ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4992/2023

Circumstanțele cauzei. Prin cererea înregistrată la data de 24.08.2019 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Comuna Sieu, în contradictoriu cu pârâtul Agenția Pentru Finantarea Investitiilor Rurale, a solicitat anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/22.12.2015 și a Deciziei nr. 10217/19.04.2019, de soluționare a contestației înregistrată sub nr. x/05.02.2019, cu consecința anulării în tot a obligațiilor stabilite în sarcina sa, pentru suma 3.943.571,16 RON, la care se adaugă TVA în cuantum de 939.793,77 RON, și obligarea pârâtei la restituirea acestor sume, achitate la data de 19.12.2018, precum și obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1025 din 23 decembrie 2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea privind pe reclamanta Comuna Sieu, în contradictoriu cu pârâta Agentia pentru Finantarea Investitiilor Rurale, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1025 din 23 decembrie 2019, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamata Comuna Sieu.

Hotărârea instanței de recurs. Prin decizia nr. 1043 din data de 23 februarie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins recursul formulat de reclamanta Comuna Sieu împotriva sentinței nr. 1025 din 23 decembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a IX- a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Cererea de revizuire. Împotriva deciziei nr. 1043 din data de 23 februarie 2022, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a formulat cerere de revizuire reclamanta Comuna Sieu, întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011. În dezvoltarea motivelor cererii de revizuire se susține că instanța de recurs a interpretat vădit eronat prevederile legale vizând evaluarea ofertelor în cadrul procedurii de achiziție și consecutiv pretinsa obligație a reclamantei de a face verificări suplimentare în ceea ce privește înscrisurile în baza cărora A. a dovedit experiența similară. a) Referitor la cerințele trasate de către reclamantă prin documentația de atribuire - Modalitatea în care ofertanții trebuiau să dovedească îndeplinirea cerinței experienței similare, menționează că în speță își găsesc deplină aplicabilitate prevederile art. 188 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006, care prevăd în mod limitativ care sunt documentele pe care autoritatea contractantă le poate solicita în vederea verificării capacității tehnice și profesionale a ofertanților, iar A. S.R.L. a depus toate documentele solicitate prin Fișa de date, din care rezultă îndeplinirea cerinței de calificare în discuție, astfel cum acestea au fost solicitate prin Fișa de date: (1) declarația A. S.R.L., în care s-a individualizat contractul de execuție lucrări nr. x/18.10.2010, (2) certificatul de bună execuție (semnat și stampilat atât de ofertant cât și de beneficiar), în cadrul căruia a fost indicat beneficiarul lucrării, valoarea contractului, perioada de execuție și locul de execuție a contractului, precizări referitoare la conformitatea executării cu normele profesionale în domeniu și finalizarea lucrărilor; (3) mai mult, ofertantul a depus o copie a contractului de execuție lucrări nr. x/18.10.2010 și o copie a procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor nr. x/18.11.2010, chiar dacă aceste documente nu fuseseră solicitate în mod expres prin Fișa de date. b) Interpretarea dată de către instanța de recurs cu privire la pretinsele obligații de a verifica documentele depuse pentru dovedirea criteriilor de calificare, care ar rezulta din art. 178 din O.U.G. nr. 34/2006, contravine prevederilor dreptului european, respectiv art. 57 din Directiva 2014/24/UE și jurisprudenței CJUE adiacente, care excludeau nu doar obligația reclamantei de a face verificări suplimentare, dar și orice drept/posibilitate de a verifica aceste înscrisuri/de a proba falsul, din moment ce nu exista nicio suspiciune (suspiciunea fiind dedusă de către AFIR, abia în 2015, tocmai pentru că A. s-a dezis de propriile acte incluse în oferta evaluată de către reclamantă. În continuare, susține că instanța de recurs a înlăturat argumentele sale cu privire la principiul încrederii legitime, arătând nefundamentat că reclamanta ar fi fost îndreptățită să verifice veridicitatea informațiilor prezentate de A., din moment ce neregula a existat, fără a indica de unde ar fi putut să aibă vreo suspiciune cu privire la documente și/sau cum ar fi putut să determine că sunt false. Raportat la semnificația noțiunii de neregulă, au fost ignorate prevederile dreptului european și jurisprudența CJUE în materie, care confirmă că stabilirea în sarcina reclamantei, în mod automat, a unei nereguli, este nelegală, din moment ce în cadrul procedurii de achiziție nu a avut posibilitatea să deceleze vreo neregulă/un fals și nici nu a încălcat vreo prevedere legală.

Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de revizuire. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și decizia atacată, prin prisma prevederilor art. 21 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată inadmisibilitatea cererii de revizuire, pentru următoarele considerente: Conform dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 554/2004: "(1) Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunțarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată. (2) Sunt supuse revizuirii, pentru motivul prevăzut la alin. (1), și hotărârile definitive care nu evocă fondul. (3) Cererea de revizuire se introduce în termen de o lună de la data comunicării hotărârii definitive și se soluționează de urgență și cu precădere." Decizia nr. 1043 din 23 februarie 2022, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019, atacată cu revizuire, se încadrează în categoria celor enumerate la alin. (2) teza finală al art. 21 din Legea nr. 554/2004, fiind o hotărâre definitivă care nu evocă fondul. Condiția de admisibilitate a revizuirii întemeiate pe art. 21 din Legea nr. 554/2004 este aplicabilitatea dreptului Uniunii Europene în raportul juridic dedus judecății. Invocarea în cererea de revizuire a unor principii generale desprinse din jurisprudența CJUE, fără indicarea în concret a unei norme din dreptul unional care să fie aplicabilă cauzei, raportul juridic litigios fiind, de altfel, în totalitate sub incidența dreptului național, atrage respingerea ca inadmisibilă a căii de atac exercitate, pentru neîndeplinirea condiției premise stabilite de lege pentru promovarea acesteia. Așadar, pentru admisibilitatea cererii de revizuire întemeiate pe art. 21 din Legea nr. 554/2004 se impune calificarea juridică a faptelor prin prisma normei de drept european incidente sau a interpretării acesteia rezultate dintr-o hotărâre a Curții Europene de Justiție, iar nu faptele deduse judecății, întrucât s-ar ajunge la încălcarea autorității de lucru judecat prin schimbarea elementelor ce conturează raportul juridic dedus judecății. De asemenea, Înalta Curte va avea în vedere faptul că revizuirea este o cale extraordinară de atac, de retractare, și poate fi exercitată numai în condițiile și pentru motivele expres și limitativ prevăzute în art. 509 alin. (1) C. proc. civ., iar alături de aceste motive, în materia contenciosului administrativ, legiuitorul, în art. 21 din Legea nr. 554/2004, a reglementat un nou motiv de revizuire, aplicabil în materia contenciosului administrativ. Din această perspectivă, se constată a fi incidente prevederile paragrafelor 72, 73 și 84 din Decizia nr. 45/2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-au stabilit o serie de linii directoare de urmat pentru instanța învestită cu soluționarea cererii de revizuire, în analiza admisibilității căii de atac. Aceste considerente sunt similare celor reținute de CJUE în hotărârea pronunțată la 16 martie 2006, în cauza C - 23/2004 - Rosmarie Kapferer c. Schlank & Schick Gmb H, prin care s-a arătat că: "dreptul comunitar nu impune unei jurisdicții naționale să reia în discuție fondul litigiului și să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri". În analiza admisibilității cererii de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, trebuie avute în vedere, pe de-o parte, hotărârile pronunțate de CJUE sau dispozițiile de drept unional apreciate a fi încălcate de partea care formulează o cerere de revizuire, iar, pe de altă parte, împrejurarea dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost analizată de către instanță, respectiv dacă problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional a primit o dezlegare în faza procesuală anterioară. Relevant este și faptul că în Decizia nr. 45 din 12 decembrie 2016 publicată în M.Of. nr. 386 din 23 mai 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a stabilit că "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale Curții de Justiție a Uniunii Europene, indiferent de momentul pronunțării acestora și de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispozițiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere." Cazul de revizuire instituit prin textul legal a fost conceput ca un ultim remediu intern, menit să asigure preeminența prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene și a celorlalte prevederi cu caracter obligatoriu și urmează a fi analizat în contextul reglementării generale a acestei căi de atac extraordinare, de retractare, pentru că dreptul Uniunii Europene nu impune unei jurisdicții naționale să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri, chiar dacă astfel ar fi reparată o încălcare a dreptului comunitar săvârșită prin hotărârea în cauză (cauza Rosmarie Kapferer împotriva Schlank & Schick GmbH, C- 234/2004). În cauza de față, revizuenta nu a indicat o normă din dreptul Uniunii Europene aplicabilă cauzei, ci invocă încălcarea principiului încrederii legitime dedus din jurisprudența CJUE pe care revizuenta le apreciază a fi fost încălcat prin decizia supusă revizuirii, context în care admisibilitatea cererii de revizuire în temeiul art. 21 din Legea nr. 554/2004 s-ar putea realiza numai dacă s-ar constata încălcări ale normelor de drept european de către instanța care a soluționat cererea formulată de reclamanta Comuna Șieu împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/22.12.2015 și a Deciziei nr. 10217/19.04.2019 de soluționare a contestației formulate împotriva acestui proces-verbal. Or, principiile de drept unional sunt incidente numai în situațiile în care o altă normă de drept unional este, de asemenea, aplicabilă raportului juridic dedus judecății întrucât protecția acestor principii generale este asigurată când statele membre acționează în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii Europene. Când o situație juridică nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii Europene, nu își găsesc aplicabilitatea principiile generale de drept unional. Având în vedere că motivul de revizuire întemeiat pe art. 21 din Legea nr. 554/2004 îl constituie calificarea juridică a faptelor prin prisma normei de drept european incidente sau a interpretării acesteia rezultate dintr-o hotărâre a Curții Europene de Justiție, iar nu faptele deduse judecății, întrucât s-ar ajunge la încălcarea autorității de lucru judecat prin schimbarea elementelor ce conturează raportul juridic dedus judecății, Înalta Curte constată că este inadmisibilă revizuirea prin care se urmărește schimbarea cauzei juridice a cererii de chemare în judecată sub aspectul motivelor de fapt care susțin obiectul cererii. Este de asemenea, inadmisibil ca, sub cuvânt de prioritate a dreptului european, să se invoce în revizuire un motiv de nelegalitate cu totul nou, întrucât se opune caracterului extraordinar al căii de atac. Motivul de revizuire invocat, conceput de legiuitor ca un ultim remediu intern menit să asigure preeminența dreptului european, trebuie analizat în contextul reglementării comune a acestei căi extraordinare de atac, care exclude posibilitatea transformării unei căi de atac de retractare într-o veritabilă cale de atac la calea de atac exercitată. Or, în cauza de față, Înalta Curte constată că dreptul intern aplicabil, O.U.G. nr. 66/2011, asigură accesul liber la justiție prin norme eficace și accesibile, având în vedere că în raport de legislația europeană, instanțele naționale au reținut în mod constant că abaterea sau neregula nu trebuie să presupună un prejudiciu cert al bugetului U.E., ci și unul potențial. Astfel, conform art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului U.E. - "neregularitate" - înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Referitor la "existența sau potențialitatea unui efect prejudiciabil al încălcării/abaterii pentru bugetul generalul Uniunii Europene (...)", art. 1 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului U.E. din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene prevede: "(1) în scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar. Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate". Și legislația națională în speță, H.G. nr. 459/2007, în art. 2 alin. (1), art. 27 și art. 28 stabilește regulile de eligibilitate ale cheltuielilor efectuate în cadrul programelor cu finanțare europeană iar, H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, prevede criteriile pentru cuantificarea corecțiilor financiare. CJUE în hotărârea pronunțată la 16 martie 2006, în cauza C - 23/2004 - Rosmarie Kapferer c. Schlank & Schick Gmb H, a arătat că: "dreptul comunitar nu impune unei jurisdicții naționale să reia în discuție fondul litigiului și să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri". Revenind la analiza cererii de revizuire de față, Înalta Curte constată că, de fapt, prin criticile formulate, revizuenta este nemulțumită de modul în care a fost soluționată contestația sa împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, precum și de modul în care instanța a soluționat cererea de chemare în judecată, urmărind să obțină o rejudecare a plângerii, însă, funcția revizuirii, de cale extraordinară de atac, nu este aceea de a conduce la reevaluarea judecăților definitive în afara condițiilor strict reglementate procedural. Așa cum s-a arătat și în considerentele Deciziei nr. 572/2008 a Curții Constituționale publicată în M.O. nr. 58/01.05.2018:_"(…) dacă legiuitorul este suveran în a reglementa diferit în situații diferite accesul la o cale ordinară de atac, fără ca prin aceasta să fie afectat liberul acces la justiție, a fortiori, o atare concluzie se impune atunci când în discuție este accesul la o cale extraordinară de atac, care, prin definiție, are caracter de excepție și deci poate fi valorificată numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege, în caz contrar existând riscul producerii unor perturbări majore ale stabilității și securității raporturilor juridice". Concluzionând, atât timp cât reclamanta urmărește o rejudecare a cauzei, o reevaluare a hotărârii pronunțate de către instanța de recurs, din perspectiva interpretării noțiunii de "neregulă" reținută în procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, prin schimbarea obligațiilor stabilite în sarcina sa, în mod definitiv, Înalta Curte constată că cererea de revizuire este inadmisibilă și va fi respinsă ca atare.

Temeiul de drept al soluției. Pentru aceste considerente, Înalta Curte, constatând că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de dispozițiile art. 509 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., coroborate cu art. 21 din Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 513 alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca inadmisibilă cererea de revizuire.