Decizia nr. 2151/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 221/2018 a Curții de Apel Craiova

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 februarie 2018 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, urmare declinării competenței de soluționare a cauzei prin sentința civilă nr. 22/10.01.2018 pronunțată de Tribunalul Olt, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Izvoarele, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administrației Publice si Fondurilor Europene, a solicitat în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării deciziei administrative de reziliere nr. 9/11.08.2017 și a procesului-verbal din data de 22.06.2017, emise de Ministerul Dezvoltării Regionale Administrației Publice și Fondurilor Europene, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, înregistrată pe rolul Tribunalului Olt sub dosar nr. x/2017.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 221 din 10 aprilie 2018, Curtea de Apel Craiova a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Izvoarele prin primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administrației Publice si Fondurilor Europene, și, pe cale de consecință, a dispus suspendarea executării deciziei nr. 9/11.08.2017 și a procesului-verbal din 22 iunie 2018, ambele emise de către MDRAPFE, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP), întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare în principal, ca lipsită de interes, iar în subsidiar, ca neîntemeiată. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât critică instanța de fond întrucât nu a motivat deloc înlăturarea argumentelor sale referitoare la caracterul diferit al actelor administrative deduse controlului judiciar, pretinsa motivare a primei instanțe nefiind altceva decât o preluare a susținerilor intimatei-reclamante, fără o minimă cercetare a probelor de la dosarul cauzei. Astfel, prima instanță nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra susținerilor sale referitoare la faptul că procesul-verbal de conciliere din data de 22.06.2017 și decizia de reziliere nr. x/11.08.2017 a contractului de finanțare sunt acte administrative independente de cele emise în urma activității de control specifice O.U.G. nr. 66/2011 (respectiv procesul-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.08.2016 și procesul-verbal nr. x/06.03.2017 de constatare și de stabilire a unei creanțe suplimentare față de sumele stabilite de Autoritatea de Management POR în cadrul PVC nr. x/25.08.2016), ci dimpotrivă, a reținut contrariul, respectiv că decizia de reziliere a fost emisă în baza proceselor-verbale menționate. Din perspectiva motivului de recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât susține că hotărârea atacată este pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. După expunerea detaliată a contextului factual care a dus la emiterea deciziei nr. 9/11.08.2017 de reziliere a contractului de finanțare, a emiterii procesului-verbal de constatare creanțe bugetare nr. x/25.08.2016 și a procesului-verbal de constatare creanțe suplimentare nr. x/06.03.2017, recurentul-pârât arată că instanța de fond și-a întemeiat soluția pe un raționament greșit. Astfel, reținerea instanței în sensul că decizia de reziliere a contractului de finanțare s-a întemeiat pe cele două procese-verbale este atât în contradicție cu realitatea, cât și bazată pe o gravă eroare de apreciere a naturii juridice a actului administrativ dedus judecății, întrucât decizia de reziliere nr. 9/11.08.2017 a fost emisă conform dispozițiilor art. 9 alin. (2) coroborate cu art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare, pe când cele două procese-verbale au fost emise potrivit dispozițiilor art. 20 alin. (1) și art. 21 alin. (13) din O.U.G. nr. 66/2011, în urma activității de control specifice. De asemenea, prin analogie cu procesele-verbale de constatare care sunt titluri executorii, instanța de fond a conferit această calitate și deciziei de reziliere, fără a lua în considerare măcar temeiurile de drept diferite ale celor două tipuri de acte administrative (ex contractu, față de O.U.G. nr. 66/2011). Este greșită și reținerea instanței de fond, potrivit căreia "prelungirea contractului de execuție lucrări a fost blocată din culpa autorităților din cadrul MDRAP, așa cum rezultă din adresa nr. x/24.06.2015 (...) UAT comuna Izvoarele a fost înștiințată că suspendarea activității lucrărilor și a contractului de finanțare s-a decis de către MDRAP". În legătură cu Nota de suspendare a verificărilor nr. 52680/24.06.2015, recurentul-pârât arată că aceasta reprezintă un document intern emis de structura de control din cadrul AM POR, care nu are nicio legătură cu suspendarea derulării contractului de execuție lucrări invocată de beneficiar, aceasta neputând produce vreun efect raportat la intimata-reclamantă, cu atât mai mult cu cât, potrivit propriilor susțineri, Nota nr. x/24.06.2015 nu îi este opozabilă și nu i-a fost comunicată niciodată. De asemenea, arată că nu există o culpă a autorității recurente-pârâte pentru neîndeplinirea obiectivelor asumate prin proiect de către intimata-reclamantă. În toate rapoartele de vizită la fața locului întreprinse de către A. (semnate fără obiecțiuni de către intimată) s-au semnalat deficiențe în sensul neîndeplinirii obiectivelor și a sistării lucrărilor de către constructor, exemplificând în acest sens aspectele consemnate la data de 20.01.2016 referitoare la nedecontarea de către beneficiar a facturilor emise în perioada octombrie 2014 - aprilie 2015, fapt ce a determinat constructorul să sisteze efectuarea lucrărilor, așa cum rezultă din conținutul adresei nr. x/23.04.2015. Pe fondul cererii de suspendare a executării, recurentul-pârât susține că instanța de fond a pronunțat o soluție nelegală, întrucât reclamanta nu a demonstrat niciuna din cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care se impun a fi îndeplinite în mod cumulativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube, în cazul în care actul administrativ ar fi executat. Condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care sunt prezentate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare a executării, instanța efectuează o cercetare sumară a aparenței dreptului și nu poate prejudeca fondul litigiului. În cauză, susținerile reclamantei nu converg către existența unei îndoieli serioase în privința legalității actului administrativ, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Mai mult, întregul raționament al instanței de fond se bazează în exclusivitate pe caracterul executoriu al proceselor-verbale de constatare, acte administrative distincte de decizia de reziliere, având temeiuri de drept diferite. Subliniază și că instanța de fond a ignorat faptul că decizia de reziliere nr. 9/11.08.2017 nu constituie titlu executoriu și nu poate fi pusă în executare per se. Totodată, recurentul-pârât consideră că în speță nu se poate vorbi despre iminența vreunei pagube. În acest sens, arată că executarea silită despre care instanța de fond face vorbire se datorează existenței procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.08.2016 și a procesului-verbal nr. x/06.03.2017 de constatare și de stabilire a unei creanțe suplimentare față de sumele stabilite de AM POR în cadrul PVC nr. x/25.08.2016, titluri executorii emise de către MDRAP și, potrivit prevederilor art. 40 din O.U.G. nr. 66/2011, trimise spre executare organelor competente. Astfel, executarea silită nefiind pornită/datorată în temeiul deciziei de reziliere nr. 9/11.08.2017, apreciază că în speță nu este îndeplinită condiția pagubei iminente indicate de către instanța de fond.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Izvoarele a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând, în esență, că prima instanță a apreciat corect asupra îndeplinirii celor două condiții prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 22 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 17 aprilie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În susținerea recursului, pârâtul a invocat, drept motive de casare, dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii"), Înalta Curte constată că este nefondat. În speța de față, hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Pe de altă parte, referitor la motivarea hotărârii, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, judecătorul nu trebuie să răspundă fiecărui argument în mod separat, fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, motivarea unei hotărâri fiind o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum. În concluzie, nu este incident motivul de nelegalitate a hotărârii pronunțate în fond prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., hotărârea cuprinzând motivele pe care se întemeiază și, în același timp, necuprinzând motive contradictorii în raport cu dispozitivul hotărârii. Examinând legalitatea sentinței prin prisma motivului de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele care urmează. Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Izvoarele, în calitate de beneficiar, și pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administrației Publice și Fondurilor Europene (în prezent MDRAP), în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Regional 2007-2013 (AM POR), au încheiat contractul de finanțare nr. x/19.03.2010 pentru implementarea proiectului cu titlul "Campus școlar Școala de arte și Meserii Izvoarele", cod SMIS 3270. Autoritatea pârâtă a emis decizia nr. 9/11.08.2017 prin care, în temeiul art. 9 alin. (2) și (7) coroborat cu art. 20 alin. (4) din contractul de finanțare menționat, s-a dispus rezilierea proiectului, reținându-se în sarcina beneficiarului și obligația restituirii sumelor acordate cu titlu de finanțare. În considerentele deciziei de reziliere s-a reținut că motivul rezilierii constă în faptul că beneficiarul nu a realizat obiectivele și indicatorii proiectului în cadrul perioadei de implementare/termenului acordat pentru asigurarea funcționalității proiectului și constituie o încălcare a prevederilor art. 9 alin. (2) din contractul de finanțare, potrivit cărora beneficiarul este singurul răspunzător în fața AM POR pentru neîndeplinirea obligațiilor asumate. Intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Izvoarele a sesizat instanța de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a executării deciziei de reziliere nr. 9 din 11.08.2017 prin care s-a stabilit în sarcina sa obligația de restituire integrală a finanțării nerambursabile acordată în cadrul proiectului în sumă de 7.804.424,80 RON, precum și a procesului-verbal de conciliere din 22.06.2017. Cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004. Verificând îndeplinirea celor două condiții impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care trimit dispozițiile art. 15 din același act normativ, cazul bine justificat și paguba iminentă, prima instanță a ajuns la concluzia că cererea de suspendare este întemeiată. Această concluzie nu este împărtășită și de către instanța de control judiciar. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În mod indiscutabil, decizia de reziliere nr. 9/11.08.2017 este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar potrivit art. 6 din decizie, aceasta poate fi contestată în procedură judiciară în conformitate cu prevederile art. 11 din actul normativ anterior indicat. Analizând criticile de nelegalitate expuse de pârât, Înalta Curte constată că sunt fondate, instanța de fond apreciind în mod greșit că în cauză sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerințele prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării deciziei de reziliere nr. 9/11.08.2017. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele intimatei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Susținerile reclamantei, expuse detaliat prin cererea de chemare în judecată, referitoare, în esență, la faptul că în motivarea deciziei de reziliere organele de control au reținut ca argumente împrejurări legate de nerespectarea clauzelor contractului de finanțare de către beneficiar, precum și la încălcarea dispozițiilor legale ce reglementează modul de efectuare a controlului, la neaducerea la cunoștință a rezultatelor acestuia, la administrarea de probe fără posibilitatea formulării unor apărări corespunzătoare, la încălcarea principiului proporționalității reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității. Referitor la cazul bine justificat, potrivit recurentului, soluția criticată ar anticipa rezolvarea fondului cauzei, prejudecându-l. Fără a tranșa problemele litigioase ale raportului juridic contractual în care sunt angrenate părțile, în cadrul procedurii reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că îndoiala serioasă în privința legalității actului presupune cu necesitate doar "pipăirea" fondului. Este exact ceea ce judecătorul fondului nu a făcut, din multitudinea de critici formulate de reclamantă, neputându-se decela un motiv de aparentă nelegalitate a actului administrativ prin faptul că nerespectarea clauzelor contractuale de către reclamantă s-ar datora culpei autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene din cadrul ministerului. Analiza acestui aspect, al respectării sau nu a clauzelor contractuale de către reclamantă, presupune o verificare minuțioasă a tuturor elementelor care au stat la baza constatărilor reținute de organele de control și a probatoriului invocat de reclamantă, ceea ce conduce la dezlegarea chiar pe fond, iar nu în aparență, a legalității actului administrativ ce face obiectul cauzei. Criticile intimatei-reclamante excedează analizei instanței și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Verificarea acestor aspecte presupune administrarea unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actului administrativ a cărui executare s-a cerut a fi suspendată. Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță, nu li se pot pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către intimata-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de control judiciar reține că neîndeplinirea doar a uneia dintre cerințele cumulative prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiție, prin ea însăși, în lipsa cazului binejustificat, neavând aptitudinea de a schimba soluția pronunțată în prezentul recurs. În concluzie, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat, hotărârea primei instanțe în referire la soluția vizând suspendarea deciziei de reziliere a fost pronunțată cu nerespectarea dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din același act normativ. Relativ la cererea reclamantei de suspendare a executării procesului-verbal din 22 iunie 2017 emis de pârât, instanța de control constată că procesul-verbal de conciliere nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (care definește actul administrativ ca fiind actul cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice), ci reprezintă un act premergător emiterii deciziei de reziliere, care nu produce efecte juridice prin el însuși, nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice. Ca atare, Înalta Curte va respinge cererea de suspendare a executării procesului-verbal de conciliere, ca inadmisibilă. II.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge, ca neîntemeiată, cererea de suspendare a executării deciziei nr. 9/11.08.2017, urmând a respinge cererea de suspendare a executării procesului-verbal din 22 iunie 2017, ca inadmisibilă.