Decizia nr. 1263/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — revizuire împotriva sentinței nr. 65/2019 a Curții de Apel Craiova

Circumstanțele cauzei. 1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Izvoarele a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administrației Publice și Fondurilor Europene, anularea Procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.08.2016 și a Deciziei nr. 420/15.11.2016. 1.

Ulterior, în cadrul dosarului cu nr. x/2017 înregistrat pe rolul Curții de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta a solicitat și anularea Procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare suplimentare nr. x/06.03.2017 și a Deciziei nr. 62/12.05.2017, această cauză fiind conexată la dosarul nr. x/2017. 1.

Prin sentința civilă nr. 65 din 7 februarie 2019, Curtea de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal a respins cererile de anulare a actelor administrative privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Izvoarele, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene. 1.

Reclamanta Unitatea Administrativ Teritoriala comuna Izvoarele, jud. Olt a formulat recurs împotriva sentinței civile nr. 65 din 7 februarie 2019 a Curții de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond, iar in subsidiar admiterea acțiunii și anularea actelor administrative contestate. 2. Hotărârea suspusă revizuirii Prin decizia civilă nr. 5166 din data de 1 noiembrie 2021 pronunțată în dosarul nr. x/2017, Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal a respins recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială comuna Izvoarele împotriva sentinței civile nr. 65 din 7 februarie 2019 a Curții de Apel Craiova – secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. 3. Exercitarea căii extraordinare de atac a revizuirii Împotriva deciziei civile menționate anterior la punctul 2, a formulat cerere de revizuire recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială comuna Izvoarele. O astfel de cale extraordinară de atac a fost întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și, prin intermediul ei, Unitatea Administrativ Teritorială comuna Izvoarele a solicitat admiterea revizuirii, schimbarea deciziei civile nr. 5166 din data de 1 noiembrie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2017, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecarea fondului cauzei, admiterea acțiunii și anularea actelor administrative contestate, mai precis a Procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.08.2016, a Deciziei nr. 420/15.11.2016, a Procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare suplimentare nr. x/06.03.2017 și a Deciziei nr. 62/12.05.2017. În motivarea acestei cereri, a arătat revizuenta că în etapa de fond și în cea de recurs a invocat dispoziții de drept național și european, respectiv prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), d), e), h), i), j), n), art. 6 alin. (1), art. 7 alin. (1), art. 21 și art. 31, toate din O.U.G. nr. 66/2011, precum și prevederile art. 2 pct. 7, art. 98 pct. 2, art. 70 pct. 1, art. 27, toate din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului Europei, Regulamentul CE Euratom nr. 2988/95, Regulamentul Comisiei CE nr. 1828/2006, Regulamentul UE Euratom nr. 966/2012 și art. 288 din TFUE, iar prin decizia ce formează obiectul prezentei revizuiri a fost încălcat principiul priorității dreptului european, întrucât instanța de recurs nu a analizat, nu a aplicat și nu a dat prioritate practicii CJUE în aplicarea normelor de drept material, raportat la elementele de nelegalitate a actelor administrative în implementarea proiectului contractului de finanțare nr. x/2010, prin prisma principiilor protecției încrederii legitime, securității raporturilor juridice, previzibilității, economiei, eficienței, eficacității. Se mai reclamă în cuprinsul cererii de revizuire încălcarea, de către instanța de recurs, a principiului proporționalității, cu trimitere la prevederile art. 98 pct. 2 din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, și cel al responsabilității autorităților competente pentru managementul și controlul programelor operaționale, art. 70 pct. 1 din Regulamentul nr. 1083/3006. A enumerat revizuenta UAT comuna Izvoarele temeiurile de drept unional aplicabile fiecăruia dintre principiile a căror încălcare a pretins-o prin cererea de față, susținând că principiul încrederii legitime este consacrat pe cale jurisprudențială, sens în care a făcut trimitere la două hotărâri esențiale în referire la acest principiu, respectiv hotărârea din 12 iulie 1957 Algera contra Adunarea comună a CECO C-7/56 și 3/57 la 7/57, prin care Curtea a stabilit că principiul încrederii legitime are prioritate supra interesului instituțiilor publice de a reveni asupra propriilor decizii, recomandând statelor membre să nu revoce actele administrative care au conferit drepturi subiective persoanelor interesate, tocmai pentru a ocroti încrederea acestora în stabilitatea drepturilor dobândite, subliniind că "în acest caz, din moment ce dreptul individual este legitim, necesitatea de a păstra încrederea în stabilitatea situației astfel create prevalează asupra intereselor unei administrații care dorește să își inverseze decizia". A mai fost menționată hotărârea din 14 septembrie 2006, pronunțată în cauzele C-181/04 și C-183/04, Elmeka NE/Ipourgos Ikonomikon, prin care CJUE a consacrat obligația instanțelor naționale de a aplica principiul protecției încrederii legitime, statuând că "potrivit jurisprudenței constante a Curții, principiul protecției încrederii legitime și al securității juridice sunt parte a ordinii juridice comunitare. Din acest motiv, aceste principii trebuie respectate de instituțiile Comunității, dar și de statele membre, în exercitarea puterilor conferite lor prin directivele Comunității. Rezultă că autoritățile naționale sunt obligate să respecte principiul protecției încrederii legitime a operatorilor economici". I se reproșează instanței de recurs faptul că, analizând noțiunea de neregulă în sarcina beneficiarului UAT comuna Izvoarele, a argumentat în considerentele hotărârii că neregula constă în "acțiunea reclamantei de a se abate de la dispozițiile legale privind implementarea contractului de finanțare, folosirea unor documente nereale, derularea în mod fictiv a unor lucrări, respectiv folosirea cu știință a unor documente inexacte în scopul justificării la plată a finanțării nerambursabile", iar referirea la noțiunea de neregularitate a fost una abstractă, fără a se arăta în concret, în baza principiului previzibilității normelor juridice, care au fost dispozițiile de drept național sau european eludate prin acțiunea sau omisiunea beneficiarului, ceea ce, în opinia revizuentei, reprezintă o evidentă încălcare a principiului securității raporturilor juridice, consacrat în practica dreptului european (hotărârea din 13 martie 1990 Franța/Comisia, C-30/89), dar și a principiului protecției încrederii legitime. Se referă revizuenta la faptul că a arătat și dovedit în fața instanței de recurs că pretinsele nereguli sunt susținute doar pe pasaje preluate stereotip din conținutul proceselor-verbale de creanță, fără a fi supuse analizei și judecății documentele oficiale-autorizările cererilor de rambursare și cererilor de plată din perioada 2010-2015, din care rezultă fără dubiu că mențiunile din procesele-verbale de creanță reprezintă reeditarea conținutului actelor de aprobare și autorizare a plăților anterioare-rubrica observații- pe toată perioada implementării proiectului, 2010-2015. Se mai arată că suspiciunea de fraudă a fost infirmată în cauza penală nr. 115/P/2015, prin ordonanța de clasare din data de 18.04.2019, reținându-se, în urma efectuării cercetărilor penale, că nu s-a constatat existența unor nereguli sau abateri de la legislația primară privind executarea lucrărilor, nici existența unui prejudiciu sau potențial prejudiciu care să definească noțiunea de neregulă sau abatere. Cât privește pretinsele deficiențe tehnice, reluate din expertiza extrajudiciară nr. 15/2015 și din procesele-verbale de creanță în toate actele de procedură și expertiza tehnică judiciară, inclusiv în decizia din recurs, au fost analizate în cauza penală nr. 115/P/2015. A rezumat revizuenta aspectele pe care le-a considerat importante, astfel cum au fost acestea reținute prin ordonanța de clasare din 18.04.2019, după care a susținut, în continuare, că aprobarea plății cererilor de rambursare de către autorități prin emiterea actelor administrative prezentate în conținutul cererii-denumite informări de plată-începând cu momentul derulării contractului de finanțare, perioada 2010-2015, până la emiterea și punerea în executare a proceselor-verbale, ca titluri de creanță și titluri executorii, reprezintă componenta esențială a conținutului principiului protecției încrederii legitime, o astfel de încredere legitimă fiind generată de autorități în privința revizuentei prin atestarea exercitării legale a dreptului de deducere a cheltuielilor din contractul de finanțare, dar și a obligațiilor sale prin verificările efectuate de către aceleași autorități, anterior aprobării cererilor de plată și de rambursare, iar în acest context, cu încălcarea acestui principiu, instanța de recurs nu a analizat actele autorităților descrise la filele x în considerentele hotărârii de fond, care reprezintă decizii administrative de atestare a verificării lucrărilor și dreptului de deducere a cheltuielilor pentru beneficiarul UAT comuna Izvoarele. Se mai arată prin cererea de revizuire că instanța de recurs a dedus incorect valoarea lucrărilor executate necorespunzător, evaluate la suma de 146.447,68 RON fără TVA, iar cu încălcarea principiului protecției încrederii legitime, aceeași instanță a înlăturat documentația de aprobare/autorizare a cererilor de plată (informarea nr. x/27.1.2014, informarea nr. x/27.11.2014, informarea nr. x/10.12.2014), din care rezulta că aceste cheltuieli neeligibile nu au fost achitate, a continuat motivarea hotărârii, justificând efectuarea unei alte expertize în anul 2015 de către AM POR, urmare sesizării nr. 25679/19.11.2014, deși această sesizare era anterioară autorizării plăților, conform informării nr. 95931/27.11.2014 și informării nr. 96759/10.12.2014, situație cunoscută de aceleași autorități, care aveau obligația înaintării acestora în termen de 5 zile. Totodată, se arată că instanța de recurs nu a analizat și aplicat corect prevederile art. 18 din O.U.G. nr. 66/2011 atunci când a motivat că activitatea de control a avut la bază sesizarea UGNFE nr. 106756/16.12.2014 a uneia dintre părțile contractului de execuție, care însă nu a condus la efectuarea de verificări în termenul de 5 zile prevăzut de acest text de lege, ci la autorizarea plăților. A reluat revizuenta aspecte legate de fiecare cerere de rambursare efectuată în derularea proiectului în discuție, arătând, în final, că în practica CJUE s-a statuat că, "în ceea ce privește principiul protecției încrederii legitime a beneficiarului conduitei favorabile, este adecvat ca mai întâi, să se determine dacă o conduită a autorităților administrative a dat naștere unei așteptări rezonabile în mintea unui agent economic prudent în mod rezonabil. Daca a dat, atunci trebuie să se stabilească natura legitimă a acestei așteptări". În acest context, a subliniat revizuenta că o astfel de conduită a autorităților din cadrul MDRAP, constând în emiterea deciziilor administrative de aprobare a decontării cheltuielilor a creat în percepția beneficiarului UAT comuna Izvoarele nu numai o încredere rezonabilă, dar și legitimitatea acesteia prin încrederea în acuratețea verificărilor efectuate în fapt și asupra documentației predate în toate etapele de aprobare a cererilor de plată și rambursare, anterior decontării sumelor din contractul de finanțare, în conformitate cu art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, normă ce impune realizarea de investigații de către structurile de control înainte de rambursarea/plata sumelor către beneficiar, în concordanță cu art. 70 pct. 1 din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului privind responsabilitatea autorităților competente pentru managementul și controlul programelor operaționale. Se mai afirmă că încrederea legitimă a beneficiarului a determinat participarea UAT comuna Izvoarele cu resurse financiare proprii pentru achitarea cheltuielilor neeligibile stabilite de autoritățile din cadrul MDRAP în vederea continuării contractului de finanțare, derulării contractului de execuție de lucrări nr. x și finalizării obiectivului, fiind citate paragrafe din hotărârea CJUE pronunțată în cauza Elmeka, afirmându-se, în plus față de cele arătate anterior, că încrederea legitimă a beneficiarului UAT comuna Izvoarele în conduita autorităților s-a întemeiat și pe faptul obținerii acordului autorităților contractante, MDRAP și ADRSV Oltenia, pentru încheierea actelor adiționale la contractul de finanțare nr. x/2010. Prin urmare, susține revizuenta UAT comuna Izvoarele că emiterea de către MDRAP a dispozițiilor administrative de aprobare și informare a beneficiarului, urmată de conduita încheierii actelor adiționale la contractul de finanțare, pe fondul cunoașterii întregii documentații tehnice și de calitate a lucrărilor, devizelor și facturilor emise de constructori, a creat certitudinea pentru beneficiar că toate etapele de implementare a proiectului și derulare a contractului de finanțare nu pot genera îndoieli în privința integrității și legalității acestora. În consecință, a susținut revizuenta că instanța de recurs a încălcat principiul priorității dreptului european, care impunea analiza conduitei autorităților prin emiterea actelor de autorizare a plăților și continuare a contractului de finanțare nr. x/2010. În privința principiului securității raporturilor juridice, a afirmat revizuenta-recurentă că acest principiu a fost consacrat constant în jurisprudența CEDO și CJUE, fiind menționate, în acest sens, hotărârile pronunțate de CEDO în cauzele Tudor Tudor contra României și Beian contra României, precum și hotărârile CJUE pronunțate în cauzele C-325/85 Irlanda/Comisia, C-257.86, Italia/Comisia și C-30/89 Franța/Comisia. În opinia revizuentei, instanța de recurs, încălcând acest principiu, a motivat că "prin modul de derulare a proiectului de finanțare demarat la cererea reclamantei aceasta a nesocotit atât termenii contractului de finanțare, cât și dispozițiile legale naționale și comunitare aplicabile în cauză", fără a preciza cu certitudine și claritate care sunt acei termeni ai contractului de finanțare în discuție sau normele legale naționale și comunitare încălcate. Prin urmare, încălcând principiul securității raporturilor juridice-previzibilității-instanța de recurs nu a indicat normele de drept depistate care să fi dirijat conduita beneficiarului și cunoașterea cu exactitate a căror obligații din conținutul acestora sau din contractul de finanțare puteau fi puse în discuție anterior și ulterior verificărilor efectuate și autorizărilor de plăți de către autorități în situația unei astfel de consecințe financiare grave de restituire a cheltuielilor eligibile. Totodată, în opinia revizuentei, instanța de recurs nu a prezentat cu claritate care au fost măsurile și sancțiunile aplicate anterior de aceleași autorități în procesul de verificare și evaluare a lucrărilor și creanțelor și care este corespondentul dintre acestea și actele administrative contestate prin care au fost stabilite pentru restituire toate cheltuielile eligibile, iar prin încălcarea flagrantă a principiului securității raporturilor juridice-previzibilității, instanța de recurs a prezentat doar remarci standard și recapitulare a conținutului clauzelor contractului de la art. 2, art. 9 alin. (16) și (17) din hotărârea instanței de fond, care nu au format obiectul vreunei situații litigioase în raporturile dintre beneficiarul UAT comuna Izvoarele și autorități pe toată perioada de implementare a proiectului. Se mai arată în cererea de revizuire că hotărârea instanței de recurs nu are la bază o coerență legislativă, axată pe analiza deciziilor autorităților, care, în activitatea de verificare și control, deși au stabilit corecții și reduceri procentuale în fiecare stadiu de autorizare a plăților, și-au revocat propriile decizii la finalul unei perioade de aproximativ 5 ani după începerea implementării proiectului, iar instanța de recurs nu a dat o explicație conduitei autorităților care, începând cu ianuarie 2015, după începerea activității de verificare, au încheiat cu beneficiarul UAT comuna Izvoarele 5 acte adiționale la contractul de finanțare nr. x/2010, acte ce au prefigurat confirmarea legalității activității de verificare efectuate anterior, dar și încrederea legitimă a beneficiarului în propria conduită de respectare a clauzelor contractuale, acceptată de autorități. Chiar reținând că instanța de recurs a avut în vedere jurisprudența CJUE, prin menționarea în considerentele sale a unor statuări ale instanței unionale regăsite în cauzele C-465/10 și C-94/05, asupra faptului că "și în situația în care neregula ar fi fost ignorată de autoritatea competentă la momentul acordării finanțării și chiar dacă a existat o omisiune culpabilă în acordarea finanțării sau rambursării, descoperirea ulterioară și dovedirea ulterioară a existenței neregulii nu poate fi acoperită", arată revizuenta că interpretarea dispozițiilor art. 4 din O.U.G. nr. 66/2011, în raport de prevederile art. 1 paragraf 2 din Regulamentul nr. 2988/95, excede activității de verificare și control a autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene asupra programelor de finanțare, activitate reglementată de art. 6, art. 7, art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011 sau activității de constatare a neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, potrivit art. 20 și art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011. Mai afirmă revizuenta că nu a existat situația descoperirii și dovedirii ulterioare a unei nereguli, pentru a justifica emiterea actelor administrative de autorizare la plată și rambursare, nu se justifică inconsecvența autorităților, confirmată de instanțele judecătorești, în privința modului de aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) sau a art. 7 din O.U.G. nr. 66/2011, fiind evident încălcate, în opinia titularului cererii de retractare de față, principiul obligatoriu al protecției încrederii legitime, principiul securității raporturilor juridice și principiul responsabilității autorităților competente, reglementat de art. 70 pct. 1 din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului. A fost menționată hotărârea CJUE din cauza C-2224/15P, în referire la cerințele motivării unei hotărâri, iar mai departe, a susținut revizuenta că instanța de recurs, deși a avut la dispoziție toate elementele concrete din care putea să deceleze criteriile principiului proporționalității, în cazul măsurilor excesive dispuse prin procesele-verbale, a apreciat contrariul, împotriva rațiunii și scopului acestui principiu redat chiar și în considerentele extrase din Hotărârea pronunțată de CJUE în cauza C-146/05, "măsura să nu depășească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit". În privința principiului economiei, eficienței, eficacității, indicând prevederile art. 30 din Regulamentul UE Euratom nr. 966/2012, a arătat revizuenta UAT comuna Izvoarele că acest principiu a fost încălcat prin faptul că autoritățile au dispus începerea efectuării de verificări după o perioadă de implementare a proiectului mai mare de 5 ani, ulterior au dispus suspendarea activității, blocând astfel derularea contractelor de execuție, iar verificările s-au extins pe o perioadă de 18 luni. În ceea ce privește principiul proporționalității, pentru care a indicat revizuenta ca temei de drept prevederile art. 98 pct. 2 din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului, se susține că instanța de recurs nu a răspuns motivului privind încălcarea acestei norme juridice unionale, ci a extrapolat în sens antagonic considerentele a două decizii CJUE care reiterează importanța acestui principiu ca un impediment în exercitarea abuzivă a prerogativelor de către autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene. În accepțiunea revizuentei, art. 98 pct. 2 din Regulamentul nr. 1083/2006 prevedere criteriile aplicabile în cazul declarării ca neeligibile a fondurilor alocate în derularea contractelor de finanțare, cupă cum urmează: - gravitatea neregularității-instanța de recurs a încălcat aceste norme, deoarece nu a stabilit valoarea cheltuielilor neeligibile, aferente lucrărilor evaluate; - pierderile efective financiare- instanța de recurs nu a stabilit care sunt acestea, ca efect al pretinselor nereguli; - indicatorii stadiului execuției fizice a lucrărilor-instanța de recurs nu a avut în vedere procentul de 85% al stadiului execuției obiectivului, aspect confirmat și de actele administrative. Se mai afirmă că instanța de recurs nu a motivat soluția prin aplicarea principiului proporționalității, înlăturând constatările din care rezulta situația lucrărilor executate, a cheltuielilor eligibile și neeligibile și aprobării cererilor de rambursare de către autoritățile competente, prezentate și în concluziile raportului de expertiză efectuat în cauză, dar și în centralizatorul de plăți. Deși a recunoscut că instanța de recurs a răspuns motivului de nelegalitate privind încălcarea principiului proporționalității, însă a considerat că acest răspuns a fost sumar, revizuenta susține că aceeași instanță a înlăturat argumentele sale privind conținutul proceselor-verbale de creanță și concluziile raportului de expertiză tehnico-judiciară, factorul determinant în sistarea lucrărilor, nelegalitatea activității de verificare și control, incompatibilitatea autorităților, conform art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care au fost încheiate și cele 5 acte adiționale. Se critică prin prezenta revizuire faptul că instanța de recurs nu a analizat conținutul clauzelor contractuale care se referă la cheltuieli neeligibile estimate la data încheierii contractului de finanțare la suma de 267.750 RON, precum și faptul că a creat greșit o echivalență între cauza (neregula) și efect, atribuind cauzei trăsăturile efectului/obținerea unei finanțări nerambursabile. Sunt reluate criticile privind nevalorificarea ordonanței de clasare în sensul urmărit de revizuenta UAT comuna Izvoarele, și, mai departe, se arată că au fost ignorate înscrisurile depuse la dosar, care dovedesc inexistența abaterilor și neregulilor. În referire la principiul responsabilității, pentru care revizuenta a indicat ca temei de drept prevederile art. 70 pct. 1 din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului, i se reproșează instanței de recurs faptul că a încălcat aceste norme de drept unional, dar și pe cel regăsite la art. 27 din același regulament și cele din art. 1 din regulamentul CE nr. 2988/1995, făcând trimitere, în acest context, la motivarea din decizia atacată privitoare la sarcina probei privind existența și producerea unui prejudiciu, în condițiile în care nu s-au dovedit abateri săvârșite în cauză. Prin urmare, consideră revizuenta că instanța de recurs a apreciat confuz și contradictoriu existența/potențialitatea existenței prejudicierii bugetului UE, în condițiile în care nici în cauza penală nr. 115/P/2015 DNA nu s-au constatat abateri, cheltuieli achitate nejustificat sau fără drept în baza contractului de finanțare nr. x/2010, de natură a caracteriza noțiunea de neregularitate prevăzută de art. 1 din Regulamentul nr. 2988/1995. A revenit revizuenta la pretinsa încălcare a principiului proporționalității prin faptul că instanța de recurs a menținut hotărârea primei instanțe, motivând că nu se poate realiza o cuantificare financiară a cheltuielilor neeligibile, deși expertiza efectuată în cauză a confirmat că cererile de rambursare și de plată au fost aprobate pe baza situațiilor verificate de ADRSV Oltenia, iar în contradicție cu această motivare a instanței de control judiciar, a susținut revizuenta că suma totală achitată din fonduri proprii ale UAT comuna Izvoarele a fost de 1.109.126,69 RON. Toate aceste susțineri au fost subsumate ideii centrale de încălcare a principiului proporționalității din perspectiva măsurilor dispuse, privind revocarea tuturor deciziilor administrative anterioare de autorizare a plăților și restituirea cheltuielilor eligibile de către beneficiar. În încheiere, au fost menționate și hotărârile pronunțate de CJUE în cauzele conexate C-95/07 și C-96/07, solicitându-se admiterea revizuirii, schimbarea deciziei civile nr. 5166/1.11.2021, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, pe fond, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată, respectiv anularea actelor administrative contestate, respectiv procesul-verbal de creanțe nr. x/25.08.2016, decizia nr. 420/15.11.2016, procesul-verbal de creanțe bugetare suplimentare nr. x/06.03.2017 și decizia nr. 62/12.05.2017, emise de intimat. 4. Apărările formulate în cauză Legal citat, intimatul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA) a formulat întâmpinare, în cuprinsul căreia, după un scurt istoric al litigiilor derulate între părțile din prezenta cauză, a invocat excepția lipsei calității de reprezentant a doamnei avocat A., invocând prevederile art. I alin. (1) din O.U.G. nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice și întărirea disciplinei financiare și de modificare și completare a unor acte normative, motivat de faptul că UAT comuna Izvoarele are în structura sa organizatorică personal propriu de specialitate juridică,. Totodată, a invocat intimatul MDLPA excepția inadmisibilității cererii de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, susținând că, în lipsa oricărui element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunțate de CJUE sau dispoziții de drept unional neinvocate în cauză sau, deși invocate, netratate de instanță), se urmărește revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional, deoarece se opune caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorității de lucru judecat. Se mai arată în susținerea acestei excepții că inadmisibilitatea rezultă și din împrejurarea că, sub falsul pretext al invocării principiilor de drept european presupus încălcate, revizuenta reia apărările fondului cauzei, urmărind, în fapt, o rejudecare a acestuia, deși, într-o cerere de revizuire întemeiată pe art. 21 din Legea nr. 554/2004, nu se pot invoca fapte noi care constituie motive de nelegalitate a actului administrativ ce nu au fost invocate în fața instanței care a pronunțat hotărârea supusă revizuirii. În referire la ordonanța de clasare din data de 18.04.20198, emisă în dosarul nr. x/2012, apreciază intimatul MDLPA că aceasta nu reprezintă un înscris nou, în înțelesul dispozițiilor art. 509 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar celelalte înscrisuri la care revizuenta a făcut referire au fost avute în vedere de instanța de control judiciar atunci când a pronunțat decizia nr. 5166/1.11.2021, astfel că cererea de revizuire, pentru toate motivele arătate în cuprinsul întâmpinării depuse la dosar, este inadmisibilă.

Răspunsul la întâmpinare Revizuenta UAT comuna Izvoarele a formulat răspuns la întâmpinare, în cadrul căruia a susținut că argumentele intimatului, expuse în întâmpinare, nu reprezintă reale răspunsuri la motivele cererii de revizuire, iar excepția lipsei calității de reprezentant, în raport de dispozițiile art. 82 și 84 C. proc. civ. este neîntemeiată, dată fiind existența mandatului de reprezentare, conform contractului de asistență juridică, încheiat în condițiile Legii nr. 51/1995, art. 2009 C. civ. și art. 109 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. În referire la excepția inadmisibilității, invocată de intimatul MDLPA, a susținut revizuenta prin răspunsul la întâmpinare că este neîntemeiată, date fiind dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, ce reglementează un caz specific al revizuirii hotărârilor "rămase definitive prin încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene", reglementat de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2), ambele din Constituția României. În opinia revizuentei, susținerea intimatului cu privire la lipsa unei condiții referitoare la principiul priorității dreptului unional este pe de o parte confuză, iar pe de altă parte nefondată. A făcut trimitere revizuenta la decizia nr. 45/2016, pronunțată de Înalta Curte, Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept. În acest context, a susținut revizuenta că felul în care intimatul a prezentat rațiunea modalităților procedurale de protecție a drepturilor conferite contribuabililor de dreptul UE este un argument favorabil titularei cererii de revizuire, deoarece, în relația cu MDLPA, aceasta are calitate de contribuabil, operator sau beneficiar, noțiuni definite de Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului și Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului. Se mai arată că imposibilitatea exercitării drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii Europene-principiul efectivității-este principalul motiv al formulării cererii de revizuire, deoarece instanța națională a pronunțat hotărârea cu încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene prin crearea în sarcina revizuentei a unei situații împovărătoare și excesive cu privire la eligibilitatea cheltuielilor eligibile pentru care în cauza penală nr. 115/P/2015 s-a constata că nu reprezintă cheltuieli nejustificate sau fonduri fără drept și nici săvârșirea de abateri în derularea programului contractului de finanțare. A reafirmat revizuenta că cererea sa este justificată de încălcarea următoarelor principii ale dreptului european: principiul protecției încrederii legitime-practica CJUE; principiul securității raporturilor juridice-practica CJUE; principiile economiei, eficienței și eficacității; principiul responsabilității statelor; principiul proporționalității, iar concordant cu prezentarea principiilor încălcate de instanța de recurs, a arătat revizuenta că, în ceea ce privește exigențele unei hotărâri, sunt incidente cele statuate în cauza C-224/15P-Hotărârea Curții din 26 mai 2016- CJUE.

Cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene Prin cererea formulată la data de 19 octombrie 2022, revizuenta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Izvoarele a solicitat, în temeiul art. 267 din Tratatul de Fondare a Uniunii Europene, sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei decizii preliminare asupra următoarelor întrebări: 1. În interpretarea și aplicarea art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083 al Consiliului din 11 iulie 2006 cu privire la noțiunea de neregularitate și art. 1 alin. (2) din Regulamentul CE Euratom nr/2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 cu privire la noțiunea de abatere, instanța națională are obligația de a tine seama de decizia (ordonanța de clasare)a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și de rezultatul cercetărilor penale, care au concluzionat ca operatorul economic nu a beneficiat de fonduri europene acordate fără drept, iar neregularitățile și abaterile descrise în actele administrative anterioare de autoritatea de reglementare în domeniu nu reprezintă încălcări ale dispozițiilor de drept național și comunitar în domeniul Programului FEDER? 2. În interpretarea și aplicarea art. 4 alin. (1)-prima liniuță din Regulamentul CE Euratom nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995, recalificarea corecțiilor financiare aplicate anterior de către autoritățile administrative și instanța națională, în derularea contractului de finanțare-Program FEDER, ca măsură administrative de retragere totală a avantajului obținut, încalcă principiul legalității și principiul priorității dreptului European, prevăzute de art. 2 alin. (2) și alin. (4) din Regulamentul CE Euratom nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995, în condițiile în care retragerea totală a avantajului reprezintă sancțiune administrative, conform art. 5 alin. (1) lit. c) din același regulament? 3. Concret, lipsa analizei criteriilor corecțiilor financiare din conținutul motivării hotărârii instanței naționale, reglementate de art. 98 alin. (2) din regulamentul CE nr. 1083 al Consiliului din 11 iulie 2006, invocate de operatorul economic, încalcă principiul proporționalității prevăzut de art. 2 alin. (3) din Regulamentul CE Euratom nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995? Formulând aceste întrebări, a susținut revizuenta UAT comuna Izvoarele că instanța învestită cu prezenta cerere de revizuire este obligată să sesizeze CJUE, întrucât decizia ce se va pronunța în cauză nu este supusă niciunei căi de atac, fiind definitivă.

Procedura de soluționare a cererii de revizuire În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de revizuire și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 509 - 513 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 20 aprilie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 19 octombrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților, când cauza a fost amânată pentru data de 22 februarie 2023. II. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de revizuire Examinând cererea de revizuire în raport de temeiul de drept indicat, precum și de înscrisurile depuse la dosar, Înalta Curte reține caracterul inadmisibil al căii de atac extraordinare declarate în cauză de revizuenta Unitatea Administrativ Teritorială comuna Izvoarele, pentru considerentele arătate în continuare. Potrivit prevederilor art. 513 alin. (3) C. proc. civ., "dezbaterile sunt limitate la admisibilitatea revizuirii și la faptele pe care se întemeiază", astfel încât, observând că cererea de sesizare a CJUE cu trimiterea preliminară formulată de revizuentă privește chestiuni ce țin de dezlegarea pe fond a cauzei, în etapa ulterioară declarării admisibilității prezentei revizuiri, Înalta Curte va analiza prioritar admisibilitatea căii extraordinare de atac de retractare, excepția fiind una peremptorie. Cererea de revizuire a deciziei civile nr. 5166/1 noiembrie 2021 a fost întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 544/2004, titularul cererii invocând faptul că hotărârea definitivă a cărei revizuire s-a solicitat a fost pronunțată cu "încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată." Motivând cererea de revizuire formulată în cauză, a arătat revizuenta UAT comuna Izvoarele, în esență, că au fost încălcate sau neluate în considerare principii general obligatorii ale dreptului european, precum principiul protecției încrederii legitime, principiul securității raporturilor juridice și al previzibilității, principiile economiei, eficienței și eficacității, principiul proporționalității, responsabilității autorităților competente pentru managementul și controlul programelor operaționale. Pentru a verifica admisibilitatea unei astfel de căi extraordinare de atac, de retractare, se impune a se observa în ce condiții devine incident art. 21 din Legea nr. 554/2004, care permite a se exercita acest caz de revizuire asupra unei hotărâri definitive, fiind relevante, în acest sens, considerentele obligatorii ale instanței supreme, statuate prin Decizia nr. 45/2016 pronunțată de ÎCCJ-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, după cum urmează: "72. În lumina considerentelor precedente este inadmisibilă cererea de revizuire prin care, în lipsa oricărui element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunțate de CJUE sau dispoziții de drept unional neinvocate în cauză sau, deși invocate, netratate de instanță), se urmărește revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional, deoarece se opune caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorității de lucru judecat. 73. Dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în fața instanței care a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere și această instanță a analizat-o, partea nu poate critica soluția pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanța de fond sau de recurs. Inadmisibilitatea se impune în această ipoteză întrucât a socoti revizuirea admisibilă ar însemna ca instanța sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluția instanței care a pronunțat hotărârea supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un astfel de control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dată în competența instanței ierarhic superioare celei care a pronunțat hotărârea. 74. Această soluție, care rezultă din principiile care guvernează calea extraordinară de atac de retractare a revizuirii, conform legii naționale, respectă principiul echivalenței din dreptul european și principiul securității juridice. 75. Inadmisibilă este și revizuirea prin care se urmărește schimbarea cauzei juridice a cererii de chemare în judecată sub aspectul motivelor de fapt care susțin obiectul cererii sau, altfel spus, al drepturilor subiective invocate care stau la baza pretențiilor formulate și a căror protecție se solicită pe cale judiciară. 76. Cauza juridică a oricărei cereri de chemare în judecată este constituită din fundamentul faptic al raportului juridic dedus judecății și calificarea lui juridică, implicând temeiurile în drept aplicabile. În contenciosul administrativ, care are ca obiect anularea unui act administrativ, cauza juridică a cererii o constituie motivele de fapt, calificate prin prisma normelor juridice incidente, care constituie, împreună, argumentele de nelegalitate a actului administrativ. 77. Caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac, presupune că aceasta poate fi exercitată exclusiv pentru motivele prevăzute de lege, care sunt de strictă interpretare și aplicare. Aceste limitări sunt de ordine publică. 78. Nu este necesar ca partea să fi invocat în cursul soluționării procesului încălcarea vreunui text din dreptul european, însă trebuie să fi invocat dreptul subiectiv ocrotit de dreptul european, chiar dacă nu s-a referit la incompatibilitatea normei interne cu dreptul european. Este inadmisibil ca, sub cuvânt de prioritate a dreptului european, să se invoce în revizuire un motiv de nelegalitate cu totul nou, întrucât se opune caracterul extraordinar al căii de atac. 79. Motiv al revizuirii întemeiate pe art. 21 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 554/2004 îl constituie calificarea juridică a faptelor prin prisma normei de drept european incidente sau a interpretării acesteia rezultate dintr-o hotărâre CJUE, iar nu faptele deduse judecății, care reprezintă un element imutabil al litigiului. 80. Prin urmare, în revizuirea întemeiată pe art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu se pot invoca fapte relevante noi care constituie motive de nelegalitate a actului administrativ ce nu au fost invocate în fața instanței care a pronunțat hotărârea supusă revizuirii. 81. Așa fiind, răspunsul la prima întrebare va fi acela că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale CJUE, indiferent de momentul pronunțării acestora și de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispozițiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere. 82. Momentul pronunțării unei decizii a CJUE prin care sunt interpretate dispoziții de drept european într-un mod diferit de cel reținut prin hotărârea a cărei revizuire se cere este lipsit de relevanță din perspectiva art. 21 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004. 83. În același fel este lipsită de relevanță neinvocarea în litigiul de bază a dispozițiilor de drept european preexistente, presupus încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere, întrucât, potrivit principiului iura novit curia, consacrat de art. 22 alin. (1) și (4) din C. proc. civ., judecătorul, respectând limitele învestirii sale, este în drept, în virtutea prerogativelor sale jurisdicționale, să dea cererii calificarea juridică exactă și să facă aplicarea normelor juridice incidente. Instanța trebuie să aplice dreptul, care îi este cunoscut, inclusiv dreptul european și hotărârile interpretative ale CJUE, care au caracter obligatoriu pentru instanțele statelor membre și se bucură de prioritate în aplicare, potrivit art. 148 alin. (2) din Constituție. 84. Revine însă instanței de judecată obligația să verifice admisibilitatea revizuirii, raportat la cazul concret dedus judecății, orientându-se după reperele menționate mai sus și, dacă este cazul, fără să se limiteze la ele, stabilind dacă dispozițiile de drept european erau sau nu în vigoare la data faptelor relevante în cauză, dacă ele au făcut sau nu obiectul analizei instanței de judecată ori dacă prin cererea de revizuire se urmărește schimbarea cauzei juridice a cererii sub aspectul faptelor relevante pe care s-au întemeiat motivele de nelegalitate." În lumina acestor considerente, Înalta Curte reține caracterul inadmisibil al revizuirii întemeiate pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, dintr-o dublă perspectivă. Pe de o parte, prin calea extraordinară de atac formulată în prezenta cauză, revizuenta UAT comuna Izvoarele a extins cauza juridică a cererii de chemare în judecată, prin invocarea altor motive de nelegalitate decât cele din acțiunea ce a format obiectul dosarului nr. x/2017, iar pe de altă parte, uzitând de mecanismul revizuirii, partea nemulțumită de soluția primită în recurs, a urmărit repunerea în discuție a chestiunilor analizate deja de instanța de control judiciar, inclusiv din perspectiva incidenței dreptului unional în cauza aflată în etapa judecării recursului. În cererea de chemare în judecată, reclamanta UAT comuna Izvoarele a invocat aspectul legat de respectarea prevederilor de drept european în derularea proiectului pentru care a obținut finanțare europeană, susținând că pârâtul emitent al actelor administrative fiscale contestate a stabilit în mod nelegal ca fiind neeligibile toate sumele plătite în baza contractului de finanțare, fără a avea în vedere prevederile art. 98 pct. 6. 2 din Regulamentul nr. 1083/2006, a încălcat principiul proporționalității, ce este reglementat și în legislația națională și, totodată, a recurs la aplicarea unor sancțiuni administrative, contrar art. 5 și 6 din Regulamentul nr. 1083/2006, fără a avea în vedere faptul că, din coroborarea normei de drept unional menționată inițial cu prevederile art. 4 din Regulamentul CE Euratom nr. 2988/95, astfel cum s-a statuat și în jurisprudența CJUE, rezultă că aceste corecții financiare reprezintă măsuri administrative. Analizând noțiunea de neregulă din perspectiva reglementării naționale și a celei de drept unional, judecătorul fondului a avut în vedere prevederile art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului, în privința definiției date asupra noțiunii de neregularitate, prevederile art. 1 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 în referire la "existența sau potențialitatea unui efect prejudiciabil al încălcării/abaterii bugetului general al Uniunii Europene...", precum și jurisprudența constantă a CJUE, reflectată în cauzele C-199/03 Irlanda/Comisia, C-465/10, Chambre de commerce et d`industrie de l`Indre, C-271/01, cauzele reunite C-383/06 și C-385/06, C-104/94, C-500/09, C-222/03, C-599/13. Declarând recurs împotriva sentinței civile nr. 65/2019, recurenta-reclamantă UAT comuna Izvoarele a susținut, în criticile subsumate motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că au fost încălcate prevederile art. 2 pct. 7 din regulamentul Consiliului nr. 1083/2006, art. 1, art. 2 și art. 4 din Regulamentul Euratom nr. 2988/1995, iar în dezvoltarea acestui motiv de casare, a invocat și alte prevederi de drept unional incidente, în referire la noțiunea de neregulă, la principiul proporționalității, la neeligibilitatea cheltuielilor solicitate spre rambursare, precum și la calificarea corecțiilor financiare ca măsuri administrative, nu sancțiuni administrative, prevederi legale regăsite la art. 27 și art. 70 din Regulamentul nr. 1083/2006, art. 189 din Tratatul TFUE, art. 98 pct. 2 din Regulamentul nr. 1083/2006, art. 4 din Regulamentul (CE; Euratom) nr. 2988/95, fiind, totodată, menționată jurisprudența CJUE din cauzele conexate C-260/14 și 261/14. Toate aceste critici ale recurentei-reclamante au fost analizate de instanța de control judiciar, care a răspuns cu privire la examinarea noțiunii de neregulă atât din perspectiva dreptului național, cât și prin aplicarea prevederilor de drept unional incidente, respectiv art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 și jurisprudența CJUE relevantă în această materie, iar în privința principiului proporționalității, se regăsesc în decizia din recurs ample considerente privind aplicarea statuărilor CJUE în referire la chestiunea proporționalității, precum și temeiurile de drept european care reglementează un astfel de principiu. Totodată, se mai reține prin decizia din recurs că a fost analizată noțiunea de potențialitate a prejudiciului prin raportare la jurisprudența CJUE relevantă în cauză, fiind indicate paragrafe relevante din cauzele C-465/10, C-199/03, C-260/14 și 261/14. Prin urmare, toate pretinsele încălcări ale drepturilor subiective ocrotite de normele de drept european, ce au fost invocate în condiții de regularitate procedurală în fața primei instanțe și au fost reiterate drept critici în recursul declarat în cauză, au fost examinate în mod real de instanța de control judiciar, care a pronunțat o decizie definitivă în prezenta cauză. Uzând de calea revizuirii, partea nemulțumită de această soluție, a extins nepermis cauza juridică a cererilor inițiale, adăugând noi principii reflectate în dreptul Uniunii Europene, fie prin reglementări exprese de drept european, fie prin creație jurisprudențială a CJUE, fără a menționa, nici măcar pentru repunerea în discuție a principiului proporționalității, ori pentru chestiunile legate de definiția neregulii sau cele referitoare la potențialitatea prejudiciului, existența vreunei hotărâri CJUE care să fi intervenit ulterior pronunțării deciziei de recurs, aptă de a schimba viziunea interpretării acestor noțiuni într-o astfel de cauză. Prin urmare, inadmisibilitatea cererii de revizuire, invocată în mod corect de intimatul MDLPA, se reflectă atât sub aspectul repunerii în discuție, într-o astfel de cale de atac de retractare, a unor chestiuni invocate în fața instanței de recurs, asupra cărora o astfel de instanță s-a pronunțat, ceea ce este nepermis din perspectiva respectării autorității de lucru judecat, a principiului echivalenței din dreptul european și a principiului securității juridice, cât și din perspectiva modificării cauzei juridice a cererilor inițiale de chemare în judecată, sub aspectul invocării de noi principii de drept european, fără ca acestea să fi fost evidențiate până la momentul formulării prezentei căi extraordinare de retractare. În atare condiții, Înalta Curte reține că este întemeiată excepția inadmisibilității cererii de revizuire, formulată în raport de prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, nefiind în discuție niciuna dintre premisele decelate prin interpretarea statuărilor cuprinse în Decizia HP nr. 45/2016 a ÎCCJ, în referire la condițiile în care poate fi reținută admisibilitatea unei astfel de cereri. Față de această soluție, nu se mai pune în discuție încuviințarea trimiterii preliminare ce vizează întrebări cu relevanță pentru fondul cauzei, nefiind depășită chestiunea admisibilității cererii de revizuire, care să conducă mai departe la o analiză asupra substanței drepturilor invocate de revizuenta UAT comuna Izvoarele. II.2 Temeiul de drept al soluției pronunțate În aplicarea prevederilor art. 513 alin. (3) C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge cererea de revizuire formulată de Unitatea Administrativ Teritorială comuna Izvoarele împotriva deciziei civile nr. 5166 din data de 1 noiembrie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2017, ca inadmisibilă.