ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5240/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul A., a chemat în judecată pe pârâții Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Ministerul Afacerilor Interne solicitând anularea în totalitate a Deciziei de imputare nr. x din 30.09.2020 a Hotărârii nr. 1 din 13.11.2020 și a Procesului-verbal nr. x din 08.09.2020, emise de pârâtul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, anularea în totalitate a Hotărârii nr. 111 din 29.01.2021, emisă de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea în totalitate a Ordinului Ministrului de Interne nr. 1138/25.05.2000 privind participarea cadrelor militare în activitate la concursul de admitere, la concursurile de an universitar și la examenele de licență (diplomă) în învățământul de scurtă sau de lungă durată ori la doctorat, ca fiind nelegale și netemeinice.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 7/2022 din 28 ianuarie 2022, a respins excepția inadmisibilității anulării Ordinului Ministrului de interne nr. 1138/25.05.2000 ca nefondată, a admis excepția inadmisibilității anulării Procesului-verbal nr. x/8.09.2020, a respins capătul de cerere referitor la anularea Procesului-verbal ca inadmisibil, a admis excepția lipsei calității procesual pasive a pârâtului Inspectoratul General pentru Situații de Urgență cu privire la capetele de cerere referitoare la anularea Hotărârii Ministerului Afacerilor Interne nr. 111/29.01.2021 și a Ordinului Ministrului de interne nr. 1138/25.05.2000, a respins capetele de cerere referitoare la anularea Hotărârii Ministerului Afacerilor Interne nr. 111/29.01.2021 și a Ordinului Ministrului de interne nr. 1138/25.05.2000 formulate împotriva pârâtului Inspectoratul General pentru Situații de Urgență ca fiind introduse împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă și, totodată, a respins în rest acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Ministerul Afacerilor Interne, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. a declarat recurs principal, iar pârâtul Ministerul Afacerilor Interne recurs incident, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 3.1. Reclamantul A. în motivarea recursului arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Astfel, recurentul susține că într-adevăr, instanța ține cont de jurisprudența ÎCCJ (Deciziile nr. 947/2005, Decizia nr. 3626/2007, Decizia nr. 4430/2009, Decizia nr. 1149/2015) prin care "instanța supremă a reținut legalitatea ordinelor de ministru nepublicate în Monitorul oficial în temeiul excepției de la publicare bazate pe domeniul obiectului de reglementare limitat", însă instanța de fond nu a avut în vedere faptul că în cuprinsul acestor decizii se evidențiază că acele ordine de ministru erau necesar a nu fi publicate întocmai pentru a nu periclita domeniul apărare, ordine publică și siguranță națională, fiindcă în cuprinsul acestora existau informații nedestinate publicității. Așadar, un ordin de ministru care reglementează participarea cadrelor militare în activitate la examenele de licență sau doctorat nu se poate excepta de la publicarea în Monitorul Oficial, întrucât polițiștii care fac parte și ei din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională, aparținând tot Ministerului Afacerilor Interne, beneficiază de publicitatea actului specific de reglementare a concediului de studii, respectiv prin H.G.R. nr. 1578 din 2002. De asemenea, instanța nu a ținut cont de Decizia nr. 1595/2011 a Curții Constituționale invocată, prin care s-a arătat că: "Legea învățământului nr. 84/1995 a fost abrogată prin dispozițiile art. 361 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011. Astfel, un text de lege care face trimitere la o normă ce nu mai este în vigoare este și el, evident, implicit abrogat", în cazul de față fiind vorba despre Ordinul M.I. nr. 1138/2000 care face trimitere la formele de învățământ de lungă durată și de scurtă durată, forme care nu se mai regăsesc în actuala lege a învățământului - Legea nr. 1/2011. Analizând prevederile Legii nr. 24/2000, a Legii educației naționale nr. 1/2011 și coroborat cu jurisprudența transpusă în deciziile I.C.CJ. și a CCR, în opinia recurentului ordinul M.I. nr. 1138/2000 nu este un ordin legal. Potrivit art. 137 alin. (4) din Legea nr. 1/2011- legea educației naționale, "Programele de studii universitare sunt grupate pe domenii de studii și organizate pe 3 cicluri de studiu: licență, master, doctorat". În ordinul O.M.I. nr. 1138/2000 forma de studii universitare din ciclul "master" nu se regăsește, aspect care conduce la o îngrădire a cadrelor militare din Ministerul Afacerilor Interne a dreptului prevăzut de art. 32 din Constituție, respectiv "Dreptul la învățătură". Lucrătorii din cadrul serviciilor Resurse umane din Ministerul Afacerilor Interne, nu știu cum să procedeze în momentul când un cadru militar solicită potrivit art. 67 din Legea nr. 138/1999 sau al art. 14 din Legea nr. 80/1995, dreptul cuvenit al concediului de studii, întrucât funcționarii cu bună știință cunosc că, ordinul O.M.I. nr. 1138/2000 nu prevede această formă de învățământ. Este adevărat că au fost înaintate puncte de vedere de către intimatul Ministerul Afacerilor Interne, mai exact prin adresa invocată în acțiunea în cauză cu nr. x/S1 din 21.04.2015, prin care permite ca șeful instituției care are competență de gestiune a resurselor umane să decidă, da sau nu, aprobarea concediului de studii. În opinia recurentului, prin abrogarea Ordinului nr. 1138/2000 și emiterea hotărârii de guvern prevăzută de art. 14 din Legea nr. 80/1995 s-ar elimina toate aceste încălcări ale legii fundamentale. 3.2. Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, prin recursul incident arată că, pe de o parte, contrar susținerilor instanței de fond, în ceea ce privește obligativitatea formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ, aceasta subzistă chiar și după modificările aduse dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin Legea nr. 212/25.07.2018, prin introducerea alin. (5) la textul de lege indicat, excepția reglementată prin alineatul nou introdus vizând actele administrative cu caracter individual. Pe de altă parte, în cauzele referitoare la anularea unui act normativ se justifică efectuarea procedurii prealabile în condițiile în care un act administrativ de acest gen nu își epuizează efectele la momentul intrării în vigoare, sens în care poate fi revocat/abrogat în orice moment al existenței sale juridice. În mod evident prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ se referă la actele administrative cu caracter individual, ce nu mai pot fi revocate de către autoritatea emitentă sau autoritatea ierarhic superioară întrucât au produs efecte juridice și au intrat în circuitul civil. În virtutea celor învederate, rezultă cu puterea evidenței, contrar aprecierilor instanței de fond, faptul că, în prezenta cauză, plângerea prealabilă este obligatorie. Având în vedere faptul că intimatul-reclamant nu a parcurs procedura prealabilă în ceea ce privește Ordinul m.a.i. nr. 1138/2000, soluția legală, în ceea ce privește contestarea acestui act administrativ, era respingerea capătului de cerere ca fiind inadmisibil. În susținerea recursurilor sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză În cauză au fost formulate întâmpinări prin care s-a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate. Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza și răspunde prin considerente comune. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin acțiunea formulată reclamantul a chemat în judecată pe pârâții Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Ministerul Afacerilor Interne solicitând anularea Deciziei de imputare nr. x/30.09.2020, a Hotărârii nr. 1/13.11.2020 și a Procesului-verbal nr. x/8.09.2020 emise de către pârâtul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, anularea Hotărârii nr. 111/29.01.2021 emisă de către pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și anularea Ordinului M.A. I. nr. 1138/25.05.2000. Prin Procesul-verbal nr. x/8.09.2020 a fost finalizată cercetarea administrativă, s-a constatat producerea unei pagube de 13.183 RON și s-a propus recuperarea pagubei în sumă de 91.904 RON prin emiterea deciziilor de imputare, în sarcina reclamantului stabilindu-se un prejudiciu de 3.977 RON. Prin Decizia de imputare nr. x/30.09.2020 emisă de Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, în temeiul O.G. nr. 121/1998 s-a dispus recuperarea pagubei de 3.977 RON de la reclamant. Prin Hotărârea nr. 1/13.11.2020 emisă de către Comisia pentru soluționare a contestațiilor din cadrul pârâtului Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a fost menținută ca fiind temeinică și legală Decizia de imputare nr. x/30.09.2020. Prin Hotărârea nr. 111/29.01.2021 emisă de către Comisia de jurisdicție a imputațiilor din cadrul pârâtului Ministerul Afacerilor Interne, a fost respinsă plângerea formulată de către reclamant și menținută Hotărârea nr. 1/13.11.2020 emisă de către Comisia pentru soluționare a contestațiilor. Prin Ordinul M.A.I. nr. 1138/25.05.2020 a fost reglementată participarea cadrelor militare în activitate la concursul de admitere, la examenele de an universitar, cât și la examenele de licență (diplomă) în învățământul superior civil de scurtă sau de lungă durată ori la doctorat. Recurentul-reclamant a solicitat anularea actelor contestate având în vedere împrejurarea că nu a fost emisă o hotărâre de guvern cu privire la stabilirea regulilor privind durata și acordarea concediului de studii, că Ordinul M.A.I. nr. 1138/25.05.2000 nu a fost publicat în M. Of., apreciind că întreaga procedură de cercetare este viciată. Instanța de fond a respins acțiunea formulată de reclamant, soluția pe care instanța de control judiciar o împărtășește. Astfel, Înalta Curte reține faptul că recurentul-reclamant este angajat al Inspectoratului pentru Situații de Urgență "Petrodava" al județului Neamț, iar în perioada 2015-2019 a urmat cursurile Facultății de Drept, specializarea Drept, forma de învățământ cu frecvență din cadrul Universității Danubius din Galați, interval în care a beneficiat de concedii de studiu. Cadrele militare în activitate au dreptul să urmeze învățământul superior militar sau civil, postuniversitar, doctoratul sau alte forme de perfecționare a pregătirii, cu respectarea normelor legale, respectiv art. 12 din Legea nr. 80/1995. Dreptul la concediu de studii al cadrelor militare este reglementat de art. 14 din Legea 80/1995 privind Statutul cadrelor militare: "În timp de pace, cadrele militare în activitate au dreptul la concediu de odihnă, concediu de odihnă suplimentar pentru activitate în locuri de muncă cu condiții deosebite - vătămătoare, grele sau periculoase - și la concediu de studii. Regulile privind durata și acordarea concediului de odihnă, concediului de odihnă suplimentar și a concediului de studii, precum și compensarea în bani a concediului de odihnă neefectuat se stabilesc prin hotărâre a Guvernului", și de art. 67 Legea nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții: "Cadrele militare în activitate care urmează cursurile instituțiilor de învățământ superior, precum și doctoranzii au dreptul anual la un concediu de studii, plătit, de 30 de zile calendaristice". Programele de studii universitare de licență se pot organiza la următoarele forme de învățământ cu frecvență, cu frecvență redusă și la distanță. Recurentul-reclamant consideră că Ordinul M.I. nr. 1138/2000 trebuia a fi publicat în Monitorul Oficial al României, precum și faptul că nu a fost emisă o hotărâre de guvern cu privire la stabilirea regulilor privind durata și acordarea concediului de studii. Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut în mod corect că nepublicarea Ordinului M.I. nr. 1138/2000 nu poate fi sancționată cu nulitatea actului, ci cu inopozabilitatea acestuia și nu poate fi reținută nici sancțiunea inopozabilității actului față de recurent, în condițiile în care, prin rapoartele înaintate în vederea obținerii concediului de studii, a invocat prevederile acestui ordin . De asemenea, instanța de fond a reținut în mod corect că apărarea cu privire la nelegalitatea O.M.I. nr. 1138/2000 derivată din împrejurarea că dispozițiile art. 14 din Legea nr. 80/1995 stipulau emiterea unei hotărâri de guvern care să reglementeze regulile privind durata și acordarea concediului de studii nu poate fi primită, având în vedere împrejurarea că ordinul contestat a fost emis în aplicarea dispozițiilor art. 67 din Legea nr. 138/1999, și nu a prevederilor art. 14 din Legea nr. 80/1995. În aplicarea dispozițiilor art. 67 din Legea nr. 138/1999 a fost emis Ordinul Ministrului de Interne nr. 1138 din 25.05.2000 privind participarea cadrelor militare în activitate la concursul de admitere, la examenele de an universitar, cât și la examenele de licență (diplomă) în învățământul superior civil de scurtă sau lungă durată ori la doctorat. Potrivit dispozițiilor acestui ordin, ofițerii, maiștrii militari și subofițerii studenți în instituțiile de învățământ superior de stat sau particular, de lungă sau scurtă durată, acreditate sau autorizate pentru funcționarea provizorie, forma seral, cu frecvență redusă și la distanță, au dreptul la un concediu plătit de 30 de zile calendaristice. Prin urmare, O.M.I. nr. 1138/2000 a fost emis având în vedere prevederile articolului 67 din Legea nr. 138/1999, și nu în temeiul art. 14 din Legea nr. 80/1995. Astfel, este evident că ordinul ministrului nu ține locul hotărârii de Guvern, însă, având în vedere că dreptul cadrelor militare la concediu de studii este prevăzut de două acte normative de nivel primar, acest fapt a putut conduce la reglementarea condițiilor de acordare chiar și printr-un act normativ de nivel terțiar, așa cum este un ordin al ministrului. Înalta Curte mai reține că nepublicarea Ordinului M.I. nr. 1138/2000 în Monitorul Oficial al României nu atrage automat nelegalitatea acestuia având în vedere că dispozițiile art. 24 alin. (3) din Metodologia privind pregătirea, elaborarea, avizarea și prezentarea propunerilor de acte normative care se înaintează Guvernului, precum și procedurile de supunere spre adoptare a acestora, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 851/1997 care prevăd că "nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională." Astfel, O.M.I. nr. 1138/2000, fiind emis în baza și în executarea dispozițiilor cuprinse în acte normative cu caracter special ce privesc domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, se încadrează în prevederile care statuează posibilitatea nepublicării lui, a cărei rațiune este legată de domeniul de reglementare limitat al acestuia, fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, și anume cadrelor militare din Ministerul de Interne, situație în care nu se impunea să fie adus la cunoștința tuturor cetățenilor prin publicare în Monitorul Oficial. În acest sens este chiar art. 11 din O.M.I. nr. 1138/2000, care dispune aducerea la cunoștința întregului personal, care acoperă nepublicarea acestuia în M. Of. . În ceea ce privește excepția inadmisibilității anulării Ordinului Ministrului de interne nr. 1138/25.05.2000 pentru neparcurgerea procedurii prealabile, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a avut în vedere dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora: "În cazul... acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice..., nu este obligatorie plângerea prealabilă". Dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 se referă la acte administrative, fără a distinge între acte cu caracter individual și acte normative, situație în care, în aplicarea principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (unde legea nu distinge, nici interpretul nu poate distinge), ipoteza reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este pe deplin aplicabilă și în cauza pendinte. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.