ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3619/2024

Ședința publică din data de 26 iunie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX a contencios administrativ și fiscal la data de 12 martie 2019, sub nr. x/2019, reclamanta Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statutar a chemat în judecată pe pârâta Camera Auditorilor Financiari din România, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 anularea Ordinului Președintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 emis pentru aprobarea Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/08.09.2017, nr. 87/29.09.2017, nr. 101/31.10.2017 și nr. 114/07.12.2017, anularea Ordinului Președintelui ASPAAS nr. 31 din data de 08 martie 2018 emis pentru aprobarea Hotărârii Consiliului CAFR nr. 61/20.07.2017, în consecință, anularea tuturor actelor juridice subsecvente încheiate în baza prevederilor anulate ale Ordinelor Președintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 și nr. 31 din data de 08 martie 2018 de către intimata CAFR. A mai solicitat reclamanta în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 admiterea excepției de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 48/026.06.2017 și nr. 117/20.12.2016 privind aprobarea auditorilor financiari care au fost autorizați în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparținând Spațiului Economic European ori Confederației Elveției, a excepției de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului CAFR menționate în Ordinele Președintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 și nr. 31 din data de 08 martie 2018, respectiv Hotărârea Consiliului CAFR 101/31.10.2017, Hotărârea Consiliului CAFR 61/20.07.2017, Hotărârea Consiliului CAFR114/07.12.2017 și a Hotărârii CAFR 87/29.09.2017 Anexa Listă cuprinzând persoanele fizice declarate admis în urma susținerii testului-interviu care au solicitat atribuirea calității de membru CAFR și înscrierea în Registrul public al auditorilor financiari din cadrul fiecărei hotărâri.

La data de 08 noiembrie 2018 reclamanta a formulat precizări ale cererii sale, prin care a arătat că solicită anularea și lipsirea de efecte pe cale de excepție parțial, respectiv doar față de persoanele fizice care figurează în Anexele nr. 2 ale Ordinelor Președintelui ASPAAS deduse judecății și, totodată, în Anexele nr. 2 ale fiecărei hotărâri contestate/criticate pe cale de consecință, în considerarea faptului că persoanele au fost declarate admise în urma susținerii testului-interviu și au cerut, în aceasta bază, atribuirea calității de membru CAFR și înscrierea în Registrul public al auditorilor financiari din România. Drept urmare, petitul dedus judecății este anularea parțială doar în ceea ce privește Anexele nr. 2 a Ordinului Președintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 emis de reclamantă pentru aprobarea Anexelor Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/08.09.2017, nr. 87/29.09.2017, nr. 101/31.10.2017 și nr. 114/07.12.2017, respectiv față de următoarele persoane: A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N.; anularea parțială (doar în ceea ce privește Anexa nr. 2) a Ordinului Președintelui ASPAAS nr. 31 din data de 08 martie 2018 pentru aprobarea Hotărârii Consiliului CAFR nr. 61/20.07.2017, respectiv față de o singură persoană O.; anularea integrală sau în parte, după caz, a tuturor actelor juridice subsecvente, în ceea ce privește persoanele menționate mai sus, acte încheiate de către CAFR în baza prevederilor anulate ale Ordinelor Președintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 și nr. 31 din data de 08 martie 2018. S-a solicitat citarea în cauză a celor 15 persoane indicate. Reclamanta a mai solicitat în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 admiterea excepției de nelegalitate parțială doar referitor la persoanele menționate a Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 48/26 iunie 2017 și nr. 117/20 decembrie 2016 privind aprobarea auditorilor financiari care au fost autorizați în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparținând Spațiului Economic European ori Confederației Elveției, admiterea excepției de nelegalitate parțială doar referitor la persoanele menționate a Hotărârilor Consiliului CAFR menționate în Ordinele Președintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08 martie 2018 și nr. 31 din data de 08 martie 2018, respectiv Hotărârea Consiliului CAFR 77/08 septembrie 2017, Hotărârea Consiliului CAFR 87/29 septembrie 2017, Hotărârea Consiliului CAFR 101/31 octombrie 2017, Hotărârea Consiliului CAFR 114/07 decembrie 2017 și Hotărârea Consiliului CAFR 61/20 iulie 2017 respectiv - Anexele nr. 2 cu Lista cuprinzând persoanele fizice declarate admis în urma susținerii interviului-test și care au solicitat atribuirea calității de membru CAFR și înscrierea în Registrul public al auditorilor financiari din cadrul fiecărei hotărâri. Solicitarea reclamantei aferentă excepției de nelegalitate invocate este de a nu se ține seama de actelor a căror nelegalitate a fost constatată conform art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004; de altfel, soluționarea excepției se poate realiza numai potrivit temeiului de drept reglementat de legiuitor și pe care l-a menționat cu claritate în acțiune în acest scop.

Consecutiv precizării depuse de către reclamantă, Curtea a dispus citarea în cauză conform art. 16 din Legea nr. 554/2004 a persoanelor beneficiare indicate.

Prin sentința civilă nr. 581 din 18 martie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate;

- a respins excepția de nelegalitate invocată de către reclamantă ca inadmisibilă;

- a respins ca nefondate excepțiile lipsei calității procesuale pasive a reclamantei și nulității capătului 2 de cerere;

- a admis excepția inadmisibilității cererii;

- a respins cererea reclamantei Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statutar formulată în contradictoriu cu pârâta Camera Auditorilor Financiari din România și intervenienții F., A., M., D., C., J., K., E., L., H., N., G., O., I., B., ca inadmisibilă;

- a obligat reclamanta la 20486 RON cheltuieli de judecată în favoarea pârâtei; la 2306,12 RON cheltuieli de judecată în favoarea intervenientei P.; la 2860 RON cheltuieli de judecată în favoarea intervenientului E.; la 2890,69 RON cheltuieli de judecată în favoarea intervenientei F..

Împotriva sentinței civile nr. 581 din 18 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs principal recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Activității de Audit Statutar și recurs incident recurenții-intervenienți L., J. și K..

3.1. Recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Activității de Audit Statutar a declarat recurs în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

Pentru a dispune admiterea excepției inadmisibilitatii excepției de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 și 117/2016, prima instanță a reținut, în esență, faptul că, prevalându-se de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recurenta reclamantă fi urmărit "un alt efect al excepției de nelegalitate decât cel prevăzut în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și anume constatarea nulității Hotărârilor CAFR, și nu constatarea nelegalitații și lipsirii de efecte a acestei hotărâri.,,

Raționamentul primei instanțe potrivit căruia excepția de nelegalitate invocată de ASPAAS în privința Hotărârilor Consiliului CAFR nr. CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 și 117/2016, ar avea drept scop "constatarea nulității" acestora, iar nu "constatarea nelegalității și lipsirii de efecte a acestei hotărâri este greșit din punct de vedere logic, de tipul non sequitur, care nu se află în legătură cu concluzia instanței referitoare la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate.

Atât în cadrul unei cereri vizând constatarea nulității unui act administrativ cât și în cadrul soluționării excepției de nelegalitate a unui act administrativ se urmărește deopotrivă analizarea de către instanță a respectării condițiilor prevăzute de lege pentru emiterea respectivului act administrativ cu caracter individual de care depinde soluționarea litigiului pe fond, așa cum a fost, de altfel, solicitat și de către recurentă în privința Hotărârilor Consiliului CAFR nr. CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017,114/2017, 48/2017 și 117/2016.

Contrar celor reținute de către prima instanță, în privința deosebirilor dintre cele două modalități de cercetare a legalității unui act administrativ doctrina reține doar existența unei deosebiri cantitative, din perspectiva subiectelor de drept asupra cărora se răsfrâng efectele pe care le poate produce constatarea nelegalității unui act administrativ.

De vreme ce Ordinele Președintelui ASPAAS nr. 28/2018 și 31/2018 au fost emise pentru aprobarea unor hotărâri ale Consiliului CAFR, este evident că analiza legalității acestora nu poate fi realizată altfel decât cu ocazia analizării pe cale de excepție a legalității respectivelor hotărâri.

Altfel spus, premisa esențială pentru ca recurenta să solicite constatarea pe cale de excepție a nelegalității Hotărârilor Consiliului CAFR nr. CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 și 117/2016 a fost aceea că actele administrative emise de Consiliul CAFR constituie acte aflate în strânsă legătură cu Ordinele Președintelui ASPAAS nr. 28/2018 și 31/2018, în sensul dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea 554/2004.

Legea nr. 554/2004, prin art. 1 alin. (6), consfințește posibilitatea emitentului unui act administrativ de a solicita anularea propriului act și de a cerceta sub toate aspectele efectele pe care această nelegalitate le implică. În opinia recurentei, raționamentul judiciar expus prin hotărârea primei instanțe are drept premisă o greșită restrângere de la aplicare, pe cale pretoriană, a prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, atunci când prima instanță reține că:

"(...) reclamanta urmărește să se verifice legalitatea Hotărârilor CAFR, fără a se tine cont de aceasta hotărâri, însă legalitatea acestora se verifică strice sensu prin raportare la condițiile de legalitate și nu indirect cum reclamanta pretinde" (pag. 35 para. 2 din hotărârea recurată).

Este neîndoielnic faptul că este admisibilă cererea de anulare a Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 și 117/2016, formulată pe cale incidentală în baza art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 în cadrul acțiunii în anularea Ordinelor Președintelui ASPAAS nr. 28/2018 și 31/2018, deoarece soluționarea cererilor de anulare a Ordinelor Presedintelui ASPAAS nr. 28/2018 și 31/2018, adoptate pentru aprobarea Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 61/2017, 77/2017, 87/2017,101/2017 și 114/2017 depinde, evident, în mod esențial de legalitatea hotărârilor Consiliului CAFR pe care le aprobă.

Prin admiterea excepției inadmisibilitatii cererii pentru neîndeplinirea de către recurentă a procedurii plângerii prealabile, prima instanță a încălcat normele de procedură cuprinse în art. 1 alin. (1) și art. 4 alin. (2) din Legea 554/2004.

În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, este recunoscută posibilitatea emitentului actului administrativ de a solicita anularea propriului act și de a cerceta sub toate aspectele efectele pe care constatarea nelegalității le implică:

Art. 1 alin. (6) din Legea 554/2005:

"Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. în cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului'

Din conținutul actelor administrative a căror anulare nelegalitate este invocată (fie pe calea unei cereri de anulare, fie pe calea invocării excepției de nelegalitate) se observă existența unei legături strânse între pe de o parte, obiectul principal al cererii de chemare în judecată, reprezentat de cererea de anulare a Ordinelor Președintelui ASPAAS nr. 28/2018 și 31/2018 și, pe de altă parte, Hotărârile CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017, 117/2017.

Așadar, analiza legalității Ordinelor Președintelui ASPAAS nr. 28/2018 și 31/2018 implică în mod necesar și analiza legalității Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017, 117/2017, câtă vreme obiectul ordinelor Președintelui ASPAAS nr. 28/2018 și 31/2018 era reprezentat chiar de controlul legalității Hotărârii Consiliului CAFR anterior menționate.

Prin excepția de nelegalitate invocată în ceea ce privește Hotărârile Consiliului CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017, 117/2017 recurenta a solicitat doar a nu se ține seama de actele emise de Consiliul CAFR a căror nelegalitate a fost solicitată a se constata, conform art. 4 alin. (3) din Legea 554/2004.

În contextul precizării în mod expres a temeiului de drept în cererea principală, precum și în contextul incidenței în cauză a prevederilor art. 4 din Legea 554/2004, ASPAAS arată că nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, a cărei nerespectare este reținută de instanță pentru admiterea excepției. Conform art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, legiuitorul a prevăzut că, oricând în cadrul unui proces, poate fi cercetată legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, fără a fi impusă condiția parcurgerii procedurii prealabile.

Așadar, ASPAAS solicită instanței de recurs să observe că este admisibilă o cerere vizând anularea Ordinelor Președintelui ASPAAS 28/2018 și 31/2018, ce conduce la anularea inclusiv a actul in aplicarea căruia au fost emise acestea (Hotărârile CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017, 117/2017), fără a se impune obligativitatea procedurii prealabile pentru constatarea nelegalității acestora.

3.2. Recurenții-intervenienți L., J. și K. au declarat recurs incindent în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței sub aspectele criticitate de intervenienți și trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanță.

Prin sentința pronunțată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel București a respins excepția lipsei calității procesuale active a recurentei-reclamante pentru atacarea Hotărârilor CAFR, apreciind că aceasta ar fi neîntemeiată.

În acest scop, instanța a reținut că ASPAAS a învestit-o cu soluționarea unei acțiuni în anularea unor acte administrative proprii, în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, justificând astfel calitate procesuală activă.

Intervenienții apreciază că soluția sus-ammtită, pronunțată de prima instanță, este nelegală,reclamanta neputându-și fundamenta calitatea procesuală activă în temeiul acestui text de lege pentru atacarea actelor emise sau încheiate de CAFR atât pe cale principală, cât și pe cale de excepție (capetele 2, 3 și 4 de cerere).

Având în vedere că Hotărârile CAFR nr. 48 și 101 din 2017 sunt acte administrative distincte și anterioare Ordinului ASPAAS nr. 28/2018, emise de două autorități publice diferite, care se bucură individual de o prezumție de legalitate, precum și de forță executorie, pentru a se constata nelegalitatea acestora trebuie respectate condițiile procedurale pentru sesizarea instanței, impuse prin dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Reclamanta nu a justificat vătămarea unui drept sau interes legitim propriu prin actele emise de CAFR.

Întrucât acțiunea formulată de ASPAAS împotriva actelor emise sau încheiate de CAFR nu poate fi justificată prin intermediul niciuneia dintre prevederile Legii nr. 554/2004 sau ale unei legi speciale care conferă legitimare unor autorități publice în cazul vătămării unui interes public, unica modalitate prin care recurenta-reclamantă și-ar fi putut argumenta demersul ar fi fost îndeplinirea condițiilor impuse de art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004. Cu toate acestea, argumentele invocate de ASPAAS prin acțiune au vizat, mai degrabă, o pretinsă lezare a ordinii de drept de către actele emise CAFR, iar nu un drept sau interes legitim propriu al recurentei-reclamante.

Cu privire la soluția pronunțată de prima instanță cu privire la excepția nulității capătului 2 de cerere, hotărârile CAFR care îi vizează pe intervenienți sunt anterioare ordinului ASPAAS nr. 28/2018.

Totodată, cele două hotărâri CAFR care îi vizează pe intervenienti și care au fost individualizate expres prin petitul cererii de chemare în judecată sunt anterioare Ordinului A5PASS nr. 28/8 martie 2018 (după cum reiese chiar din data fiecărui act). În consecință, constatarea nelegalității Ordinului ASPAAS nr. 28/2018 nu ar fi afectat prezumția de legalitate a acestor hotărâri CAFR, care îi vizează pe intervenienti și nu ar fi fost în măsură să conducă la invalidarea acestora, potrivit principiului anulării actelor subsecvente ca urmare a anulării actului principal.

Având în vedere că, la dosarul cauzei, nu au fost depuse acte administrative emise de CAFR în temeiul, respectiv ulterior Ordinului ASPAAS nr. 28/2018, solicitarea vagă formulată de recurenta-reclamantă, nemotivată în fapt și în drept și neprobată, ar fi trebuit anulată prin hotărâre, în virtutea art. 194 și 196 raportat la art. 9 C. proc. civ.

Intimații-intervenienți I., M., E. au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului principal, ca nefondat.

Intimata-pârâtă Camera Auditorilor Financiari din România a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal, ca neîntemeiat, cu consecința menținerii ca temeinică și legală a hotărârii recurate în cauză.

Recurenții-intervenienți L., J. și K. au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului principal, ca neîntemeiat.

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statuar, Înalta Curte reține următoarele:

Ca răspuns la cererile formulate de intervenienți în vederea obținerii calității de auditor financiar, pârâta CAFR și reclamanta ASPAAS, în exercitarea atribuțiilor ce le reveneau conform dispozițiilor legale în vigoare la momentul derulării procedurii, au emis actele administrative care fac obiectul contestării în acțiunea reclamantei.

În ordine cronologică, primele acte ale Consiliului CAFR au fost Hotărârea nr. 117/20.12.2016, de aprobare a Listei cuprinzând auditorii financiari care au fost autorizați în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparținând Spațiului Economic European ori Confederației Elveției și au dobândit calitatea și dreptul de exercitare a profesiei de auditor financiar în România în urma testului de aptitudini din 24.11.2016 -dosar fond și Hotărârea nr. 48/26.06.2017, de aprobare a Listei cuprinzând auditorii financiari care au fost autorizați în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparținând Spațiului Economic European ori Confederației Elveției și au dobândit calitatea și dreptul de exercitare a profesiei de auditor financiar în România în urma testului de aptitudini din 12.06.2017 -dosar fond.

Ulterior, prin Hotărârile CAFR nr. 61/20.07.2017 -fila x, 77/8.09.2017 -fila x, 87/29.09.2017-fila x, 101/31.10.2017-fila x, și 114/7.12.2017 -fila x, Consiliul Camerei Auditorilor Financiari din România a aprobat lista cuprinzând persoanele fizice declarate admise în urma susținerii testului interviu, care au solicitat atribuirea calității de membru CAFR și înscrierea în Registrul public al auditorilor financiari din cadrul fiecărei hotărâri.

Prin Ordinul Președintelui ASPAAS nr. 31/08.03.2018 -dosar fond a fost aprobată Hotărârea Consiliului CAFR nr. 61/2017 iar prin Ordinul nr. 28/8.03.2018 -f. x au fost aprobate Hotărârile Consiliului CAFR 77/2017, 87/2017, 101/2017 și 114/2018.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 12.03.2019, reclamanta AUTORITATEA PENTRU SUPRAVEGHEREA PUBLICĂ A AUDITULUI STATUTAR a chemat în judecată pe pârâta CAMERA AUDITORILOR FINANCIARI DIN ROMÂNIA, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 anularea Ordinului Președintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08.03.2018 emis pentru aprobarea Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/08.09.2017, nr. 87/29.09.2017, nr. 101/31.10.2017 și nr. 114/07.12.2017, anularea Ordinului Președintelui ASPAAS nr. 31 din data de 08.03.2018 emis pentru aprobarea Hotărârii Consiliului CAFR nr. 61/20.07.2017, în consecința, anularea tuturor actelor juridice subsecvente încheiate în baza prevederilor anulate ale Ordinelor Președintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08.03.2018 si nr. 31 din data de 08.03.2018 de către intimata CAFR.

A mai solicitat reclamanta, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, admiterea excepției de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 48/026.06.2017 și nr. 117/20.12.2016 privind aprobarea auditorilor financiari care au fost autorizați în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparținând Spațiului Economic European ori Confederației Elveției, a excepției de nelegalitate a Hotărârilor Consiliului CAFR menționate în Ordinele Președintelui ASPAAS nr. 28 din data de 08.03.2018 și nr. 31 din data de 08.03.2018, respectiv Hotărârile CAFR nr. 61/20.07.2017, 77/8.09.2017, 87/29.09.2017, 101/31.10.2017, și 114/7.12.2017.

Prin sentința atacată cu recurs, instanța de fond a constatat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate și a cererii de anulare a Ordinelor ASPAAS, față de care nu au fost formulate critici intrinseci de nelegalitate.

Este de mentionat faptul că, asupra naturii juridice a actelor contestate, instanța de fond s-a pronunțat implicit în sensul validării lor ca acte administrative distincte, nefăcând obiectul apărărilor părților or al preocupărilor instanței o eventuală inadmisibilitate a excepției de nelegalitate/acțiunii în anulare raportat la o calificare diferită a acestora.

Întrucât această calificare nu se regăsește nici printre criticile formulate în recurs, cu putere de lucru judecat s-a stabilit în cauză că hotărârile CAFR și ordinele ASPAAS sunt acte administrative individuale, ramânând a se verifica dacă, în cadrul aceleiași proceduri, ne aflăm în prezența unei succesiuni de acte interdependente sau este vorba despre proceduri diferite, fără vreo legătură între ele.

Se impune a fi făcută și precizarea potrivit căreia, în speță, toate probele concursului organizat în vederea dobândirii calității și a dreptului de exercitare a profesiei de auditor financiar în România au fost susținute până în luna iunie 2017, procedurii în curs fiindu-i astfel aplicabile prevederile O.U.G. nr. 90/2008, Norma privind aprobarea auditorilor financiari și a firmelor de audit din alte state membre ale Uniunii Europene sau aparținând Spațiului Economic European ori Confederației Elveției și din terțe țări din 24.06.2010, precum și Norma din 23.02.2017 privind atribuirea calității de membru, înscrierea, evidența, retragerea și suspendarea auditorilor financiari, aprobate prin Hotărârea nr. 1/23.02.2017, publicată în M. Of. 301/27.04.2017, în condițiile în care Legea nr. 162/2017 a intrat în vigoare la 15.07.2017.

Astfel, potrivit art. 3 din Norma din 2010, autoritatea competentă responsabilă pentru aprobarea auditorilor financiari și a firmelor de audit din alte state membre ale Uniunii Europene sau aparținând Spațiului Economic European ori Confederației Elveției, precum și din terțe țări este Camera Auditorilor Financiari din România.

În continuare, art. 10 alin. (1), (3) stabilește că solicitanții, persoane fizice, a căror documentație este completă vor susține un test de aptitudini, organizat de către Cameră iar persoanele declarate admise la testul de aptitudini organizat de către Cameră vor fi autorizate prin hotărâre a Consiliului Camerei.

În conformitate cu art. 11, persoanele fizice și juridice cărora li s-a aprobat autorizarea ca auditori financiari în România vor primi o adeverință de autorizare provizorie, lista persoanelor fizice și juridice aprobate urmând a fi supusă unei noi aprobări, de data aceasta din partea Consiliului pentru supravegherea publică a activității de audit statutar (CSPAAS).

Astfel, persoanele fizice și juridice aprobate de Cameră și de CSPAAS vor fi înregistrate în Registrul public, eliberându-se autorizația de membru al Camerei (art. 11 alin. (3).

Arhitectura juridică a normelor menționate evidențiază astfel succesiunea de etape procedurale impuse în vederea dobândirii calității de membru al Camerei auditorilor fiscali, aprobările date de către Cameră și CSPAAS fiind cumulative iar nu alternative.

În același sens, art. 2 alin. (10) din Norma din 23.02.2017 stabilește că hotărârile CAFR privind atribuirea calității de membru al Camerei se comunică spre aprobare Consiliului pentru Supravegeherea în Interes Public al Profesiei Contabile (CSIPPC).

Așadar, hotărârile CAFR trebuiau supuse spre aprobare reclamantei (în calitate de continuator al CSIPPC) astfel că, în opinia instanței de control judiciar, Ordinele contestate reprezintă actele administrative în baza cărora se dobândește calitatea și dreptul de exercitare a profesiei de auditor financiar în România.

6 Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:

6.1. În ceea ce privește recursul principal, se invocă faptul că prima instanță a încălcat normele de procedură cuprinse în art. 1 alin. (1) și art. 4 alin. (2) din Legea 554/2004.

Instanța de control judiciar validează aceste critici de nelegalitate, reținând că, deși analiza pe care judecătorul cauzei trebuie să o facă este similară în cazul atacării actului administrativ pe calea principală a acțiunii în anulare respectiv pe calea excepției de nelegalitate, între cele două mijloace procedurale subzistă însă diferențe cantitative și calitative, din perspectiva sferei subiectelor față de care se produc efectele admiterii acțiunii în anulare/excepției de nelegalitate și din perspectiva rezultatului la care se tinde prin admiterea excepției de nelegalitate, în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Excepția de nelegalitate nu are ca efect anularea ci înlăturarea din cauză a actului administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost constatată, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate soluționând cauza fără a ține seama de acest act. Astfel fiind, admiterea unei excepții de nelegalitate produce efecte doar între părțile litigiului, actul administrativ cu caracter individual producându-și în continuare efectele față de terți (par. 56, Decizia nr. 9/2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept).

Înalta Curte reține că, în esență, instanța de fond a susținut inadmisibilitatea excepției de nelegalitate invocată în condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la Hotărârile Consiliului CAFR nr. 48/26.06.2017 și nr. 117/20.12.2016, prin care s-a aprobat acordarea calității de auditor financiar persoanelor nominalizate în cererea precizatoare, hotărâri în baza cărora au fost apoi emise Hotărârile CAFR nr. 61/2017, 77/2017, 87/2017, 101/2017 și 114/2017 prin care auditorii financiari au dobândit calitatea de membri ai CAFR fiind înscriși în registrele de publicitate, întrucât se urmărește, ca finalitate, anularea Ordinelor Președintelui ASPAAS nr. 28/2018 și nr. 31/2018 iar nu lipsirea de efecte a acestor acte în raport cu emitentul lor. Or, analiza legalității Ordinelor Președintelui ASPAAS nr. 28/2018 și nr. 31/2018, presupune cu necesitate analiza legalității Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 48/26.06.2017 și nr. 117/20.12.2016, și subsecvent a hotărârilor nr. 77/2017, 87/2017,101/2017, 61/2017 și 114/2017.

Judecătorul fondului nu a observat însă că textul art. 4 alin. (1) din L.554/2004 instituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta oricând, în cursul unui proces, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înțelege să se prevaleze pentru a-și demonstra pretențiile sau pentru a-și apăra ori valorifica un drept.

Principiul stabilității raporturilor juridice nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități. Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este pusă sub semnul întrebării și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea/invocarea excepției de nelegalitate.

Contestarea pe cale incidentală a legalității se justifică astfel prin necesitatea exercitării unui control fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal, apărând ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție, cum de altfel se arată și în Decizia nr. 36/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

O spune chiar și Curtea Constituționaă în Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M.Of. nr. 347 din 06.05.2008) instanța de contencios constitutional subliniind că:, Interesul contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii, ale căror obiecte să aparțină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalității unui asemenea act să se impună și după împlinirea termenului de exercitare a acțiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepția de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseși exigențele unui proces echitabil."

Astfel, partea reclamantă avea deschisă calea invocării excepției de nelegalitate a actelor administrative menționate, independent de împlinirea termenelor pentru exercitarea acțiunii în anulare, neexistând o pretinsă incompatibilitate între posibilitatea de a invoca, pe cale de excepție, nelegalitatea unui act administrativ individual în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 și, pe de altă o parte, dreptul de a solicita anularea actului administrativ nelegal pe calea unei acțiuni în anulare, inclusiv în condițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Susține instanța de fond faptul că reclamanta nu a parcurs procedura prealabilă însă, prin această manieră de abordare a pretențiilor deduse judecății, hotărârea recurată înlătură de la aplicare prevederile art. 4 alin. (1) și (2) din Legea 554/2004, care consfințesc neechivoc posibilitatea analizei legalității actelor administrative individuale pe cale de excepție, fără necesitatea parcurgerii procedurii prealabile.

Raționamentul primei instanțe mai sus redat are, în plan practic, efectul de a restrânge în mod nejustificat sfera de aplicare a prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea 554/2004, deoarece, conform celor reținute de prima instanță, inadmisibilitatea capătului de cerere vizând anularea Hotărârilor Consiliului CAFR 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 și 117/2016 ar decurge din însuși faptul că nelegalitatea acestor acte administrative ar fi trebuit în mod obligatoriu cercetată nu pe cale de excepție în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, ci exclusiv pe calea unei cereri de revocare a actului adresată autorității emitente (plângere prealabilă), urmată eventual de formularea unei acțiuni în anularea actului administrativ.

Persoanelor interesate, legiuitorul le-a lăsat deschisă calea cercetării legalității unui act administrativ cu caracter individual pe cale de excepție conform art. 4 alin. (1), fără instituirea vreunei constrângeri temporale și cu respectarea condiției unice ca soluționarea litigiului pe fond să depindă de actul administrativ care face obiectul excepției.

Constatarea nelegalității Hotărârilor Consiliului CAFR nr. 77/2017, 87/2017, 101/2017, 61/2017, 114/2017, 48/2017 și 117/2016 a fost solicitată pe cale de excepție conform art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, în cadrul acțiunii în anulare întemeiate pe art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul că reclamanta a considerat că actele administrative emise de Consiliul CAFR se află într-o legătură esențială cu petitul principal, ce vizează anularea Ordinelor Președintelui ASPAAS nr. 28/2018 și 31/2018.

Instanța de fond arată că nu există argumente legale pentru a considera că Hotărârile Consiliului CAFR sunt acte administrative subsecvente Ordinelor Președintelui ASPAAS întrucât ordinele aprobă hotărârile Consiliului CAFR.

Un astfel de considerent nu poate însă justifica admiterea excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate întrucât, printre condițiile prevăzute de art. 4 alin. (2) din Legea 554/2004, pentru cercetarea legalității actului administrativ individual de care depinde soluționarea pe fond a litigiului, nu se numără și condiția ca actele administrative individuale a căror nelegalitate este cercetată pe cale pe cale de excepție să fie subsecvente actului a cărui anulare este solicitată prin capătul principal de cerere.

În ceea ce privește petitul principal al acțiunii, temeiul de drept, reprezentat de art. 1 alin. (6) din Legea 554/2004, este invocat în mod neechivoc de ASPAAS pentru anularea actelor administrative reprezentate de Ordinele Președintelui ASPAAS nr. 28/2018 și nr. 31/2018, neexistând motive pentru ca instanța să rețină ca fiind relevante pentru soluționarea cauzei argumentele referitoare la faptul că nu sunt aduse critici intrinseci de nelegalitate ale acestor acte administrative.

Analiza pretinsei nelegalități a celor două acte administrative trebuie să se facă raportat la criticile formulate de parte, urmând ca soluția instanței să reflecte caracterul întemeiat sau neîntemeiat al acestora.

Se reclamă în cauză reținerea efectului pozitiv al autorității lucrului judecat decurgând din hotărâri judecătoreaști anterioare prin care s-au soluționat litigii similare, dar cu alt obiect și în care intervenienții nu au avut calitatea de parte.

Puterea de lucru judecat în forma prezumției aduce în fața instanței constatări ale unor raporturi juridice făcute cu ocazia judecății anterioare și care nu ar putea fi ignorate or, o astfel de apărare nu are aptitudinea de a fi utilă soluționării prezentei judecăți deoarece privește trăsăturile/efectele lucrului judecat printr-o hotărâre anterioară, ce s-a pronunțat într-un proces distinct, cu alte elemente structurale ale acțiunii civile.

6.2. Cu privire la recursul incident, în ceea ce privește excepția lipsei calității procesual active invocată de către recurenții intervenienți K., J. și L., cu luarea în considerare a argumentelor expuse anterior, instanța de fond a apreciat corect că reclamanta s-a prevalat în principal de dispozițiile art. 1 alin. (6) din legea nr. 554/2004, cele două ordine contestate în petitul principal fiind emise de către aceasta și din această perspectivă reclamanta justifică calitatea sa procesuală.

Argumentele recurenților intervenienți, care se raportează la anularea hotărârilor CFAR, nu pot fi primate deoarece, relativ la aceste hotărâri, reclamanta a înțeles să invoce apărări pe calea excepției de nelegalitate.

Nici criticile recurenților intervenienți cu privire la nulitatea capătului 2 de cerere nu sunt fondate, instanța arătând judicios că, din perspectiva cerințelor impuse de art. 194 C. proc. civ., analiza întrunirii cerințelor obligatorii se face prin raportare la ansamblul cererii de chemare în judecată, context în care nu se poate vorbi despre un obiect neclar al acțiunii. Aspectele legate de detalierea petitului legat de actele subsecvente a fost expus de către reclamantă în precizarea acțiunii sale și reprezintă argumente ce se impun a fi cercetate pe fondul pricinii.

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1), (49)1 C. proc. civ., Înalta Curte:

Va admite recursul principal declarat de recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Activității de Audit Statutar, va casa, în parte, sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Va menține dispozițiile privind soluția referitoare la excepțiile lipsei calității procesuale active a reclamantei și a nulității capătului 2 de cerere.

Va respinge recursul incident declarat de recurenții-intervenienți L., J. și K. împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul principal declarat de recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Activității de Audit Statutar împotriva sentinței civile nr. 581 din 18 martie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Menține dispozițiile privind soluția referitoare la excepțiile lipsei calității procesuale active a reclamantei și a nulității capătului 2 de cerere.

Respinge recursul incident declarat de recurenții-intervenienți L., J. și K. împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 26 iunie 2024.