ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2830/2024

Ședința publică din data de 23 mai 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova reclamanta A., a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României:

- constatarea neîndeplinirii obligației de soluționare a Cererii nr. x/14.12.2021 în termenul legal de 30 de zile de către Guvernul României reprezentând în fapt un refuz nejustiticat prin tăcerea administrației - a obligației de rezultat de adoptare si publicare în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind Normele Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat în domeniul forestier și pentru perioada de referință 01.01.2017 - 06.07. 2017 într-un termen rezonabil care să includă expres această perioadă conform prevederilor art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 și art. 99 alin. (1) din Codul Silvic - echivalând cu un refuz nejustificat prin tăcerea administrației în temeiul art. 2 alin. (2) lit. (i) din Legea nr. 554/2004;

- constatarea neîndeplinirii într-un termen rezonabil de către pârât a condiției suspensive prevăzute de art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 și art. 99 alin. (1) din Codul Silvic - Legea nr. 46/2008 modificată prin Legea nr. 133/2015 de adoptare a normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat în domeniul forestier, coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017 pentru perioada de referință 1.01.2017 - 6.07.2017.

- obligarea Guvernului României la adoptarea si publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referință 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 si care să includă expres perioada menționată, cu respectarea legislației incidente respectiv a Schemei finale Proiectului de H.G. avizat de Guvern si de Comisia Europeană, proiect de H.G. inițiat de Guvernul României (Guvernul Ciolos) împreună cu Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (MMAP) si care a stat la baza/fundamentarea juridică a emiterii si adoptării Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017:

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul litigiu, inclusiv taxa judiciară de timbru.

Prin sentința civilă nr. 292 din 10 noiembrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"Admite acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Obligă pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor pentru perioada 1.01.2017- 06.07.2017, conform prevederilor legale.

Respinge cererea de intervenție accesorie formulată de către intervenientul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

Obligă pe pârât la plata sumei de 11.488 RON, cheltuieli de judecată."

Anterior, prin încheierea din 14 septembrie 2022 aceeași instanță a încuviințat în principiu cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României formulată de intervenientul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, respingând excepțiile inadmisibilității acțiunii și a lipsei de interes în formularea acțiunii.

Împotriva hotărârilor menționate au declarat recurs recurentul-pârât Guvernul României, dar și recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

Recurentul-pârât Guvernul României a formulat recurs împotriva încheierii și sentinței pronunțate de instanța de fond și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea acestora, rejudecarea cauzei pe fond și respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului s-a arătat că în mod greșit instanța de fond a pronuntat sentința civilă recurată în contradictoriu, exclusiv, cu pârâtul Guvernul României, respingând pe fond cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor. Deși cererea de chemare în judecată a fost formulată, potrivit principiului disponibilității, în contradictoriu expres și declarativ cu pârâtul Guvernul României, acesta nu poate îndeplini obligația legală fără demersul legal prealabil al Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, autoritatea de specialitate în domeniu, singura autoritate de specialitate, care dispune de mijloacele exclusive de a analiza și elabora/iniția un proiect de act administrativ privind reglementarea situației supuse discuției, ce urmează a fi supus aprobării Guvernului.

În speță, nu există un refuz nejustificat al Guvernului României, întrucât obligația de a adopta hotărârea este subsecventă celei a ministerului de resort care trebuie să întocmească, în prealabil, proiectul actului administrativ și să îl promoveze cu respectarea dispozițiilor constituționale și ale actelor normative speciale care reglementează procedurile de elaborare și adoptare a proiectelor de hotărâre de Guvern (Legea nr. 24/2000, H.G. nr. 561/2009, H.G. nr. 1361/2006).

Recurentul-pârât a invocat și adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial a H.G. 1370/10.11.2022 privind aprobarea Normelor metodologice de acordare a contravalorii compensațiilor cuvenite în perioada 2010-2013 pentru masa lemnoasă nerecoltată din cauza funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, aferente acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, pentru punerea în executare a hotărârilor judecătorești.

Actul normativ a fost adoptat în considerarea deciziilor Î.C.C.J. nr. 3701/16.06.2021, pronunțată în dosarul nr. x/2017 și nr. 4596/23.09.2020, pronunțată în dosarul nr. x/2017, precum și a dispozițiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic. Așadar, se depun eforturi concertate de către administrația publică centrală și de către Guvernul României pentru ducerea la îndeplinire a tuturor obligațiilor ce revin, nefiind necesar demersul reclamantei, în susținerea pretențiilor sale împotriva Guvernului României.

A mai subliniat recurentul și faptul că adoptarea actelor administrative cu caracter normativ nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, textul art. 18 din Legea nr. 554/2004 referindu-se la efectuarea anumitor operațiuni administrative, iar nu la adoptarea hotărârilor Guvernului. S-a criticat astfel soluția pronunțată de instanța de fond, care a procedat cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, prin admiterea acțiunii, întrucât doar autoritățile de specialitate au reprezentarea implicațiilor care decurg din adoptarea și punerea în executare a unui act normativ, aceasta fiind rațiunea pentru care dreptul de apreciere asupra oportunității emiterii unor acte normative este atributul exclusiv al autorității emitente, iar nu al instanței de judecată. Nu în ultimul rând, recurentul a arătat că se mențin excepțiile invocate prin întâmpinare, a căror admitere ar face inutilă cercetarea fondului.

Recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a declarat recurs împotriva sentinței primei instanțe, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitându-se casarea hotărârii, rejudecarea cererii de chemare în judecată și respingerea acesteia ca neîntemeiată.

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârile de guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, reglementând aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală și ai căror destinatari sunt nedeterminați, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci în condițiile prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată. Curtea de Apel Craiova a făcut o interpretare distorsionată a prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 privind măsurile financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat, reținând că ar exista o "obligatie" în sarcina Guvenului României de a adopta hotărârile de guvern în discuție, deși, conform textului normativ, Guvernul poate doar "să aprobe" normele metodologice, existând astfel o posibilitate în acest sens și, nicidecum, o obligație.

Totodată, din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă, fără echivoc, că soluția constând în obligarea autorității publice de a emite un act administrativ sau de a efectua o operațiune administrativă poate fi dispusă numai dacă se constată refuzul neiustificat de soluționare a unei cereri sau refuzul de efectuare a unei anumite operatiuni administrative. Or, conform art. 2 alin. (1) lit. i), refuzul nejustificat reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane, iar, potrivit art. 2 alin. (1) lit. n), excesul de putere reprezintă exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței legale sau a drepturilor și libertăților cetățenilor.

Pe de altă parte, constatarea unui refuz de emitere/adoptare a unui act administrativ, fie că refuzul este justificat sau nejustificat, presupune, în mod necesar, ca procedura de emitere/adoptare a acelui act administrativ să prevadă existența unei cereri în acest sens, însă, în cazul hotărârilor Guvernului această ipoteza este exclusă, întrucât nu se adoptă la cerere. Raportat la obiectul solicitării reclamantei, admiterea demersului contencios formulat, pe fondul său, presupune o depăsire a atribuțiilor puterii iudecătorești și, pe cale de consecință, conduce la încălcarea principiului separației puterilor în stat consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția României.

Așadar, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existența unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare și de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condițiile în care, din însăși procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorități într-o marjă cu limite largi. În sensul celor menționate este relevantă și jurisprudența consolidată a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a statuat în mod constant faptul că o autoritate publică nu poate fi obligată la adoptarea unui act normativ cu un conținut prestabilit.

Existența unui drept larg de apreciere a autorității emitente a unui act normativ rezultă și din procedura de adoptare a acestei categorii de acte administrative, astfel cum este reglementată de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, fiind necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare și motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de findamentare, studii de impact etc.), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum și, după caz, alte aspecte, în funcție de conținutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000). Față de particularitățile actelor administrative cu caracter norrnativ, atât în ceea ce privește conținutul acestora, cât și în ceea ce privește procedura de adoptare, precum și de faptul că dreptul de apreciere asupra oportunității emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorității emitente, s-a apreciat că excede competenței instanțelor judecătorești cererea reclamantei de obligare a Guvernului României de a adopta un act normativ cu aplicabilitate generală, instanțele neputându-se substitui autorității executive, în exercitarea atribuțiilor acesteia.

Totodată, pretinsul "drept" de a solicita emiterea unei hotărâri de guvern, cât și dreptul de a cere plata compensațiilor, constituie drepturi de creanță, fiind supuse termenului general de prescripție de 3 ani, care începe să curgă de la data nașterii dreptului (adică, cel mai târziu, de la data de 06.07.2017). Or, în cauză, cererile administrative adresate de reclamantă pârâtului (spre ex. cererea nr. x/14.12.2021) sunt formulate după împlinirea termenului de 3 ani, calculat de la data de 06.07.2017.

Nu în ultimul rând, a apreciat recurentul că reclamanta, în calitate de proprietar al suprafețelor de pădure pentru care există restricții în recoltarea de masă lemnoasă și, în condițiile în care cadrul normativ special ce ar fi trebuit să fie incident intervalului de referință 01.01.2017 - 06.07.2017, nu a existat, aceasta avea posibilitatea să-și valorifice pretinsele pretenții în cadrul unei proceduri inteme de drept comun, în care să se administreze un probatoriu complex, astfel cum aceasta este reglementată de dispozițiile civile.

Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat, în esență, respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea ca legale a încheierii și sentinței pronunțate de prima instanță.

Examinând încheierea și sentința atacate prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile formulate sunt nefondate, criticile urmând a fi analizate prin considerente comune, care vor viza cu prioritate chestiunile procedurale, iar apoi cele de drept material.

În privința susținerilor recurentului-intervenient referitoare la pretinsa depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, care pot fi subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curtea subliniază faptul că prin sintagma "depășirea atribuțiilor puterii judecătorești" se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera autorității executive sau legislative. Depășirea atribuțiilor puterii judecătorești vizează în principiu nerespectarea competențelor generale în materie jurisdicțională, specifice instanțelor judecătorești, sub forma imixtiunii în activitatea puterilor legislativă sau executivă, de natură a contraveni principiului separației și echilibrului puterilor în stat.

Cu toate acestea, în cazul încălcării sau aplicării greșite a normelor de drept material nu se aduce atingere principiului constituțional al separației și echilibrului puterilor, ci sunt vizate vicii ale hotărârii atacate din perspectiva atribuțiilor proprii instanței judecătorești.

Or, în cauza de față, soluția primei instanțe nu constituie expresia vreunei depășiri a atribuțiilor puterii judecătorești sau vreo încălcare a principiului separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, atâta vreme cât intimata-reclamantă a invocat refuzul nejustificat al pârâtului Guvernul României de a emite un act administrativ pentru care există obligație prevăzută expres de lege și anume art. 99 alin. (1) din Codul silvic (Legea nr. 46/2008) coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017. Astfel, art. 99 alin. (1) din Codul silvic prevede că "Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale prevăzute la art. 98 se aprobă prin hotărâre a Guvernului, ...".

Deși obligația de organizare a executării legii privește un act administrativ cu caracter normativ, totuși dreptul de apreciere asupra oportunității emiterii actului respectiv nu mai constituie atributul exclusiv al autorității publice, întrucât legea îi impune Guvernului României să emită norma de rang subordonat, întrucât formularea textului legal din Codul silvic are caracter imperativ și indică un rezultat cert care trebuie să fie atins de către autoritatea executivă în procedura de reglementare secundum legem.

În acest context, se reține caracterul nefondat și al criticilor din recursul recurentului-pârât formulate în privința încheierii de ședință prin care au fost respinse excepția inadmisibilității și excepția lipsei de interes a acțiunii, constatându-se faptul că, raportat la obiectul acțiunii, astfel cum a fost reliefat anterior, nu prezintă relevanță împrejurarea că inițiatorul proiectului de act normativ este ministerul de resort, emitent al actului solicitat de reclamantă putând fi, în mod evident, doar recurentul Guvernul României. În mod similar, nu se poate vorbi nici despre o lipsă de interes a reclamantei în formularea acțiunii, câtă vreme dispozițiile H.G. nr. 447/2017 reglementează normele metodologice aplicabile perioadei 6.07.2017-31.12.2020, acestea neacoperind și perioada ianuarie- iunie 2017 vizată de reclamantă prin cererea de chemare în judecată.

De asemenea, Înalta Curte nu poate primi nici argumentul recurentului-intervenient referitor la incidența prescripției, întrucât acest aspect nu a făcut obiectul analizei instanței de fond, astfel cum rezultă din cuprinsul considerentelor sentinței recurate.

Referitor la criticile ambilor recurenți formulate în privința modului de soluționare a fondului cauzei, subsumate de aceștia motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că Siturile Natura 2000 au fost instituite prin voința legiuitorului european, această rețea de arii protejate, ce vizează atât statele membre, cât și candidate ale UE, fiind promovată ca instrument principal de conservare a naturii încă din anul 1992.

Realizarea Rețelei Natura 2000 se fundamentează pe două directive ale Uniunii Europene, Directiva nr. 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice și Directiva nr. 93/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatice, ce reglementează modul de selectare și desemnare a siturilor și protecția acestora, Statele Membre având dreptul de a reglementa modalitățile de realizare practică și de implementare a prevederilor din Directive, la nivel național.

Pe plan intern, România a început prin reglementarea unor zone de protecție în care au fost impuse anumite restricții de recoltare - respectiv zonele de tip funcțional T1 (zone de protecție absolută - rezervații științifice și peisagistice) și T2 (zone care fac obiectul unui regim de conservare specială - păduri seculare, virgine sau semivirgine). Apoi, prin Legea nr. 5/2000 au fost constituite Parcurile Naturale/Naționale (ROSPA); în conformitate cu art. 1 alin. (2) din această lege, în categoria zonelor protejate au fost incluse:

"(...) zonele naturale sau construite, delimitate geografic topografic, care cuprind valori de patrimoniu natural și/sau cultural și sunt declarate ca atare pentru atingerea obiectivelor specifice de conservare a valorilor de patrimoniu".

Odată cu aderarea la Uniunea Europeana (01 ianuarie 2007), Statul Român, prin Tratatul de Aderare, a consimțit necondiționat ca toate Parcurile Naturale, Parcurile Naționale și Siturile Natura 2000 să fie incluse în Rețeaua Ecologică Europeană Natura 2000. Astfel, au fost transpuse în legislația internă cele două directive europene - Directiva Habitate si Directiva Păsări -, prin O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, care la Anexa nr. 1 (b) stabilește că:

"siturile Natura 2000 (...) sunt acele arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecția și conservarea unor eșantioane reprezentative pentru spațiul biogeografic național (...) excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale și a folosinței terenurilor incompatibilă scopului atribuit".

Ca atare, în suprafețele forestiere cuprinse în zone de protecție, proprietarii au interdicția (aproape totală) de a exploata sau utiliza resursele naturale, precum și de a exercita orice formă de folosință a acestor terenuri, incompatibilă cu scopul de protecție și/sau conservare.

În contrapondere, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 prevede că "pentru terenurile din arii naturale protejate deținute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensații pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul și de acordare a compensațiilor se stabilește prin hotărâre a Guvernului, inițiată de autoritatea publică centrală pentru protecția mediului si pădurilor. în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanțe de urgentă".

Procesul de armonizare a legislației interne cu cea unională în domeniul ajutoarelor de stat, respectiv cu Regulamentul nr. 1698/2005 și Regulamentul RH1305/18.12.2013 al UE, a început cu Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, care a prevăzut, la art. 97 alin. (1) lit. (b), plata acestor compensații:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorității centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă".

Art. 97 alin. (1

1

) din Legea nr. 46/2008, introdus prin Legea nr. 133/2015 prevede că:

"Impunerea de restricții proprietarilor de păduri, prin amenajamente silvice, prin regulamente ale parcurilor naționale, naturale, rezervațiilor biosferei și ale siturilor Natura 2000 ori prin alte norme, inclusiv cele care stabilesc diferite tipuri de grupe funcționale, se poate face fie cu acordul proprietarului, fie cu plata unei juste și prealabile despăgubiri, plătită anual, care să compenseze integral veniturile nerealizate de proprietarul de pădure, persoană fizică sau juridică".

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat în anul 2007 Comisiei Europene măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (abrogată prin H.G. nr. 861/2009, care a vizat continuarea acestor măsuri).

În conformitate cu prevederile Tratatului de aderare (art. III - 168 alin. (1) și Anexa 5, cap. 3, pct. B), era strict necesar un aviz/o aprobare de acordare a compensațiilor din partea Comisiei Europene, prin care să se stabilească expres caracterul acestora de ajutoare de stat, astfel că, prin art. 6 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 861/2009, s-a sistat/întrerupt plata lor până la îndeplinirea acestei condiții. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională urma a se face începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier în perioada 2007- 2013, nr. 2006/C319/01.

În acest context, a fost inițiat Proiectul de Hotărâre de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare și control al compensațiilor/ajutoarelor de stat, reprezentând în fapt schema de ajutor de stat sus-menționată, care - pe lângă avizele interne primite din partea instituțiilor abilitate, în cadrul procedurii prealabile de tehnică legislativă - trebuia să respecte întru totul indicațiile Comisiei Europene, pentru a primi toate avizele externe. În vederea atingerii acestui obiectiv, a fost purtată o întreagă corespondență oficială între autoritățile naționale și Comisia Europeană, în cadrul căreia s-a perfectat în cele mai mici detalii conținutul Proiectului Schemei, astfel încât să fie în conformitate cu prevederile unionale.

În urma tuturor acestor diligențe, România a primit Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, prin care s-a dispus că ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă putea fi acordat.

Astfel, prin Decizia nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012 a Comisiei Europene (publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene pe data de 14 septembrie 2012 - dată de la care a intrat în vigoare) - considerentul 25, CE și-a dat avizul favorabil efectuării plăților acestor compensații, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piața internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

Prin Decizia nr. C(2013) 9369 final/18.12.2013, Comisia Europeană a prelungit schema de ajutoare de stat aprobată în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013, până la data de 30 iunie 2014. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Necesitatea îndeplinirii condiției constând în emiterea deciziei Comisiei Europene rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 861/2009 și art. 4 și 5 din O.G. nr. 14/2010. Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

În ceea ce privește condiția de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din O.G nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control, aspect subliniat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție (paragraf 67).

De asemenea, relevant sub acest aspect este și pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare și menționat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

Prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice. De asemenea, procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, față de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 și față de cele statuate cu forță juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană.

Acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 06 iulie 2017 și în vigoare de la acea dată), iar din punct de vedere al aplicabilității H.G. nr. 447/2017 și pentru compensațiile aferente perioadei 2010-2016, se constată, în mod clar, că aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensațiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri. Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispozițiile prevăzute la secțiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier și în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv." Ca atare, atât principiul neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 din Constituție, cât și obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017 s-a dispus ca ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă, poate fi acordat, fiind dat astfel aviz favorabil efectuării plăților acestor compensații pentru perioada 2014-2020, pe care Comisia le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piața internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

În cadrul procedurii legislative, Statul Român și-a luat în mod expres angajamentul de adoptare și publicare în Monitorul Oficial a proiectului de hotărâre de guvern/Schemei finale, astfel cum a fost aprobată de Comisia Europeană (aprobare care viza perioada anilor 2014-2020), dar acest angajament nu a fost nici până dus la îndeplinire - raportat la intervalul de timp cuprins între 01 ianuarie 2017-06 iulie 2017.

Obiectul prezentei cauze îl reprezintă constatarea refuzului Guvernului României, urmată de obligarea acestuia la adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii de guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referință 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017.

În privința criticilor referitoare la respectarea/încălcarea principiului neretroactivității legii civile, Înalta Curte apreciază că o lege este retroactivă când modifică situații definitive stabilite sau acte care și-au epuizat toate efectele în trecut. Or, în cauză, intimata-reclamantă solicită obligarea unei autorități publice să respecte acte normative cu forță juridică superioară și să adopte actul administrativ normativ în organizarea executării dispozițiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Deciziei C (2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017 și Regulamentului nr. 1305/2013 al Parlamentului European.

În baza acestor acte normative interne și europene, recurentul-pârât Guvernul României are obligația adoptării normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada 2017 - 2020.

Prin H.G. nr. 447/2017 au fost emise normele metodologice doar pentru perioada 06 iulie 2017 - 31 decembrie 2020, nu și pentru perioada anterioară, începând cu 01 ianuarie 2017. Intimata-reclamantă consideră că refuzul autorității publice recurente de a emite norme metodologice și de a adopta o hotărâre de guvern în acest sens, pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017, este nejustificat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004,.

Potrivit acestor prevederi legale, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă exprimarea explicată, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea. Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparținând autorităților administrației publice, prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege. Intimata-reclamantă deține în proprietate suprafețe de teren forestier în zone de protecție, astfel că are interdicția exploatării și utilizării resurselor naturale. Din acest motiv, legislația europeană și cea națională au prevăzut dreptul proprietarilor de terenuri forestiere din zonele de protecție la plata unei compensații.

Potrivit art. 46 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sprijinul se acordă anual pe hectar de suprafață apicolă sau de pădure. Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017 s-a aprobat ajutorul de stat pentru perioada 2017-2020, compensație ce se plătește anual în limita unei anumite sume.

Prin legislația națională, Codul silvic și O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligația Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare și procedura acordării compensațiilor. Compensația se acordă anual, prin urmare normele metodologice trebuie să prevadă cuantumul compensației pentru întregul an 2017 și nu pentru doar 6 luni. În consecință, refuzul recurentului-pârât de a adopta hotărârea de guvern pentru acordarea compensației în perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 este nejustificat, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte remarcă, de altfel, o jurisprudență constantă a acestei instanțe, prin care recurentul-pârât a fost obligat la adoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor în cauză, pentru perioada 2010-2013, jurisprudență exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020, 3701/2021 și nr. 2510/2024.

În situația dată, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aprobarea normelor metodologice reprezintă o obligație a executivului, în virtutea prevederilor art. 97-99 din Legea organică nr. 46/2008 - Codul Silvic, precum și din O.G nr. 14/2010.

Față de prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 și ale art. 99 din aceeași lege, coroborat cu art. 5 și 6 din O.G. nr. 14/2010, (izvoare de drept naționale ce au ca punct de plecare legislația comunitară, respectiv Regulamentul UE nr. 1305/2013, precum și Decizia C (2016) 8769 final din 03.01.2017), precum și față de Decizia nr. 36/2015 în dezlegarea unei chestiuni de drept a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptarea hotărârilor de guvern pentru punerea în executare a Legii nr. 46/2008 și a O.G. nr. 14/2010 trebuie să respecte cu strictețe actele normative cu forță juridică superioară naționale, precum și actele legislative comunitare cu efect direct, inclusiv în ceea ce privește condițiile de acordare a compensațiilor: condiții, durată, cuantum etc.

Pe cale de consecință, instanța de fond a reținut în mod just că pârâtul nu a justificat rezonabil pasivitatea de reglementare a perioadei 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017; în acest sens, marja de apreciere a executivului în adoptarea actului nu poate să prevaleze și să conducă la nerespectarea principiului proporționalității, care presupune un just echilibru între interesul public și drepturile legitime ale titularilor, întrucât, în caz contrar, prevederile art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 și cele ale O.G. nr. 14/2010 ar deveni lipsite de eficacitate, iar speranța legitimă a titularilor dreptului ar fi lipsită de conținut.

Înalta Curte nu poate ignora nici cele statuate în considerentele Hotărârii din 23 noiembrie 2023 pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Asociațiile de Coproprietate Forestieră Porceni Pleșa și B. (C. și B.) împotriva României (Cererile nr. 46201/16 și 47379/16).

Astfel, în cauza amintită, instanța europeană a reținut că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

"71. În speță, nu există nicio îndoială cu privire la existența unei legături de cauzalitate între întârzierea legiferării imputabile statului și lipsa despăgubirilor acordate reclamantelor pentru imposibilitatea exploatării pădurilor lor clasificate drept zone protejate Natura 2000."

"73. În speță, neadoptarea și nepublicarea de către Guvern a normelor metodologice necesare pentru acordarea despăgubirilor la care au dreptul reclamantele, despăgubiri recunoscute de Guvern (supra, pct. 66), poate fi considerată un obstacol în calea exercitării efective a dreptului protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 sau o neaplicare a acestui drept."

"75. După cum rezultă din observațiile Guvernului (supra, pct. 65) și din Decizia Comisiei Europene C(2012) 5166 final/19.07.2012 (supra, pct. 27), un proiect de hotărâre de Guvern de stabilire a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensarea contravalorii lemnului nerecoltat de către proprietari ca urmare a cerințelor de protecție a reglementărilor administrative forestiere și a costului gestionării durabile a pădurilor a fost prezentat Comisiei Europene și validat de către aceasta. Potrivit termenilor acestui proiect, ajutoarele în cauză trebuiau să fie cuprinse între 40 EUR și 200 EUR (EUR) pe hectar și trebuiau să fie plătite anual. În pofida validării sale de către Comisia Europeană, proiectul de hotărâre nu a fost publicat în Monitorul Oficial, potrivit Curții de Apel Brașov, din cauza retragerii sale de la publicare (supra, pct. 17).

"77. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că inacțiunea prelungită a statului în ceea ce privește adoptarea și publicarea normelor metodologice de acordare a ajutoarelor de stat în vederea compensării costului gestionării durabile a terenurilor forestiere aparținând reclamantelor și a contravalorii lemnului necolectat pe acestea de către părțile interesate ca urmare a cerințelor de protecție prevăzute de normele administrative forestiere a împiedicat punerea în aplicare a O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare referitoare la ajutoarele de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, și a art. 99 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic (a se compara cu Volokitin și alții împotriva Rusiei, nr. 74087/10 și alte 13 cereri, pct. 24-27, 3 iulie 2018). Prin urmare, concluzionează că principiul legalității nu a fost respectat. În plus, Guvernul nu a susținut că omisiunea de a publica normele metodologice și neplata despăgubirilor rezultate ar fi urmărit un scop legitim, iar Curtea nu vede care ar fi putut fi un astfel de scop."

Pentru considerentele expuse, constatând că încheierea și sentința primei instanțe nu sunt afectate de nelegalitate și nu pot fi reformate prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondate cele două recursuri promovate în cauză.

Totodată, reținând culpa procesuală a recurenților, în temeiul dispozițiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul-pârât Guvernul României și recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor să plătească intimatei-reclamante A. cheltuieli de judecată în cuantum de 8.000 RON, reprezentând onorariu avocat achitat în recurs, redus conform dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva încheierii din 14 septembrie 2022 și împotriva sentinței civile nr. 292 din 10 noiembrie 2022, ambele pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, precum și recursul declarat de recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva aceleiași sentințe, ca nefondate.

Obligă recurentul-pârât Guvernul României și recurentul-intervenient Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor să plătească intimatei-reclamante A. cheltuieli de judecată în cuantum de 8.000 RON, reprezentând onorariu avocat achitat în recurs, redus conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 23 mai 2024.