ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3156/2022

Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 12.10.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. a solicitat instanței să dispună pe calea unei ordonanțe președințiale, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Afacerilor Interne, anularea H.G. nr. 1090 din 06.10.2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 962/07.10.2021, iar, în subsidiar, în măsura in care ordonanța președințială va fi apreciată ca fiind inadmisibilă, să aprecieze, potrivit dispozițiilor art. 1001 din C. proc. civ., că acțiunea sa este o acțiune de drept comun, dispunând în acest temei anularea hotărârii menționate.

Soluția instanței de fond. Prin sentința nr. 1545 din 29 octombrie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată excepția inadmisibilității cererii pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne prin întâmpinarea depusă la 28.10.2021; a respins ca neîntemeiată excepția lipsei de interes invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne prin întâmpinarea din 28.10.2021 și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, prin Prim-Ministru și prin Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Afacerilor Interne, prin Direcția Generală Juridică, ca neîntemeiată.

Recursul principal exercitat în cauză. Împotriva sentinței de fond a declarat recurs principal reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate. A invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii de fond ca fiind nelegală și netemeinică numai cu privire la modul de soluționare pe fond a cauzei și rejudecarea cauzei cu consecința anulării H.G. nr. 1090 din 06.10.2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 962/07.10.2021, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1130 din 22.10.2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 1013/22.10.2021 și prin H.G. nr. 1161 din 25.10.2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 1017/25.10.2021. În dezvoltarea recursului a susținut, în contextul unei succinte expuneri a situației de fapt și a soluției pronunțate de instanța de fond, că sentința atacată este nelegală și netemeinică din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., subsumând acestor dispoziții mai multe argumente, după cum urmează: Inițierea actului normativ contestat s-a făcut cu încălcarea art. 1 alin. (1) și art. 5 alin. (2) coroborate cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, fiind încălcate și dispozițiile art. 6 și art. 48 din O.U.G. nr. 57/2019, solicitând în acest sens instanței să aibă în vedere că semnarea notei de fundamentare a Hotărârii de Guvern atacate nu poate echivala cu actul de inițiere a actului administrativ, reprezentând simpla îndeplinire a unei obligații legale de a semna toți membrii Guvernului această notă de fundamentare împreună cu însuși actul administrativ în discuție. De asemenea, a arătat că nu s-a efectuat o evaluare preliminară de impact, acestea fiind adoptate cu încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 24/2000 și art. 6 și art. 48 din O.U.G. nr. 57/2019, conform argumentelor expuse, și nu a fost solicitat avizul Consiliului Economic și Social anterior adoptării hotărârii atacate, acesta fiind adoptat cu încălcarea dispozițiilor art. 141 din Constituția României și a prevederilor art. 2 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 248/2013, în susținerea acestei opinii reiterând apărările formulate și prin cererea de chemare în judecată. A mai susținut recurenta-reclamantă că nu au fost avute în vedere observațiile Consiliului Legislativ și nici nu a fost motivată neacceptarea lor, respectiv au fost adoptate cu încălcarea dispozițiilor art. 10 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, din această perspectivă subliniind că, deși în avizul emis, Consiliul Legislativ a făcut observații cu privire la faptul că normele cuprinse în Hotărârile de Guvern care conțin referiri la îndeplinirea anumitor cerințe privind starea de sănătate sau de prezentarea dovezii vaccinării ori testării, încalcă dispozițiile Constituției și a recomandat reevaluarea acestor măsuri, Guvernul a menținut acele măsuri neconstituționale în hotărârile pe care le-a adoptat, încălcând astfel art. 6 și art. 48 din O.U.G. nr. 57/2019. În plus, a susținut că se poate reține neclaritatea și neprevizibilitatea art. 5 din Hotărârea de Guvern contestată, cetățenii fiind obligați să verifice numeroasele acte normative emise de diverse ministere și autorități și să verifice dacă acestea sunt compatibile cu noua hotărâre de guvern și dacă mai sunt aplicabile. În continuare, recurenta-reclamantă a susținut lipsa motivării Hotărârii de Guvern contestate, respectiv încălcarea dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 24/2000, opinând în sensul că acest aspect reiese din nota de fundamentare potrivit căreia în susținerea Hotărârii de Guvern în litigiu nu s-a evaluat impactul socio-economic și nu s-a avut în vedere o documentare sau analize științifice preliminare sau studii de impact din care să rezulte informații relevante referitoare la necesitatea și oportunitatea, în contextul epidemiologic, a instituirii măsurilor restrictive de drepturi și libertăți, fiind expuse doar generalități. În ceea ce privește măsurile care conțin referiri la îndeplinirea anumitor cerințe privind starea de sănătate sau de prezentarea dovezii vaccinării ori testării și care duc la negarea drepturilor și libertăților fundamentale, a susținut că niciun studiu nu ar fi putut să justifice negarea drepturilor fundamentale, concluzionând că nemotivarea actului nu permite aprecierea în concret a legalității și oportunității măsurilor atacate și că motivele invocate în notele de fundamentare sunt în contradicție cu dispozițiile art. 3 din Legea nr. 55/2020. Mai mult, a arătat că restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale nu poate fi realizată decât prin lege, ca act formal al Parlamentului, iar Guvernul României s-a substituit în competențele de legiferare ale Parlamentului, în dezvoltarea acestor afirmații reiterând susținerile formulate prin acțiunea introductivă și făcând trimitere la jurisprudența Curții Constituționale exemplificată prin Deciziile nr. 457/2020 și nr. 157/2020. Totodată, a invocat lipsa de proporționalitate a măsurilor privind instituirea vaccinării obligatorii indirecte și discriminare pe criteriul vaccinării, apreciind că au fost încălcate dispozițiile art. 6, art. 37 și art. 48 din O.U.G. nr. 57/2019, conform argumentelor expuse la paginile 11-16 din cererea de recurs. În final, a susținut criticile referitoare la adoptarea actului normativ în discuție de către un guvern interimar, contrar dispozițiilor art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, concluzionând că H.G. nr. 1090/06.10.2021 a fost adoptată în mod nelegal și din această perspectivă, solicitând, în concluzie, admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Apărările formulate în cauză. Recursul incident. 4.1. Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, prin Direcția Generală Juridică, a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului reclamantei pentru netimbrare, precum și excepția lipsei de interes a reclamantei în susținerea recursului. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat, apreciind că prima instanță a pronunțat o soluție legală. 4.2. Odată cu întâmpinarea, în condițiile art. 491 raportat la art. 472 C. proc. civ., pârâtul a formulat și recurs incident, întemeiat pe dispozițiile art. 483 și următoarele, art. 488 alin. (1) pct. 8, art. 491 coroborat cu art. 472 alin. (1) din C. proc. civ., cu privire la soluția dată de prima instanță asupra excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile. În dezvoltarea recursului formulat a susținut, în ceea ce privește soluția dată inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, că hotărârea de fond a fost dată cu aplicarea greșită a art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, în contextul citării dispozițiilor art. 7 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 11 alin. (1) lit. a), c) și d) din Legea nr. 554/2004, precum și a prevederilor art. 193 din C. proc. civ., a opinat în sensul că, nu numai că persoana vătămată trebuie să efectueze plângerea prealabilă anterior învestirii instanței, ci, aceasta trebuie să aștepte și comunicarea răspunsului sau împlinirea termenului de 30 de zile de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a avea posibilitatea legală de a deduce judecății cererea vizând anularea actului administrativ. În același sens a făcut trimitere la dispozițiile art. 12 teza a II-a și teza a III-a din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care prevăd obligația reclamantului de a anexa la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, recurentul-pârât apreciind că obligativitatea plângerii prealabile în cazul actului normativ subzistând chiar și după modificările aduse dispozițiilor art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin Legea nr. 212/25.07.2018, ca urmare a introducerii alin. (5) la textul de lege indicat, excepția reglementată prin noul alineat vizând, în opinia sa, actele administrative cu caracter individual. A considerat recurentul-pârât că, în speță, dacă legiuitorul ar fi dorit să excepteze actele administrative cu caracter normativ de la procedura plângerii prealabile, ar fi reglementat corespunzător aceste excepții în cuprinsul Legii nr. 55/2020, astfel că, față de aceste prevederi legale imperative, a arătat că soluția primei instanțe este nelegală pentru că a extins efectele dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și asupra actelor administrative cu caracter normativ. Or, în cauza de față recurenta-reclamantă a introdus cererea de chemare în judecată fără a solicita în prealabil autorității emitente revocarea acestuia, prezentul demers fiind, prin urmare, inadmisibil, nefiind îndeplinite condițiile ce țin de valabilitatea dreptului de a acționa, în speță îndeplinirea procedurii prealabile. Pe de altă parte, a susținut că în speța dedusă judecății trebuie avută în vedere specificitatea actului administrativ cu caracter normativ în raport de actul administrativ cu caracter individual, conform argumentelor expuse în pagina 3 a cererii de recurs incident, concluzionând că, în aceste împrejurări, având în vedere că recurenta nu a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, iar excepția lipsei procedurii prealabile este o excepție de fond, absolută, iar prin efectul pe care îl produce este o excepție peremptorie, dirimantă, singura soluție posibilă în prezenta cauză era aceea de respingere a acțiunii ca inadmisibilă. Pentru considerentele arătate a solicitat admiterea recursului incident, casarea hotărârii primei instanțe și rejudecarea excepției invocate cu consecința admiterii acesteia și respingerii cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă. 4.3. Intimatul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat, la rândul său, întâmpinare la recursul reclamantei, prin intermediul căreia a invocat excepția nulității recursului reclamantei pentru netimbrare și pentru neformularea unor critici de nelegalitate, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței de fond ca fiind legală și temeinică. La termenul din data de 2 iunie 2022, la care au avut loc dezbaterile, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului principal pentru netimbrare, invocată de ambii pârâți, constatând că la dosarul cauzei a fost depusă dovada timbrării recursului principal declarat de către reclamantă, în cuantumul corespunzător stabilit de instanță. Totodată, Înalta Curte a acordat cuvântul părții prezente asupra excepției nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare prevăzute de lege, asupra excepției lipsei de interes a reclamantei în susținerea recursului formulat, precum și asupra fondului ambelor recursuri și a reținut spre soluționare recursurile exercitate în cauză.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor. 5.1. Analizând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor art. 248 alin. (1) și alin. (2) din C. proc. civ., excepția nulității cererii de recurs principal, invocată de intimații-pârâți, Înalta Curte apreciază că excepția este întemeiată, urmând să constate nulitatea recursului reclamantei, în considerarea argumentelor ce succed: Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ.: "(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni: d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat". Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ. prevede că: "Recursul se va motiva prin însăși cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile și în recurs." De asemenea, conform art. 489 alin. (1) din C. proc. civ.: "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)", iar potrivit art. 489 alin. (2) din același act normativ: "Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488", motive de nelegalitate enumerate, prin urmare, cu caracter limitativ în cuprinsul acestui articol. Așadar, recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de prevederile art. 488 din C. proc. civ. Această normă imperativă instituie în sarcina recurentului obligația de a indica și dezvolta motivele de nelegalitate pe care se întemeiază calea de atac, iar neîncadrarea în cazurile de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 din C. proc. civ. atrage, conform dispozițiilor art. 489 alin. (2) din același act normativ, sancțiunea nulității recursului. Astfel, condiția legală a încadrării motivelor de recurs în cazurile de casare prevăzute la art. 488 din C. proc. civ., precum și a dezvoltării motivelor, implică determinarea greșelilor anume imputate, o argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și arătarea probelor pe care se bazează. Textul legal se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalității invocate, prin indicarea dispozițiilor legale pretins încălcate ori greșit aplicate de instanță și prin precizarea eventualelor greșeli săvârșite de instanță în legătură cu aceste dispoziții legale, în lipsa acestor mențiuni neputându-se exercita controlul judiciar. Prin urmare, instanța învestită cu judecarea recursului poate exercita un control judecătoresc eficient numai în măsura în care motivele de nelegalitate sunt indicate și dezvoltate într-o formă concretă și se referă la una dintre situațiile prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. În practica judiciară s-a decis că simpla nemulțumire a unei părți sau a părților în litigiu față de hotărârea pronunțată nu este suficientă pentru casarea acesteia, partea recurentă având obligația să-și întemeieze recursul pe cel puțin unul dintre motivele prevăzute în mod expres și limitativ de lege și să dezvolte critici subsumate acestora, deoarece simpla indicare a textelor de lege nu echivalează cu motivarea recursului și nu conduce, implicit, la casarea hotărârii atacate. În egală măsură, Înalta Curte reține că recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, instanța de recurs fiind învestită cu analiza conformității hotărârii recurate în raport cu dispozițiile legale incidente, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Motivele de recurs sunt instituite, așadar, prin dispoziții procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situații ce nu au fost avute în vedere de legiuitor și trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de reglementarea anterioară în care motivele vizau și netemeinicia acesteia. În speță este de observat faptul că, deși a susținut că hotărârea de fond a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv de nelegalitate prevăzut de legiuitor la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă nu a formulat veritabile critici de nelegalitate la adresa hotărârii pronunțate de prima instanță, subsumate motivului de casare invocat, prin care să arate în ce constă nelegalitatea sentinței atacate raportat la soluția pronunțată de curtea de apel ori la argumentele arătate de instanță în fundamentarea hotărârii. Analizând cererea de recurs și susținerile recurentei-reclamante, în raport cu soluția pronunțată de prima instanță, Înalta Curte reține, pe de o parte, că partea nu a arătat în concret care sunt normele de drept material pretins a fi fost interpretate sau greșit aplicate de către instanța de fond, iar, pe de altă parte, că aceasta nu a formulat critici care să vizeze nelegalitatea sentinței atacate, făcând exclusiv trimitere la apărările formulate și în fața primei instanțe, pe care le-a reluat în cuprinsul cererii de recurs. Or, condiția legală a dezvoltării motivelor de recurs implică indicarea în concret a greșelilor imputate instanței de fond și încadrarea lor în motivul de casare invocat, astfel cum este acesta prevăzut în textul de lege invocat. În egală măsură, simpla nemulțumire a recurentei-reclamante cu privire la soluția pronunțată de prima instanță prin sentința de fond atacată, nu este suficientă, fiind necesar ca recursul să fie întemeiat pe critici de nelegalitate circumscrise motivelor expres și limitativ prevăzute de lege și invocate, de altfel în mod formal de aceasta prin cererea de recurs, având în vedere că recursul este o cale de atac de reformare prin care se realizează exclusiv controlul de legalitate a hotărârii atacate, părțile având deja la dispoziție o judecată în fond în fața primei instanțe. Din această perspectivă este important a se mai reține că motivarea recursului înseamnă nu doar exprimarea nemulțumirii față de hotărârea pronunțată de instanța de fond, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre nelegală. Astfel, pentru a conduce la casarea hotărârii, recursul nu se poate limita la o simplă indicare a motivelor de casare incidente în cauză și la reiterarea criticilor de nelegalitate aduse actului administrativ contestat, astfel cum au fost invocate în fața instanței de fond, respectiv a considerentelor reținute de prima instanță în fundamentarea soluției pronunțate, condiția legală a dezvoltării motivelor de recurs implicând determinarea greșelilor anume imputate acesteia, o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează. Așadar, din moment ce recurenta-reclamantă nu a arătat, în concret, care sunt normele de drept material care ar fi fost încălcate de instanța de fond în hotărârea pronunțată, și nici modul în care a considerat că normele de drept incidente în cauză au fost încălcate ori greșit aplicate de prima instanță în fundamentarea soluției contestate, simpla indicare formală a motivului de casare referitor la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, fără a fi dezvoltate critici care să poată fi circumscrise acestuia, echivalează cu nemotivarea cererii de recurs. În aceste condiții, reținând caracterul nemotivat al cererii de recurs, având în vedere că recurenta-reclamantă a procedat la reluarea susținerilor formulate și în fața instanței de fond, neinvocând veritabile critici de nelegalitate care să poată face posibilă o încadrare a acestora în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și constatând că nu au fost identificate motive de ordine publică ce ar putea fi invocate din oficiu de către instanță, în temeiul art. 489 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a aplica sancțiunea expres prevăzută de lege, respectiv anularea căii de atac promovate. Totodată, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea excepției lipsei de interes a reclamantei în susținerea recursului, soluționarea acesteia din urmă fiind de prisos raportat la soluția de admitere a excepției nulității recursului, adoptată în virtutea argumentelor expuse supra. 5.2. În examinarea recursului incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, prin Direcția Generală Juridică, Înalta Curte urmează a avea în vedere dispozițiile art. 491 alin. (1) din C. proc. civ., care prevăd că în privința acestuia sunt incidente dispozițiile art. 472 și art. 473 din același Cod, aplicabile în mod corespunzător. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 491 din C. proc. civ., "(1) Recursul incident și recursul provocat se pot exercita, în cazurile prevăzute la art. 472 și 473, care se aplică în mod corespunzător. Dispozițiile art. 488 rămân aplicabile". Totodată, art. 472 prevede la alin. (1) că " Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanțe", iar alin. (2) statuează în sensul că: "Dacă apelantul principal își retrage apelul sau dacă acesta este respins ca tardiv, ca inadmisibil ori pentru alte motive care nu implică cercetarea fondului, apelul incident prevăzut la alin. (1) rămâne fără efect". Din contextul normativ evidențiat este de reținut, pe de o parte, conținutul art. 472 alin. (1) C. proc. civ. sus-menționat, care se referă la apelul incident ca fiind mijlocul procedural pus la dispoziția intimatului (legiuitorul neavând în vedere sintagma "oricare dintre părți’’), la un moment la care acestuia i-a expirat termenul pentru formularea propriei căi de atac (în caz contrar apelul său fiind unul principal), iar, pe de altă parte, condiționalitatea dedusă din art. 472 alin. (2) din C. proc. civ. în privința soluționării celor două căi de atac, una principală și cealaltă adițională. Așadar, cum legiuitorul a înțeles să transpună aplicarea prevederilor art. 472 alin. (2) din C. proc. civ. și în privința procedurii de soluționare a recursului incident, Înalta Curte reține că recursul incident a rămas fără efect, având în vedere că în cauza de față a fost constatată nulitatea recursului principal.

Temeiul legal al soluției adoptate de instanța de recurs. Pentru argumentele expuse la pct. 5.1 din prezenta decizie, întrucât recurenta-reclamantă nu s-a conformat exigențelor impuse de lege și nu a formulat critici care să permită încadrarea motivelor de recurs în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d), art. 489 alin. (2) și art. 496 alin. (1) din același Cod, va constata nulitatea recursului exercitat de reclamantă și, în consecință, va menține sentința de fond atacată. Totodată, conform argumentelor expuse la pct. 5.2. din decizie, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 472 alin. (2) și art. 491 alin. (1) din același act normativ, Înalta Curte va constata ca rămas fără efect recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, prin Direcția Generală Juridică, împotriva aceleiași sentințe. PENTRU ACESTE MOTIVE,