ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5562/2023

Ședința publică din data de 23 noiembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 20.07.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, constatarea neîndeplinirii obligației de soluționare a cererii nr. x/15.12.2021, în termenul legal de 30 de zile, de către Guvernul României, reprezentând un refuz nejustificat prin tăcerea administrației, a obligației de rezultat de adoptare și publicare în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind Normele Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat în domeniul forestier și pentru perioada de referință 01.01.2017 - 06.07. 2017 într-un termen rezonabil, care să includă expres această perioadă conform prevederilor art. 4 lit. s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 și art. 99 alin. (1) din Codul Silvic, echivalând cu un refuz nejustificat prin tăcerea administrației în temeiul art. 2 alin. (2) lit. (i) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, a solicitat constatarea neîndeplinirii într-un termen rezonabil de către pârât a condiției suspensive prevăzute de art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 și art. 99 alin. (1) din Codul Silvic - Legea nr. 46/2008 modificată prin Legea nr. 133/2015 de adoptare a normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat în domeniul forestier, coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/3.01.2017 pentru perioada de referință 1 ianuarie 2017-06 iulie 2017, precum și obligarea Guvernului României la adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referință 01.01.2017-06.07.2017 și care să includă expres perioada menționată, cu respectarea legislației incidente, respectiv a Schemei finale - Proiectului de H.G. avizat de Guvern și de Comisia Europeană, proiect de H.G. inițiat de Guvernul României împreună cu Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și care a stat la baza/fundamentarea juridică a emiterii și adoptării Deciziei Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/3.01.2017.

Totodată, a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul litigiu, inclusiv taxa judiciară de timbru.

Prin sentința nr. 459 din 12 octombrie 2022 pronunțată în Dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei de interes; a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins în consecință acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Împotriva sentinței nr. 459 din 12 octombrie 2022 a Curții de Apel Timișoara a declarat recurs reclamantul A., pentru motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant consideră că soluția primei instanțe este dată cu încălcarea disp. art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Decizia Înaltei Curți - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept nr. 36/2015 și Decizia C(2018)8769 final din 03.01.2017 a Comisiei Europene, în privința admiterii excepției inadmisibilității acțiunii, dar și pentru fondul cauzei.

În mod greșit a arătat prima instanță că prin acțiunea formulată se solicită obligarea la emiterea unui act administrativ cu conținut normativ și contrar al unui alt act normativ.

Actul normativ a cărui emitere s-a solicitat nu are un conținut contrar cu H.G. nr. 447/2017, aceste acte prevăd două perioade distincte în care se aplică.

Scopul promovării acțiunii este acela de a umple lacuna legislativă pe care executivul a creat-o în ceea ce privește perioada de acordare a compensațiilor cu privire la anul 2017, prin nesocotirea Deciziei Comisiei Europene, care stipulează expres la art. 2.4. că durata acordării acestor compensații este cuprinsă între data adoptării Deciziei CE și data de 31.12.2020, dată ce a fost prelungită până la finele anului 2022.

Prin această omisiune se încalcă dreptul la compensații pentru proprietarii de terenului forestiere supuse măsurilor de restricție la recoltare pentru o perioadă de 6 luni, sens în care, pentru anul 2017, aceștia încasează doar jumătate față de suma ce li se cuvine.

Momentul de început aplicării se deduce cu evidență chiar din numărul actului european, Decizia C(2016) nr. 8769 final din 03.01.2017, comunicată la 04.01.2017.

Este contrară normelor de drept material aplicabile speței arătate mai sus și susținerea primei instanțe în sensul că solicitarea de a se reglementa normativ și perioada omisă, reprezintă o încălcare a principiului neretroactivității legii.

Recurentul-reclamant susține că raționamentul primei instanțe, pe aspectul încălcării principiului neretroactivității legii, este contrar Deciziei Comisiei Europene, art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - HP nr. 36/2015 și jurisprudenței Înaltei Curți pentru perioada 2010 - 2013, exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020 și nr. 3701/2021.

Dreptul recurentului-reclamant există din anul 2007, dar și în ianuarie 2017, lipsind doar normele metodologice care să prevadă condițiile ce trebuie îndeplinite de proprietarii de păduri pentru a putea fi accesate.

Obligarea executivului la respectarea dreptului la compensații, prevăzut printr-o lege organică poate fi realizat prin intermediul instanței de judecată.

Recurentul-reclamant invocă și încălcarea normelor de drept procesual, respectiv a disp. art. 22 alin. (6) C. proc. civ., motiv de nelegalitate ce se încadrează la cele prevăzute de disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Astfel, instanța de fond, depășind limitele învestirii, sugerează în motivarea hotărârii că reclamantul ar fi putut introduce un alt tip de acțiune, aceasta reprezentând o ingerință în dreptul de dispoziție al părții, mai ales că pentru perioada 2010 - 2013, instanțele au pronunțat hotărâri similare, prin care a fost obligat Guvernul Românei la adoptarea de norme metodologice pentru anii 2010 - 2013,în același domeniu.

Mai arată recurentul-reclamant faptul că cererea sa se încadrează la art. 2 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, reprezintă un refuz nejustificat de a soluționa o cerere, nu este vorba despre o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești și nici o încălcare a principiului separației puterilor statului.

Recurentul-reclamant arată că respingerea excepției lipsei de interes este corectă, iar pe fondul cauzei susține că cererea sa este întemeiată, în raport de normele de drept material invocate, Decizia Comisiei Europene și jurisprudența Înaltei Curți.

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 22.12.2022, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca temeinică și legală, pentru motivele arătate.

Recurentul-reclamant a depus note scrise și note scrise suplimentare prin intermediul cărora a dezvoltat criticile din recurs și a solicitat respingerea apărărilor invocate de intimatul-pârât în întâmpinarea formulată.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor și susținerilor formulate prin întâmpinarea și notele scrise depuse la dosar, raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este fondat și îl va admite pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte reține că obiectul acțiunii introductive este obligarea pârâtului Guvernul României la adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a compensațiilor reprezentând c/valoarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referință 01.01.2017 - 06.07.2017, ca urmare a constatării refuzului nejustificat de soluționare a cererii sale în termenul legal de 30 zile, dar și a constatării neîndeplinirii într-un termen rezonabil a condiției suspensive prevăzută de art. 4 lit. s) pct. 4 coroborate cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2020, art. 99 alin. (1) din Codul Silvic și Decizia Comisiei Europene nr. C(2016)8769 final din 03.01.2017.

Instanța de fond, admițând excepția inadmisibilității acțiunii, reține că reclamantul solicită obligarea pârâtului la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ cu un conținut ce contravine unui alt act normativ emis în același domeniu de reglementare, respectiv H.G. nr. 447/2017, potrivit căruia compensațiile se acordă în anul 2017 "numai pentru perioada 6 iulie - 31 decembrie".

În acest sens, susține prima instanță, obligarea la emiterea unui astfel de act administrativ normativ, presupune depășirea atribuțiilor puterii judecătorești și încălcarea principiului separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția României.

Instanța de fond opinează în sensul că reclamantul, în măsura în care considera că prevederile art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 447/2017 contravin unor reglementări cu rang superior, avea la dispoziție acțiunea în anularea acestor prevederi, în condițiile Legii contenciosului administrativ.

H.G. nr. 447/2017 este emisă în temeiul Deciziei Comisiei Europene C(2016) 8769 final din 03.01.2017, prevederilor Orientărilor Uniunii europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier și în zonele rurale 2014-2020 și art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 Codul Silvic.

Scopul hotărârii îl reprezintă instituirea schemei de ajutor de stat pentru acordarea unor compensații ce reprezintă c/valoarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă.

Potrivit disp. art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 447/2017, ajutorul de stat se acordă anual, pe hectar de pădure, potrivit disp. art. 7 alin. (5) pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a actului administrativ normativ și data de 31 decembrie, iar potrivit disp. art. 11, durata de aplicare a schemei este de la data intrării în vigoare a hotărârii și până la data de 31.12.2020, inclusiv.

Înalta Curte reține, în raport de conținutul Deciziei Comisiei Europene C(2016)8.769 final din 03.01.2017, obligativitatea emiterii unei hotărâri de guvern, în scopul stabilirii beneficiarilor și procedurii de acordare a compensațiilor, care se acordă anual.

Or, pentru anul 2017, prin H.G. nr. 447/2017 s-a prevăzut o excepție pentru anul 2017, compensația acordându-se pe perioada 06.07.2017 - 31.12.2017.

Înalta Curte constată că includerea perioadei 01.01.2017 - 06.07.2017 pentru care se solicită să se plătească compensația, poate fi solicitată, într-adevăr, prin două modalități, fie anularea parțială a hotărârii de guvern deja emise (modificare/completare), urmată de adoptarea unei hotărâri de guvern în acest sens, fie solicitarea de a se emite o hotărâre de guvern în sensul cerut.

Cele două opțiuni conduc la aceeași rezolvare practică, emiterea unei alte hotărâri de guvern și niciuna nu o exclude pe cealaltă.

Prin urmare, se reține că recurentul-reclamant a solicitat instanței de contencios administrativ emiterea unei hotărâri de guvern, ca urmare a refuzului considerat nejustificat de rezolvare a cererii sale, iar instanța de fond a nesocotit disp. art. 9 și art. 22 alin. (6) C. proc. civ., respectiv dreptul de dispoziție al părții și limitele investirii, situație ce se circumscrie motivului de casare prev. de disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. .

De asemenea, este greșită susținerea primei instanțe în sensul că se solicită obligarea la emiterea unui act normativ cu un conținut contrar celui prevăzut de un alt act normativ în vigoare și astfel s-ar depăși atribuțiile puterii judecătorești, ceea ce ar conduce la încălcarea principiului separației puterilor în stat, motiv de casare întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Acțiunea recurentului-reclamant are ca obiect sancționarea refuzului nejustificat al intimatului-pârât de a soluționa cererea ce privește acordarea de compensații pentru o altă perioadă decât cea existentă în cuprinsul actului administrativ în vigoare, H.G. nr. 447/2017.

Prevederile art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, permit părții să se plângă pentru refuzul nejustificat de soluționare a cererii, iar instanța de contencios administrativ este competentă să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, fără să existe o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești și încălcarea principiului separației puterilor statului, aceasta fiind și jurisprudența Înaltei Curți exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020 și nr. 3701/2021, instanța obligând Guvernul României să emită hotărârea de guvern pentru adoptarea normelor metodologice pentru anii 2010 - 2013.

Înalta Curte reține că prin obligarea intimatului-pârât la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru perioada 01.01.2017 - 06.07.2017 nu este afectat nici principiul neretroactivității legii civile, întrucât instanța de contencios administrativ sancționează refuzul nejustificat de soluționare a cererii de acordare a compensației, ce reprezintă un drept prevăzut de art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic și nu modifică situații definitiv stabilite sau acte care și-au epuizat toate efectele în trecut.

Cu privire la criticile aduse modului de soluționare a fondului cauzei, întrucât prima instanță a admis excepția inadmisibilității acțiunii și nu a pronunțat o hotărâre pe fondul pretențiilor, Înalta Curte apreciază că motivele nu pot fi analizate direct în calea de atac a recursului.

Față de acestea, în temeiul disp. art. 497 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, urmează să se admită recursul, să se dispună casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru a se pronunța pe fondul pricinii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 459 din 12 octombrie 2022 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 23 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.