ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6163/2023

Ședința publică din data de 20 decembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 7 martie 2019, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal reclamanta Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statutar ("ASPAAS", "Autoritatea"), în contradictoriu cu pârâta Camera Auditorilor Financiari din România ("CAFR", "Camera"), a solicitat, în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004:

(i) anularea în parte a Ordinului Președintelui ASPAAS nr. 27 din data de 08.03.2018, emis de ASPAAS pentru aprobarea Hotărârii Consiliului CAFR nr. 117/15.12.2017, respectiv pentru pozițiile nr. 1-13 și 15 din Anexa la Hotărârea CAFR;

(ii) în consecință, anularea tuturor actelor juridice subsecvente încheiate în baza prevederilor anulate ale acestui Ordin de către intimata CAFR, cu consecința repunerii părților în situația anterioară, anulând efectele juridice produse de acestea, incluzând:

- Hotărârea CAFR nr. 34/15.03.2018, Anexa 2, prin care s-a aprobat atribuirea calității de membru al Camerei Auditorilor Financiari din România unui număr de 6 persoane aflate pe Lista Anexă a Hotărârii CAFR nr. 117/15.12.2017 (respectiv: A., B., C., D., E., F.);

- Hotărârea CAFR nr. 35/15.03.2018, Anexa 2, pentru înscrierea în Registrul public al auditorilor financiari a unui număr de 6 persoane aflate pe Lista Anexă a Hotărârii CAFR nr. 117/15.12.2017 (respectiv: A., B., C., D., E., F.);

(iii) în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, admiterea excepției de nelegalitate a Hotărârii Consiliului CAFR nr. 117/15.12.2017 privind aprobarea auditorilor financiari care au fost autorizați în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparținând Spațiului Economic European ori Confederației Elvețiene, pozițiile nr. 1-13 și 15 din Anexa la Hotărârea nr. 117/15.12.2017.

1.2. La termenul de judecată din 13 iunie 2019, instanța de fond a dispus introducerea în cauză, în calitate de intervenienți, a auditorilor pentru care se solicită anularea autorizațiilor, respectiv G., H., I., A., J., B., C., K., D., E., L., M., F. și N..

Prin sentința civilă nr. 1502 din 26 octombrie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate;

(ii) a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Hotărârii CAFR nr. 117/15.12.2017;

(iii) a admis excepția inadmisibilității lipsei plângerii prealabile împotriva Hotărârii nr. 34/15.03.2018 și Hotărârii nr. 35/15.03.2018 emise de Consiliul CAFR;

(iv) a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statutar, în contradictoriu cu pârâta Camera Auditorilor Financiari din România și intervenienții G., H., I., A., J., B., C., K., D., E., L., M., F. și N.;

(v) a obligat reclamanta la plata către pârâtă a sumei de 33.384 ron cheltuieli de judecată;

(vi) a obligat reclamanta la plata cheltuielilor de judecată către intervenienți după cum urmează: I.-8.488,75 ron; O.-8.488,75 ron; A.-3.056,79 ron; B.-3.059,74 ron; C.-3.056,79 ron; N.-1.785 ron; E.-3.059,74 ron; F.-3.055,24 ron.

Împotriva sentinței civile nr. 1502 din 26 octombrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statuar, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În ceea ce privește soluția de admitere a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate a Hotărârilor CAFR nr. 117/2017, nr. 34/2018 și nr. 35/2018, recurenta-reclamantă contestă raționamentul primei instanțe prin care s-a susținut că, prevalându-se de dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Autoritatea ar fi urmărit un alt efect al excepției de nelegalitate decât cel prevăzut de lege și anume constatarea nulității, iar nu constatarea nelegalității și lipsirii de efecte a Hotărârii CAFR nr. 117/2017. Apreciază că, atât în cadrul cererii de constatare a nulității unui act administrativ, cât și în cadrul soluționării excepției de nelegalitate a actului administrativ, se urmărește deopotrivă analiza de către instanță a respectării condițiilor prevăzute de lege pentru emiterea actului administrativ respectiv. În doctrina de specialitate s-a reținut doar o deosebire de ordin cantitativ între cele două modalități de cercetare a legalității actului administrativ, cu privire la subiectele de drept asupra cărora se răsfrâng efectele pe care le produce constatarea nelegalității actului administrativ.

Susține că, în speță, constatarea nelegalității Hotărârilor CAFR nr. 117/2017, nr. 34/2018 și nr. 35/2018 a fost solicitată pe cale de excepție conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cadrul acțiunii întemeiate pe art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, pentru unicul motiv că cele trei acte se află într-o legătură esențială cu petitul principal al acțiunii, ce vizează anularea Ordinului ASPAAS nr. 27/2018.

Consideră că raționamentul primei instanțe are efectul restrângerii aplicării prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme consideră că nelegalitatea Hotărârilor CAFR nr. 117/2017, nr. 34/2018 și nr. 35/2018 ar trebui cercetată în mod obligatoriu pe calea unei acțiuni în anularea actului administrativ, iar nu pe calea excepției reglementată de acest text de lege. Legiuitorul a lăsat deschisă posibilitatea cercetării legalității actului administrativ cu caracter individual, pe cale de excepție, în cursul unui proces, fără instituirea unei constrângeri temporale și cu respectarea condiției unice ca soluționarea litigiului pe fond să depindă de actul administrativ care face obiectul excepției. Prin urmare, este admisibilă cererea de anulare a Hotărârii CAFR nr. 117/2017, formulată pe cale incidentală, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în cadrul acțiunii în anularea Ordinului Președintelui ASPAAS nr. 27/2018, deoarece soluționarea cererii de anulare a acestui ordin depinde de legalitatea Hotărârii nr. 117/2017.

În dosarul instanței de recurs au fost depuse întâmpinări de către intimata-pârâtă Camera Auditorilor Financiari din România, precum și de către intimații-intervenienți A., F., E., C., I. și N., prin care, fără a fi invocate excepții, s-a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Situația factuală ce a condus la promovarea litigiului și parcursul procesual al cauzei

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statuar, Înalta Curte reține că pârâta CAFR și reclamanta ASPAAS, în exercitarea atribuțiilor ce le reveneau conform legii în vigoare, au emis actele administrative care fac obiectul contestării în acțiunea reclamantei, în legătură cu cererile formulate de intervenienți în vederea obținerii calității de auditor financiar.

În ordine cronologică, primul act emis a fost Hotărârea CAFR nr. 117/15.12.2017, prin care Consiliul Camerei Auditorilor Financiari din România a aprobat lista cuprinzând auditorii financiari care au fost autorizați în alt stat membru al Uniunii Europene sau aparținând Spațiului Economic European ori Confederației Elveției și au dobândit calitatea și dreptul de exercitare a profesiei de auditor financiar în România, în urma testului de aptitudini organizat în data de 28 noiembrie 2017.

Prin Ordinul Președintelui ASPAAS nr. 27/08.03.2018 a fost aprobată Hotărârea Consiliului CAFR nr. 117/2017.

Prin Hotărârea CAFR nr. 34/15.03.2018, Consiliul Camerei Auditorilor Financiari din România a aprobat atribuirea calității de membru al Camerei Auditorilor Financiari din România persoanelor fizice declarate "admis" la examenul de competență profesională/interviul-test, astfel cum figurează în Anexele 1 și 2 la această hotărâre.

Prin Hotărârea CAFR nr. 35/15.03.2018, Consiliul Camerei Auditorilor Financiari din România a aprobat înscrierea în Registrul public al auditorilor financiari pentru persoanele fizice declarate "admis" la examenul de competență profesională/interviul-test, astfel cum figurează în Anexele 1 și 2 la această hotărâre.

Conform cererii de chemare în judecată, reclamanta ASPAAS a contestat toate cele patru acte administrative prezentate mai sus, calea procedurală aleasă fiind, însă, diferită, după cum urmează: (i) Ordinul ASPAAS nr. 27/08.03.2018 a fost atacat cu acțiunea în anulare prevăzută de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 pentru ipoteza în care însăși autoritatea emitentă solicită anularea actului administrativ, nemaifiind posibilă revocarea lui ca urmare a intrării în circuitul civil și producerii de efecte; (ii) Hotărârile CAFR nr. 34/15.03.2018 și nr. 35/15.03.2018 au fost considerate acte subsecvente ordinului ASPAAS, anularea lor fiind solicitată ca o consecință a anulării actului principal; (iii) Hotărârea CAFR nr. 117/15.12.2017 a fost atacată cu excepția de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința atacată cu recurs, instanța de fond a constatat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a Hotărârii CAFR nr. 117/15.12.2017, precum și inadmisibilitatea acțiunii vizând Hotărârile CAFR nr. 34/15.03.2018 și nr. 35/15.03.2018 pentru lipsa plângerii prealabile. Totodată, în sentință s-a arătat că, întrucât excepția de nelegalitate este inadmisibilă, pe cale de consecință se impune și respingerea cererii de anulare a Ordinului ASPAAS nr. 27/08.03.2018, față de care nu au fost formulate critici intrinseci de nelegalitate.

II.2. Anterior analizării recursului formulat de reclamantă, Înalta Curte consideră necesar a lămuri limitele recursului cu care a fost învestită.

Se observă că, în raport de criticile expuse în recursul ASPAAS (prezentate la pct. I.3 din prezenta decizie), argumentația reclamantei este parțial străină de conținutul sentinței atacate și al acțiunii a cărei titulară este. Mai exact, recurenta-reclamantă susține nelegalitatea soluției de admitere a excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate invocată cu privire la Hotărârile CAFR nr. 117/2017, nr. 34/2018 și nr. 35/2018, deși excepția de nelegalitate nu a privit decât prima din cele trei hotărâri, iar instanța de fond a analizat excepția de nelegalitate doar în raport de acest act administrativ, cu respectarea limitelor învestirii sale și a principiului disponibilității. Cu toate acestea, pe tot parcursul recursului, reclamanta face trimitere la excepția de nelegalitate a tuturor celor trei hotărâri, referindu-se la un aspect evident străin de cauza de față.

Înalta Curte reține că, față de Hotărârile CAFR nr. 34/15.03.2018 și nr. 35/15.03.2018, instanța de fond a adoptat o soluție de admitere a excepției inadmisibilității, însă excepția a vizat inadmisibilitatea cererii în anulare pentru neurmarea procedurii plângerii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar nu pentru inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, invocată în condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 doar cu privire la Hotărârea nr. 117/2017.

Rezumativ, Hotărârea CAFR nr. 117/2017 a fost singurul act administrativ atacat cu excepția de nelegalitate, pe când Hotărârile CAFR nr. 34/15.03.2018 și nr. 35/15.03.2018 au fost atacate pe calea acțiunii în anulare, fiind considerate de reclamantă acte subsecvente Ordinului ASPAAS nr. 27/2018; dacă în cazul Hotărârii CAFR nr. 117/2017, pentru admiterea excepției inadmisibilității, instanța de fond a reținut neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazul Hotărârilor CAFR nr. 34/15.03.2018 și nr. 35/15.03.2018 instanța a reținut neîndeplinirea condiției parcurgerii prealabile a procedurii administrative prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Raportând aceste elemente la conținutul recursului reclamantei, Înalta Curte constată că ASPAAS nu a formulat nicio critică referitoare la soluția de respingere ca inadmisibilă a pretenției vizând anularea Hotărârilor CAFR nr. 34/15.03.2018 și nr. 35/15.03.2018, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile. În calea de atac nu se regăsesc motive de nelegalitate vizând greșita interpretare sau aplicare a prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu se fac niciun fel de referiri la procedura prealabilă de contestare a celor două hotărâri, nu sunt contestate nici considerentele, nici soluția din dispozitiv referitoare la lipsa procedurii prealabile.

Față de toate aceste aspecte, Înalta Curte va analiza recursul dedus judecății doar în raport de soluția de constatare a inadmisibilității excepției de nelegalitate invocate cu privire la Hotărârea CAFR nr. 117/2017, iar nu și cu privire la Hotărârile CAFR nr. 34/15.03.2018 și nr. 35/15.03.2018. Totodată, instanța de control judiciar nu va analiza soluția de respingere, ca inadmisibilă, a acțiunii în anularea acestor ultime două hotărâri, câtă vreme reclamanta nu a prezentat astfel de critici în calea de atac.

II.3. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reține că, în esență, reclamanta a susținut admisibilitatea excepției de nelegalitate invocată în condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la Hotărârea CAFR nr. 117/2017, întemeindu-se pe argumentul identității analizei de legalitate pe care o face instanța de judecată atât în acțiunea principală de anulare a actului administrativ, cât și în cadrul excepției de nelegalitate invocate cu privire la același act, precum și pe argumentul că soluționarea acțiunii în anularea Ordinului Președintelui ASPAAS nr. 27/2018 depinde de soluția ce se va da în excepția de nelegalitatea a Hotărârii nr. 117/2017, fiind astfel îndeplinite condițiile textului de lege incident.

Înalta Curte constată că, deși analiza de nelegalitate pe care instanța de judecată o face este similară în cazul atacării actului administrativ pe calea principală a acțiunii în anulare, respectiv pe calea excepției de nelegalitate, totuși între cele două mijloace nu subzistă doar o diferență cantitativă, cum greșit susține recurenta-reclamantă. Parcurgerea celor două proceduri nu relevă diferențe doar din perspectiva sferei subiectelor față de care se produc efectele admiterii acțiunii în anulare/excepției de nelegalitate, ci și din perspectiva rezultatului la care se tinde prin admiterea excepției de nelegalitate, în raport de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel, în timp ce în cazul acțiunii în anulare instanța de contencios administrativ va anula actul atacat, în cazul excepției de nelegalitate, "va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."; așadar, în primul caz actul administrativ este înlăturat din ordinea juridică, producând efecte erga omnes, în cel de-al doilea caz, admiterea excepției producând efecte doar față de părțile în proces, cauza urmând a se judeca fără se ține seama de existența actului respectiv.

Pornind de la aceste considerații, Înalta Curte constată că prima instanță a observat în mod corect că, prin invocarea excepției de nelegalitate, recurenta-reclamantă a urmărit obținerea efectului pe care l-ar fi produs acțiunea în anulare formulată pe cale principală, respectiv anularea Hotărârii CAFR nr. 117/2017, cu eludarea prevederilor art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004, care impun părții interesate să urmeze procedura plângerii prealabile anterior învestirii instanței cu o acțiune în anularea actului administrativ.

Astfel, Înalta Curte constată că acțiunea în anulare a fost îndreptată împotriva Ordinului ASPAAS nr. 27/2018, în condițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, însă față de acest act administrativ nu s-a invocat niciun motiv de nelegalitate intrinsec, ci pretinsa nelegalitate a ordinului a fost susținută doar în raport de nelegalitatea Hotărârii CAFR nr. 117/2017. Scopul acțiunii formulate de recurenta-reclamantă este acela de a obține anularea acestei hotărâri, iar nu a ordinului care face obiectul acțiunii în anulare formulată pe cale principală și față de care nu s-au formulat critici de nelegalitate proprii. Mai exact, cererea de anulare a ordinului ASPAAS a avut menirea de a crea cadrul procedural care să-i permită reclamantei să solicite anularea hotărârii CAFR, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

Înalta Curte apreciază că modul în care recurenta-reclamantă a formulat cererea de față s-a datorat împrejurării că termenele de formulare a plângerii prealabile, respectiv a acțiunii în anularea hotărârii CAFR, prevăzute de art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004, erau depășite la data promovării acțiunii. Or, deși este adevărat că prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu prevăd un orizont temporal în care poate fi formulată excepția de nelegalitate, totuși acest mijloc procedural nu poate fi utilizat cu scopul de a înlătura consecințele pasivității părții, care nu a înțeles să atace actul administrativ cu plângere prealabilă și, ulterior, cu acțiunea în anulare.

De altfel, nici în fond și nici în recurs reclamanta nu a justificat în vreun fel starea de pasivitate și neatacarea în termen a Hotărârii nr. 117/2017, ci a susținut că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 pentru a solicita anularea actului propriu - Ordinul nr. 27/2018, pe care l-a emis în vederea aprobării Hotărârii nr. 117/2017 și că anularea ordinului depinde în mod esențial de legalitatea hotărârii.

Pe de-o parte, Înalta Curte constată că aceste alegații confirmă considerentele anterior arătate, potrivit cărora reclamanta nu a invocat motive de nelegalitate intrinseci față de ordinul ASPAAS.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că, la data derulării procedurii de autorizare a auditorilor financiari soldată cu emiterea acestor două acte administrative, erau în vigoare prevederile art. 95 alin. (1) din Legea nr. 162/2017, potrivit cărora "La data intrării în vigoare a prezentei legi atribuțiile care pot fi delegate de către ASPAAS către CAFR conform prevederilor art. 52 sunt delegate de drept, sub supravegherea și controlul ASPAAS, pentru o perioadă de un an.", iar art. 52 alin. (1) lit. h) din același act normativ se referă la atribuțiile de autorizare a auditorilor financiari care au fost autorizați în alt stat membru al Uniunii Europene/Spațiului Economic European. În aplicarea acestor dispoziții legale, Camera Auditorilor Financiari din România a primit cererile și documentația depuse de solicitanți, a organizat testul de aptitudini prevăzut de art. 10 din Normele privind aprobarea auditorilor financiari și a firmelor de audit din alte state membre ale Uniunii Europene și din terțe țări, aprobate prin Hotărârea Președintelui CAFR nr. 164/2010 și, la finalizarea procedurii, a emis Hotărârea CAFR nr. 117/2017, care cuprinde în anexă persoanele care au dobândit calitatea și dreptul de exercitare a profesiei de auditor financiar în România.

Înalta Curte constată că Hotărârea CAFR nr. 117/2017 produce efecte în temeiul delegării de drept a atribuțiilor ASPAAS, care exercită doar supravegherea și controlul îndeplinirii acestor atribuții, ordinul astfel emis având rolul de a efectua un control de legalitate asupra desfășurării procedurii, prin verificarea documentației puse la dispoziție de CAFR. Astfel fiind, contestarea hotărârii CAFR pentru motive de nelegalitate trebuia făcută pe cale principală, iar nu pe calea incidentală a excepției de nelegalitate în cadrul acțiunii în anularea Ordinului ASPAAS nr. 27/2018, câtă vreme prin hotărârea respectivă se constată îndeplinite condițiile pentru dobândirea calității de auditor financiar în România, iar ASPAAS a susținut că motivul formulării acțiunii îl reprezintă tocmai neîndeplinirea condițiilor legale de dobândire a acestei calități de către intimații-intervenienți. Recurenta-reclamantă nu a formulat vreo critică intrinsecă de nelegalitate a Ordinului contestat, mărginindu-se la a invoca exclusiv critici de nelegalitate a actului administrativ individual pe care Ordinul l-a aprobat, respectiv Hotărârea Consiliului CAFR nr. 117/2017, tinzând în realitate la anularea efectelor acestei hotărâri.

Pentru toate aceste aspecte, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a constatat inadmisibilitatea excepției de nelegalitate a Hotărârii CAFR nr. 117/2017, câtă vreme acest mijloc procedural a fost inadecvat utilizat de recurenta-reclamantă, care a urmărit anularea pe cale indirectă a hotărârii atacate (efect diferit față de cel stabilit de prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004), respectiv eludarea prevederilor art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004.

În consecință, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statuar, ca nefondat.

În condițiile art. 453 alin. (1) raportat la art. 451 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statuar la plata către intimata-pârâtă Camera Auditorilor Financiari din România a cheltuielilor de judecată în sumă de 5000 de RON, reprezentând onorariu avocațial diminuat de la suma 9396,24 RON, în raport cu complexitatea cauzei și cu activitatea îndeplinită de avocat, dovedit prin depunerea la dosar a facturii x/17.10.2022 și a extrasului de cont din 18.10.2022 .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statuar împotriva sentinței civile nr. 1502 din 26 octombrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă Autoritatea pentru Supravegherea Publică a Auditului Statuar la plata către intimata-pârâtă Camera Auditorilor Financiari din România a cheltuielilor de judecată în sumă de 5000 de RON, reprezentând onorariu avocațial diminuat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 20 decembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.