ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1905/2024

Ședința publică din data de 3 aprilie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 04.05.2016, sub nr. x/2016, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/30.12.2015 și a Deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva acestuia nr. 6216/25.02.2016.

Prin sentința nr. 4353/26.10.2018, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea, cu consecința anulării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare și a Deciziei de soluționare a contestației atacate, obligând totodată pârâta la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă în sumă de 6.950 RON.

În acest sens, prima instanță a reținut că, într-adevăr, pârâta a emis două procese-verbale de constatare cu concluzii contradictorii, cu privire la aceeași situație de fapt și în baza acelorași documente, prin primul proces-verbal fiind stabilită o creanță bugetară de 0 RON, iar prin cel de-al doilea, contestat în cauză, o creanță bugetară de 3.444.691 RON, iar pe fond a reținut că neregulile au fost în mod eronat reținute în sarcina beneficiarului și că a fost ignorat principiul proporționalității la stabilirea creanței bugetare.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta, prevalându-se de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Prin Decizia nr. 4217/25.09.2019, Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță, reținând incidența art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. și apreciind că judecătorul de primă instanță nu a intrat propriu-zis în cercetarea fondului cauzei, față de modalitatea în care a fost motivată sentința recurată, instanța de fond limitându-se, potrivit instanței de control judiciar, la o analiză formală, fără a răspunde efectiv problemelor de drept litigioase. De asemenea, Înalta Curte a apreciat ca fiind întemeiată susținerea recurentei-pârâte potrivit căreia în condițiile în care neregulile identificate aveau caracter tehnic, iar expertul a avut specialitatea contabilitate/audit financiar, acesta nu se putea pronunța asupra obiectivelor tehnice, ceea ce ar fi justificat administrarea și a unei probe cu expertiză tehnică, pentru a se constata faptic starea investiției, existența și consistența modificărilor tehnice efectuate, funcționalitatea proiectului în lipsa acestor modificări, existența echipamentelor și utilajelor achiziționate și funcționarea lor efectivă, urmând ca, în fond după casare, instanța de trimitere să aprecieze utilitatea, concludența și pertinența acestei probe, prin raportare la situația de fapt existentă la momentul discutării probei, în raport de situația fizică a investiției.

În rejudecare, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 14.10.2020, sub nr. x/2020.

Prin încheierea din data de 22.12.2020, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a luat act de poziția părților în sensul că nu se impune administrarea probei cu expertiză tehnică în completarea probatoriului.

Prin sentința nr. 351 din 12 martie 2021, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea promovată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, ca nefondată.

Împotriva sentinței civile nr. 351 din 12 martie 2021 și a încheierii din 22.12.2020 ale Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamata A. S.R.L., întemeindu-și recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, și 8 din C. proc. civ.

3.1 În ceea ce privește recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Susține recurenta reclamantă că sentința recurată este nemotivată, iar, pe de altă parte, cuprinde motive contradictorii.

În primul rând, arată că sentința este nemotivată întrucât prima instanță nu a avut în vedere toate motivele și argumentele invocate de reclamantă atât prin acțiunea introductivă cât și prin notele scrise depuse la termenul din 27.11.2020 și pentru termenul din 22.01.2021, prima instanță copiind considerentele deciziei de casare, fără să aibă însă în vedere toate susținerile, apărările și probatoriile formulate de reclamantă, iar acest mod de lucru nu poate constitui o motivare adecvată, logică, legală în sensul art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și art. 6 par. 1 CEDO.

În al doilea rând, arată recurenta că sentința primei instanțe conține și motive contradictorii reținând că actele administrative contestate se bucură de prezumția de legalitate, iar răsturnarea acesteia îi revine reclamantei, căreia îi incumbă sarcina probei în acest sens - de a dovedi că proiectul îndeplinea standardele europene încă din forma sa inițială în ciuda modificărilor subsecvente justificate tocmai prin necesitatea de a asigura conformitatea cu aceste standarde și în ciuda recunoașterilor beneficiarului că proiectul inițial nu era conform legislației.

Or, nesolicitarea probei cu raportul de expertiză tehnică nu echivalează cu legalitatea actelor administrative atacate, câtă vreme, indiferent de poziția părților cu privire la probatoriul solicitat, instanța este ținută atât în temeiul dispozițiilor rolului activ și al aflării adevărului, cât și în raport de decizia de casare, să cenzureze ea însăși legalitatea actelor administrative, prin administrarea de probe necesare și utile cauzei, apte să ducă la aflarea adevărului în cauză.

Partea care a susținut în recurs necesitatea administrării unei probe cu expertiză tehnică și a solicitat casarea cu trimitere spre rejudecare este intimata-pârâtă, care trebuie să probeze legalitatea actelor emise, cu atât mai mult cu cât în raporturile cu subiectele de drept privat autoritățile administrative se află pe poziție superioară acestora.

3.2 În ceea ce privește recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Sustine recurenta că, prin neadministrarea probei cu expertiză tehnică, prima instanță a nesocotit prevederile art. 501 alin (3) din C. proc. civ. și că, fără administrarea niciunei probe suplimentare, coroborată cu ignorarea totală a probelor administrate în primul ciclu procesual, s-a ajuns la o concluzie total opusă, respectiv la respingerea acțiunii, ceea ce echivalează și cu încălcarea dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 par. 1 CEDO.

Arată recurenta că nesolicitarea probei cu raportul de expertiză tehnică nu echivalează cu legalitatea actelor administrative atacate, câtă vreme, indiferent de poziția părților cu privire la probatoriul solicitat, instanța este ținută atât în temeiul dispozițiilor rolului activ și al aflării adevărului, cât si, în speță, în raport de decizia de casare, să cenzureze ea însăși legalitatea actelor administrative, prin administrarea de probe necesare si utile cauzei, apte să ducă la aflarea adevărului.

În raport de circumstanțele specifice ale speței, consideră recurenta că sarcina probei revenea intimatei-pârâte, întrucât și autoritatea administrativă trebuie să probeze legalitatea actelor emise, atât timp cât acestea au fost contestate și au fost administrate probe care susțin nelegalitatea acestora, în timp ce cu privire la proba cu expertiza tehnică, revenea intimatei să susțină utilitatea acesteia, astfel încât respingerea acesteia nu are cum să îi profite tot intimatei.

Prin urmare, procedând astfel și reținând că recurenta reclamanta nu a dovedit contrariul celor reținute de autoritate, arată recurenta că prima instanță a răsturnat sarcina probei, încălcând art. 249 C. proc. civ., dar și art. 6 par. 1 CEDO, inclusiv sub aspectul egalității de arme.

În plus, mai susține că, de vreme ce motivarea actului administrativ este o cerință recunoscută de întreaga doctrină și jurisprudență națională și unională pentru existența valabilă a actului administrativ, având în vedere și motivarea deciziei de casare, rezultă că această cerință nu a fost îndeplinită cel puțin sub aspectul necesității unei expertize tehnice pentru a verifica chiar legalitatea constatărilor cu caracter tehnic din actele administrative atacate.

Arată astfel că și încheierea de ședință din 22.12.2020 prin care s-a respins administrarea probei cu expertiză tehnică încălcă principiile contradictorialitătii, dreptului la apărare și a dreptului la un proces echitabil

Relevă recurenta că prima instanță a încălcat principiile rolului activ al judecătorului și al aflării adevărului prevăzute de art. 22 alin. (2) și alin. (7) C. proc. civ., precum și dreptul la un proces echitabil prevăzut de art. 6 par. 1 CEDO, în baza cărora instanța este îndreptățită să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, chiar dacă părțile se împotrivesc.

Or, cu atât mai mult nu era necesară poziția părților, ca și argument pentru încuviințarea suplimentării probatoriului, în raport de decizia de casare, care a statuat atât necesitatea administrării expertizei tehnice, cât și prealabila verificare a situației de fapt și a situației fizice a investiției, îndrumări nerespectate de prima instanță.

3.3 În ceea ce privește recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Subsumat acestui motiv de recurs, recurenta reclamantă susține, în esență că:

a) Procesul-verbal atacat nu indică temeiul legal încălcat pentru fiecare din neregulile constatate și pretinse de intimată.

Arată că motivarea actului atacat în sensul indicării formale a unei multitudini de prevederi, fără a se indica care din acestea sunt aferente fiecărei nereguli constatate, duce la concluzia imposibilității identificării temeiului aferent fiecărei nereguli și deci a imposibilității cenzurării de instanța de contencios administrativ a neregulilor constatate.

Prin urmare, din această perspectivă, se impune, în primul rând, constatarea conform căreia nu există temei legal pentru neregulile constatate, iar, pe de altă parte, actul administrativ atacat nu este motivat corespunzător, neîndeplinind cerințele europene și naționale privind necesitatea motivării;

b) În mod nelegal a respins prima instanță motivul de nulitate a actelor administrative atacate privind invocarea culpei AFIR în derularea contractului de finanțare;

c) Prima instanță a încălcat principiului protecției încrederii legitime.

Argumentele primei instanțe cu privire la înlăturarea principiului protecției încrederii legitime sunt nelegale întrucât nu se contestă posibilitatea autorității de management de a efectua controale și a identifica și sancționa posibile nereguli, ci modalitatea abuzivă prin care aceeași autoritate verifică de mai multe ori, atât în cursul, cât si ulterior derulării proiectului și, deși de mai multe ori nu se identifică nereguli, ulterior, la insistențele altei autorități, pe exact aceleași aspecte anterior verificate, se identifică pretinse nereguli, doar pentru a evita angajarea propriei răspunderi;

d) Sentința recurată și actele administrative atacate au încălcat principiul securității juridice.

Arată recurenta reclamantă că sentința recurată a încălcat principiul securității juridice reglementat în sens larg de blocul de convenționalitate prevăzut de art. 6 par. 1 CEDO și art. 1 din Primul Protocol adițional, pentru aceleași motive anterior menționat întrucât constatarea unor nereguli decurgând din acțiunile reclamantei în cadrul derulării proiectului, de către aceeași autoritate care anterior a confirmat buna derulare a proiectului, în baza acelorași probe și cu privire la aceleași acțiuni ale reclamantei, denotă incoerenta autorității administrative si incertitudinea regulilor aplicabile;

e) În mod nelegal a respins prima instanță motivul privind incompatibilitatea structurii de control, fiind încălcate dispozițiile art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 41/2014.

Susține recurenta reclamantă că, prin sentința recurată, s-a aplicat eronat art. 20 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 întrucât este irelevant obiectul investigațiilor realizate în speță de structura de control care a vizat conduita reclamantei, beneficiar al finanțării, câtă vreme ceea ce a invocat este posibilitatea ca intimata-pârâtă să fie trasă la răspundere pentru autorizarea plăților efectuate către reclamantă, respectiv incompatibilitatea DCA - structură de control în cadrul AFIR - de a constata nereguli în legătură cu care AFIR poate avea calitatea de debitor si de a emite procesul-verbal contestat.

f) În mod nelegal a respins prima instanță motivul privind existența a două procese-verbale de constatare contradictorii, fiind încălcate dispozițiile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011.

Arată recurenta că prima instanță efectuează o comparație între cele 2 procese-verbale invocate, respectiv procesul-verbal nr. x/03.04.2014, cu creanță bugetară 0, și procesul-verbal contestat, din 30.12.2015, care stabilește o creanță bugetară de 3.444.691 RON, și menționează că primul proces-verbal ar fi rezultat în urma verificării doar a actelor adiționale nr. x/20.10.2011 și nr. y/25.02.2013.

În primul rând, rezultă că, cel puțin cu privire la cele 2 acte adiționale - nr. 1 si nr. 4 - care au format obiectul verificării prin procesul-verbal din 2014, nu se putea reține prin al doilea proces-verbal, cel contestat, o altă situație, respectiv o neregulă, cu atât mai mult cu cât cele 2 acte adiționale formaseră obiectul primului proces-verbal și, cu privire la acestea, nu se invocă și nu intervenise niciun element nou.

În al doilea rând, este de observat că, și la prima verificare, finalizată cu emiterea primului proces-verbal din 2014, autoritatea a avut la dispoziție aceleași date în legătură cu proiectul, astfel că faptul neverificării acestora în totalitate, este din nou o invocare a propriei culpe, nu are legătură cu reclamanta și nu poate fi invocat în sprijinul tezei posibilității unei noi verificări ulterioare.

În al treilea rând, prin sentința recurată s-au aplicat greșit dispozițiile art. 31 alin. (1) O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată de aceeași sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripție, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influențează rezultatele acestora.

Or, noțiunea de reluare a activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare a fost interpretată în mod eronat de prima instanță ca dând posibilitatea refacerii acestei activități întrucât reluarea unei activități nu este echivalentă cu refacerea acesteia, ci cu continuarea acesteia.

Pe de altă parte, prima instanță a considerat în mod eronat că în speță erau îndeplinite cerințele privind apariția unor date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau a unor erori de calcul care influențează rezultatele acestora.

Or, susține recurenta reclamantă că a invocat tocmai faptul că între cele 2 controale finalizate cu cele 2 procese-verbale nu au apărut elemente noi care să justifice o nouă verificare și un nou proces-verbal, sens în care toate argumentele din sentința recurată care justifică pretinse elemente noi sunt nelegale și netemeinice;

g) În mod nelegal a respins prima instanță motivul privind inexistența unei nereguli săvârșite de beneficiar, fiind încălcate dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 și ale 1270 C. civ. în legătură cu dispozițiile Contractului de finanțare, modificat prin actele adiționale;

h) În mod nelegal a reținut prima instanță neregula privind neeligibilitatea proiectului raportat la neîndeplinirea criteriului de eligibilitate EG1, cu încălcarea art. 2 alin. (1) a) O.U.G. nr. 66/2011, art. 13 și art. 1270 C. civ. privind dispozițiile Contractului de finanțare;

i) În mod nelegal a respins prima instanță motivul privind conformarea cu standardele naționale și comunitare, inclusiv cu privire la procedurile de autocontrol bazate pe principiile HACPP, cu încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011, art. 1270 C. civ., privind Contractul de finanțare și a Regulamentelor comunitare nr. 852/2004, 853/2004 și 854/2004;

j) În mod nelegal a reținut prima instanță motivul privind neprezentarea de către beneficiar a declarației de propria răspundere privind implementarea standardului în termenul de grație stabilit în Anexa 1 la Fișa măsurii, cu încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 și art. 1270 C. civ., privind Contractul de finanțare;

k) Prima instanță a reținut, nelegal, neregula potrivit căreia modificările tehnice de echipamente au fost realizate de către Beneficiar fără acceptul A.F.I.R. și au avut la bază justificări incorecte/nereale, fiind, astfel, încălcate prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 și a art. 1270 C. civ.

l) Prima instanță a reținut, nelegal, neregula privind modificările majore ale contractului de execuție de lucrări, fiind încălcate art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 și art. 1270 C. civ.

m) În mod nelegal și netemeinic a reținut prima instanță că oferta societății B. pentru echipamentele de igienizare este neconformă, fiind incălcate dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 și art. 1270 C. civ.

n) În mod nelegal și netemeinic a respins prima instanță motivul subsidiar privind inexistența unui prejudiciu, fiind incălcate dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) O.U.G. nr. 66/2011 și art. 1270 C. civ.

o) În mod nelegal a respins prima instanță critica privind principiul proporționalității, cu încălcarea art. 2 n) și art. 17 O.U.G. nr. 66/2011, precum și a dispozițiilor comunitare care circumscriu acest principiu.

Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca fiind temeinică și legală.

Susține intimata pârâtă în întimpinare că, în forma în care a fost depus la AFIR, proiectul nu era în concordanță cu standardele comunitare (Regulamentele CE nr. 852/2004, 853/2004, 854/2004), având în vedere multitudinea de modificări ulterioare aduse acestuia pe parcursul execuției. Prin urmare, proiectul era neeligibil, nefiind îndeplinit criteriul de eligibilitate EG1 "Proiectul trebuie să respecte conformitatea cu obiectivul general al măsurii (...)"; obiectivul general al măsurii este creșterea competitivității întreprinderilor de procesare agro-alimentare și forestiere prin îmbunătățirea performanței generale a întreprinderilor din sectorul de procesare și marketing a produselor agricole și îndeplinirea atât a standardelor naționale, cât și a celor comunitare.

Arată intimata că și în condițiile în care proiectul a suferit numeroase modificări în scopul îndeplinirii standardelor naționale și comunitare, conformarea cu acestea nu s-a realizat până la data limită prevăzută în contractul de finanțare și actele adiționale încheiate, respectiv 31.12.2011, unitatea neavând implementate în totalitate procedurile de autocontrol bazate pe principiile HACCP (nefiind respectate prevederile Reg. CE nr. 854/2004).

De asemenea, la solicitarea de prelungire a duratei de realizare a investiției și implementare a proiectului în vederea încheierii Actului Adițional nr. 3, beneficiarul nu a prezentat Declarația pe propria răspundere că a implementat standardul în termenul de grație stabilit în Anexa 1 la Fișa măsurii 123, pe care acesta avea obligația să o prezinte în conformitate cu prevederile Ghidului Solicitantului.

Mai mult, modificările tehnice privind echipamentele, utilajele și lucrările au fost realizate de beneficiar fără acceptul AFIR și abia ulterior aduse la cunoștința Agenției în vederea amendării contractului de finanțare. Solicitările beneficiarului de modificare a contractului de finanțare au avut la bază justificări incorecte/nereale: "schimbări de legislație atât internă cât și europeană; cerințele avizatorilor și a normelor românești și europene de profil survenite în timpul execuției lucrărilor".

Se mai arată în întâmpinare că modificarea contractului de execuție lucrări s-a realizat prin invocarea unor justificări incorecte ("circumstanțe neprevăzute") și prin aplicarea greșită a regulilor privind achizițiile. Modificările aduse listelor de cantități de lucrări au fost majore (la prima negociere - NCS-urile au reprezentat cea 82% din valoarea inițială a contractului de lucrări; la a doua negociere - NCS-urile au reprezentat cea 20% din valoarea contractului de lucrări stabilită în urma primei negocieri), ceea ce afectează condițiile inițiale de atribuire a contractului de lucrări (caietul de sarcini, ofertele obținute).

Cu privire la oferta societății B. pentru echipamente de igienizare, se susține că aceasta este neconformă, nefiind prezentată în termenul limită stabilit în instrucțiunile pentru ofertanți. De asemenea lipsesc anexele la contractul de vânzare cumpărare bunuri încheiat de beneficiar cu B..

Pe lângă neregulile mai sus menționate, cu privire la care se pretinde că afectează întregul ajutor financiar nerambursabil acordat beneficiarului, intimata pârâtă relevă și alte "indicii" de fraudă expuse și la prima instanță, solicitând respingerea recursului.

Examinând actele și lucrările dosarului prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de către recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat pentru considerentele ce vor fi redate în continuare.

4.1 Succintă prezentare a situației de fapt

Între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (în prezent AFIR) și reclamanta S.C. A. S.R.L., la data de 25.05.2009, a fost încheiat Contractul de Finanțare nr. x, având ca obiectul acordarea unei finanțări nerambursabile de către pentru implementarea proiectului cu titlul "Modernizare și extindere unitate de prelucrare și conservare a cărnii S.C. A. S.R.L., Alexandria, județul Teleorman", având o valoare totală eligibilă de maxim 7.134.865 RON, din care valoare nerambursabilă maxim 3.567.432 RON (50% din valoarea totală eligibilă), scopul proiectului fiind modernizarea unității de prelucrare și conservare a cărnii sub aspect tehnologic și funcțional prin reamenajarea interioară a clădirii existente și extinderea ei (două corpuri noi de clădire - corp F și corp G), precum și prin dotarea cu utilaje performante și respectarea cerințelor Directivelor Uniunii Europene.

Pe parcursul implementării proiectului, contractul de finanțare a fost modificat prin încheierea a 6 acte adiționale, care au avut ca obiect fie modificarea succesivă duratei de implementare și de realizare a investiției, fie a unor caracteristici tehnice cu sau fără implicații bugetare și de rectificare a bugetului prin realocări de sume, cu consecința modificării contractelor de achiziție încheiate deja și a încheierii altor contracte de achiziție de servicii construcții și bunuri, astfel cum rezultă din cuprinsul actelor contestate.

Prin Procesul-verbal de constatare înregistrat la AFIR sub nr. x/30.12.2015, întocmit urmare verificărilor efectuate de Direcția Control și Antifraudă, s-a constituit în sarcina reclamantei în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 și ale H.G. nr. 875/2011, un debit în cuantum de 3.444.691 RON, ca urmare a existenței următoarelor abateri:

- În forma în care a fost depus la AFIR, proiectul nu era în concordanță cu standardele comunitare (Regulamentele CE nr. 852/2004, 853/2004, 854/2004), având în vedere multitudinea de modificări ulterioare aduse acestuia pe parcursul execuției. Prin urmare, proiectul era neeligibil, nefiind îndeplinit criteriul de eligibilitate EG1 "Proiectul trebuie să respecte conformitatea cu obiectivul general al măsurii obiectivul general al măsurii este creșterea competitivității întreprinderilor de procesare agro-alimentare și forestiere prin îmbunătățirea performanței generale a întreprinderilor din sectorul de procesare și marketing a produselor agricole și îndeplinirea atât a standardelor naționale, cât și a celor comunitare;

- Chiar și în condițiile în care proiectul a suferit numeroase modificări în scopul îndeplinirii standardelor naționale și comunitare, conformarea cu acestea nu s-a realizat până la data limită prevăzută în contractul de finanțare și actele adiționale încheiate, respectiv 31.12.2011, unitatea neavând implementate în totalitate procedurile de autocontrol bazate pe principiile HACCP (nefiind respectate prevederile Reg. CE nr. 854/2004).

- La solicitarea de prelungire a duratei de realizare a investiției și implementare a proiectului în vederea încheierii Actului Adițional nr. 3, beneficiarul nu a prezentat Declarația pe propria răspundere că a implementat standardul în termenul de grație stabilit în Anexa 1 la Fișa măsurii 123, pe care acesta avea obligația să o prezinte în conformitate cu prevederile Ghidului Solicitantului;

- Modificările tehnice privind echipamentele, utilajele și lucrările au fost realizate de beneficiar fără acceptul AFIR și abia ulterior aduse la cunoștința Agenției în vederea amendării contractului de finanțare. Solicitările beneficiarului de modificare a contractului de finanțare au avut la bază justificări incorecte/nereale: "schimbări de legislație atât internă cât și europeană; cerințele avizatorilor și a normelor românești și europene de profil survenite în timpul execuției lucrărilor; circumstanțe neprevăzute pentru îndeplinirea contractului inițial; coroborarea dintre legislația română și cea europeană apărută pe parcursul derulării proiectului";

- Modificarea contractului de execuție lucrări s-a realizat de asemenea prin invocarea unor justificări incorecte ("circumstanțe neprevăzute") și prin aplicarea greșită a regulilor privind achizițiile. Modificările aduse listelor de cantități de lucrări au fost majore (la prima negociere - NCS-urile au reprezentat cca 82% din valoarea inițială a contractului de lucrări; la a doua negociere - NCS-urile au reprezentat cca 20% din valoarea contractului de lucrări stabilită în urma primei negocieri), ceea ce afectează condițiile inițiale de atribuire a contractului de lucrări (caietul de sarcini, ofertele obținute);

- Oferta societății B. pentru echipamente de igienizare este neconformă, nefiind prezentată în termenul limită stabilit în instrucțiunile pentru ofertanți. De asemenea lipsesc anexele la contractul de vânzare cumpărare bunuri încheiat de beneficiar cu B. (Anexa 1 referitoare la volumul livrării (mărfurile care fac obiectul contractului) și prețuri și Anexa 2 referitoare la preluarea mașinii și punerea în funcțiune);

- Reclamanta nu a prezentat Procesele-verbale de punere în funcțiune a echipamentelor și utilajelor achiziționate prin proiect, ceea ce conduce la neeligibilitatea cheltuielilor decontate de AFIR pentru acestea.

Pe lângă neregulile mai sus menționate, s-au mai constatat și următoarele indicii de fraudă:

- Notificarea nr. x/05.12.2008 emisă de DSVSA Teleorman, depusă de reclamantă în dosarul cererii de finanțare și în baza căreia proiectul a fost declarat eligibil, nu conține date conforme cu realitatea;

- Adresa DSVSA Teleorman nr. 12715/22.12.2011, în baza căreia au fost aprobate prelungiri ale duratei de execuție a investiției, precum și efectuarea de plăți în cadrul proiectului, conține date contradictorii și neconforme cu realitatea;

- Procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor nr. x/09.07.2012, document în baza căruia a fost aprobată solicitarea reclamantei de prelungire a duratei de realizare a investiției și implementare a proiectului prin încheierea Actului adițional nr. x, nu conține date reale;

- Indicii de organizare formală a procedurilor de achiziții lucrări și bunuri.

Astfel, în urma acestor constatări Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a apreciat că reclamanta a încălcat Contractul de finanțare x/25.05.2009, pentru investiția "Modernizare și extindere unitate de prelucrare și conservare a cărnii S.C. A. S.R.L., Alexandria, județul Teleorman", dispunându-se rezilierea contractului.

Împotriva Procesului-verbal de constatare înregistrat la AFIR sub nr. x/30.12.2015, reclamanta a formulat contestație înregistrată cu nr. 3194/27.01.2016, iar prin Decizia de soluționare a contestației nr. 6216/25.02.2016 emisă de AFIR, a fost respinsă contestația menținându-se debitul astfel cum a fost constituit în sarcina beneficiarului.

4.2. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Conform dispozițiilor mai sus amintite, "casarea unei hotărâri se poate cere... când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii, ori numai motive străine de natura cauzei".

Potrivit Hotărârii CEDO din 16 noiembrie 2006, pronunțate în cauza Dima contra României, întrebarea dacă o instanță și-a încălcat obligația de a motiva, conform art. 6 din Convenție, se poate analiza doar în lumina circumstanțelor speței.

Articolul 6, se arată în hotărârea CEDO mai sus evocată, prevede în sarcina instanței obligația de a proceda la o analiză efectivă a motivelor, argumentelor și a mijloacelor de probă ale părților pentru a le aprecia relevanța, fără ca aceasta să implice un răspuns detaliat pentru fiecare argument în parte.

Motivarea hotărârii este o cerință esențială a legii, prevăzută expres în art. 425 C. proc. civ. și, în același timp, o garanție a respectării dreptului părților la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 C. proc. civ., art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 21 alin. (3) din Constituție.

Motivarea hotărârilor judecătorești este direct legată de preocupările procesului echitabil chiar dacă, din perspectiva CEDO, art. 6 nu o prevede în mod expres; această obligație permite de fapt menținerea dreptului la apărare și aprecierea gradului de proporționalitate între sacrificiul impus drepturilor cetățenilor și imperativele de ordine publică.

Potrivit jurisprudenței Curții europene de contencios a drepturilor omului (a se vedea Cauzele Boldea contra României, Perez contra Franței), dreptul la un proces echitabil nu este "efectiv" decât dacă observațiile părților sunt ascultate, adică atent examinate de instanța sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 din Convenție implică în mod special în sarcina instanței obligația de a examina efectiv mijloacele, argumentele și ofertele de probă ale părților.

Potrivit Avizului nr. 11 (2008) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în atenția Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea permite nu numai o mai bună înțelegere și acceptare a hotărârii de către justițiabil, ci este mai ales o garanție împotriva arbitrariului. Ea obligă judecătorul să distingă mijloacele de apărare ale părților și să precizeze elementele care îi justifică decizia și o fac să fie conform legii, permițând înțelegerea funcționării justiției de către societate.

Motivarea este indispensabilă pentru calitatea justiției și constituie o protecție împotriva arbitrariului, încurajând judecătorul să înțeleagă importanța opiniei sale.

Calitatea unei motivări și, implicit, respectarea exigențelor impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. nu sunt determinate de volumul considerentelor, ci de valoarea juridică a argumentelor și de corectitudinea raționamentului care a stat la baza pronunțării soluției.

Judecătorul este obligat să motiveze soluția data fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns fiecărui argument.

Or, instanța de fond a arătat pe larg argumentele care au condus la luarea respectivei decizii.

Nu pot fi primite afirmațiile recurentei, în sensul că prima instanță nu și-ar fi argumentat soluția ori motivarea ar fi contradictorie, din contră, judecătorul fondului a grupat coerent criticile de nelegalitate și a răspuns acestora cu o exprimare clară și logică.

Înalta Curte are în vedere și faptul că obligația de motivare a unei hotărâri judecătorești depinde, în principiu de natura și complexitatea cauzei, de circumstanțele particulare ale acesteia, de apărările formulate și coerența argumentelor invocate, prima instanță structurându-și considerentele în funcție de principalele critici formulate prin cererea de chemare în judecată.

Or, prima instanță a indicat in cuprinsul considerentelor, toate argumentele considerate necesare pentru a susține soluția finală, grupându-le pentru ca hotărârea în ansamblu să urmeze un fir logic.

Luând în considerare cele anterior menționate, precum și faptul că prima instanță a realizat un examen complet al susținerilor societății reclamante și probelor administrate în cauză, nu se poate aprecia că sentința recurată este afectată de viciul nemotivării ori ar fi contradictoriu motivată.

4.3. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Prin decizia de casare pronunțată în primul ciclu procesual, nr. 4217/25.09.2019, întemeiată, în esență, pe aspecte care vizau necercetarea fondului de către prima instanță, s-a statuat că:

"De asemenea, Înalta Curte apreciază ca fiind întemeiată susținerea recurentei-pârâte potrivit căreia în condițiile în care neregulile identificate aveau caracter tehnic, iar expertul a avut specialitatea contabilitate/audit financiar, acesta nu se putea pronunța asupra obiectivelor tehnice, ceea ce ar fi justificat administrarea și a unei probe cu expertiză tehnică, pentru a constata faptic starea investiției, existența și consistența modificărilor tehnice efectuate, funcționalitatea proiectului în lipsa acestor modificări, existența echipamentelor și utilajelor achiziționate și funcționarea lor efectivă.

În fond după casare, instanța va aprecia utilitatea, concludența și pertinența acestei probe, prin raportare la situația de fapt existentă la momentul discutării probei, în raport de situația fizică a investiției.

De asemenea, în ceea ce privește respectarea principiului proporționalității, deși instanța de fond a făcut o analiză, având în vedere considerentele deciziei de casare, se impune o nouă evaluare a respectării acestui principiu cu luarea în considerare a tuturor circumstanțelor speței."

În considerarea deciziei de casare, prima instanță, la termenul de judecată din 27.11.2020 a pus în discuția părților necesitatea și utilitatea efectuării în cauză a unei expertize tehnice, apărătorul reclamantei considerând că o astfel de probă nu este utilă cauzei, iar reprezentantul pârâtei, consilier juridic, a arătat că lasă la aprecierea instanței efectuarea expertizei, iar, în măsura în care se apreciază că proba este necesară, se impune ca aceasta să fie întocmită de către un expert specialist în construcții, care ar putea aprecia asupra modificărilor aduse proiectului, pentru a se stabili dacă între proiectul propus inițial și cel implementat există modificări substanțiale. La data de 22.11.2020, prin încheierea care, de asemenea face obiectul recursului, prima instanță a "luat act de poziția părților în sensul că nu se impune administrarea probei cu expertiză tehnică în completarea probatoriului".

Or, față de particularitățile cauzei, având în vedere că sancțiunea aplicată prin actul contestat, respectiv retragerea totală a finanțării în sumă de 3.444.691 RON (50% din valoarea cheltuielilor eligibile), a avut în vedere faptul că, după finalizarea investiției, s-a constatat că, datorită modificărilor ulterioare aduse proiectului pe parcursul execuției, proiectul (inițial) era neeligibil, nefiind îndeplinit criteriul de eligibilitate EG1 respectiv că, proiectul trebuie să respecte conformitatea cu obiectivul general al măsurii...ce presupune inclusiv îndeplinirea standardelor naționale și comunitare", Înalta Curte constată că administrarea probei constând în expertiza tehnică în construcții pentru a constata faptic starea investiției, existența și consistența modificărilor tehnice efectuate, funcționalitatea proiectului în lipsa acestor modificări, existența echipamentelor și utilajelor achiziționate și funcționarea lor efectivă, este strâns legată de dezlegarea principalului motiv de nelegalitate invocat prin acțiunea introductivă privitor la pretinsa ne/eligibilitate a proiectului a cărui finanțare a făcut obiectul cererii nr. x/16.12.2008 depusă de reclamantă la Oficiul Județean pentru Finanțarea Investițiilor Rurale Teleorman.

Înalta Curte reține că, față de statuările deciziei de casare, particularitățile cauzei și poziționarea neconcludentă a părților față de administrarea probei cu expertiza tehnică în construcții, prima instanță ar fi trebuit să ordone administrarea acestei probe esențiale cauzei chiar din oficiu, conform art. 330 alin. (1) C. proc. civ., dând eficiență și consistență dispozițiilor art. 22 din C. proc. civ. privind rolul judecătorului în aflarea adevărului, fiind astfel dat motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

În urma administrării acestei probe se va putea concluziona dacă proiectul inițial era sau nu eligibil, dubiul rezultând din însăși maniera de derulare a investiției, cum ar fi: a) prin notificarea DSVSA Teleorman nr. 7/5.12.2008 se certifică faptul că "proiectul propus spre finanțare este în conformitate cu legislația în vigoare pentru domeniul sanitar veterinar și pentru siguranța alimentelor, respectiv cu ordinul ANSVSA 93/2008 și Regulamentele europene 852/853, 854/2004...și că, prin realizarea investiției, în conformitate cu proiectul depus de solicitant, unitatea/exploatația va fi în concordanță cu legislația în vigoare pentru domeniul sanitar veterinar și pentru siguranța alimentelor"; b) prin proiectul de proces-verbal întocmit la data de 24.03.2014, s-au constatat nereguli și s-a propus recuperarea sumei de 912 848,47 RON, iar, uterior, în urma analizei punctului de vedere exprimat de beneficiar, a fost emis procesul-verbal nr. x/03.04.2014, cu creanță bugetară,,0"; c) prin adresa nr. x/11.08.2015 a DSVSA Teleorman, emisă după finalizarea proiectului, se arată că, proiectul înregistrat la DSVSA Teleorman cu nr. 6931/4.12.2088, depus de S.C. A. S.R.L., cu obiectiv fabrica procesare carne, este în concordanță cu Reg. CE nr. 852/2004, Reg CE nr. 853/2004, Reg CE nr. 854/2004, Reg CE nr. 882/2004, Reg CE nr. 178/2002, iar condițiile descrise de beneficiar sunt în concordanță cu aceste regulamente și reflectă realitatea. Menționăm că unitatea a fost verificată de către experții ANSVSA în data de 30.05.2014, dată la care s-a încheiat raportul de audit nr. 5748 din 30.05.2014, iar în data de 23.06.2014 de către experții comunitari C. ai Comisiei Europene, când s-a încheiat raportul de audit nr. 7225...concluziile celor două rapoarte au fost că unitatea îndeplinește cerințele generale și specifice de igienă prevăzute de Regulamentele Europene și propun menținerea aprobării unității de industrie alimentară aparținând S.C. A. S.R.L. pentru efectuarea de schimburi intracomunitare în condițiile stabilite prin ordinul Președintelui ANSVSA nr. 57/2010"; d) nu în ultimul rând, din însăși consensul părților la încheierea celor 6 acte adiționale la contractul inițial, acte adiționale care au vizat prelungirea duratei de investiție și/ori operarea unor modificări de natură tehnică (de exemplu actul adițional nr. x/25.02.2013 și actul adițional nr. x/4.04.2014).

De asemenea, în funcție de motivele care au stat la baza modificărilor aduse proiectului inițial pe parcursul derulării investiției, în sensul că beneficiarul recurent a urmărit adaptarea acestuia în funcție de modificările normelor care au circumscris derularea investiției după demararea acesteia până la finalizare, modificări care nu puteau fi prevăzute la depunerea cererii de finanțare (așa cum recurentul reclamant a susținut), or, modificările au urmărit adaptarea proiectului din neeligibil la data depunerii cererii de finanțare, în eligibil după acest moment (așa cum a susținut intimata pârâtă), precum și în funcție de atitudinea părților pe parcursul derulării investiției, se va analiza incidența principiului proporționalității. Se va avea în vedere că, în jurisprudența CJUE dar și în cea națională s-a reținut, în mod constant, că se impune ca în cadrul aprecierii constrângerilor legate de diferite măsuri posibile, să se examineze dacă obiectivele urmărite de măsura reținută sunt de natură să justifice consecințe economice negative, chiar considerabile pentru anumiți operatori, stabilindu-se ca "sancțiunile din dreptul intern să fie totdeauna proporționale cu gravitatea abuzului" (cauza C-146/05, Hot din 2709.2009, Colle KG si Finanzanet) iar "măsura să nu depășească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (Hot. C-45/2006 Campina).

Astfel, Înalta Curte constată imperios necesară administrarea probei cu expertiza tehnică în construcții, conform solicitării exprese din recurs a recurentei reclamante care, de altfel, în susținerea aceleeași teze probatorii, a propus și administrarea probei testimoniale, solicitând audierea în calitate de martor a arhitectului care a coordonat proiectul pe baza căruia s-a obținut finanțarea, respectiv numitul D., utilitatea și necesitatea administrării acestei probe suplimentare, cu aceeași teză probatorie, urmând a fi analizată de către prima instanță în rejudecare.

În concluzie, raportat la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte, în acord cu Decizia Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 79/2022, va casa încheiererea și sentința recurate cu trimitere pentru rejudecare la prima instanță, ocazie cu care se va proceda la administrarea probei cu expertiza tehnică în construcții, pentru a constata faptic starea investiției, existența și consistența modificărilor tehnice efectuate, funcționalitatea proiectului în lipsa acestor modificări, existența echipamentelor și utilajelor achiziționate și funcționarea lor efectivă, așa cum Înalta Curte a statuat în primul ciclu procesual al prezentului litigiu.

4.4. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Față de statuările supra de la pct. 4.3, Înalta Curte va analiza doar criticile de nelegalitate extrinsecă care privesc pretinsa nemotivare a actului administrativ contestat (pct 3.3. lit. a) precum și cele privind incompatibilitatea structurii de control (pct 3.3. lit. e), restul criticilor din recurs invocate ca motive de nelegalitate a actului administrativ contestat urmand a fi analizate la prima instanță prin prisma constatărilor privind maniera de derulare a proiectului, a modificărilor tehnice efectuate, a constatării existenței și funcționării efective a echipamentelor și utilajelor achiziționate.

În ceea ce privește pretinsa nemotivare a actului administrativ contestat, Înalta Curte observă că acest motiv de nelegalitate a fost invocat pentru prima dată în recurs, or, judecarea recursului are în vedere exclusiv aspectele de nelegalitate ale sentinței recurate, iar invocarea omisso medio a acestor motive, nepropuse la prima instanță, nu este permisă. Aceste motive de recurs nu au fost supuse dezbaterii și unei dezlegări proprii a instanței de fond, astfel încât peste motivele invocate în fața instanței de fond nu se poate trece.

Referitor la motivul de recurs privind incompatibilitatea structurii de control, raportat la dispozițiile art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora "În cazul în care structura de control este organizată în interiorul autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, atunci aceasta este incompatibilă în ceea ce privește constatarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare, în situațiile în care: a) este necesară investigarea unor posibile nereguli în gestiunea fondurilor europene pentru care autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene are calitatea de beneficiar; b) este necesară investigarea unor posibile nereguli, altele decât cele prevăzute la lit. a), pentru care autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene poate fi stabilită ca debitor" și la împrejurarea că prejudiciul reținut nu s-ar fi putut produce fără concursul AFIR, care a încheiat actele adiționale și a autorizat plățile, astfel că poate fi stabilită ca debitor, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, constată că aceste alegații sunt nefondate, atât timp cât obiectul investigațiilor realizate de structura de control a vizat conduita beneficiarului finanțării, iar nu aspecte privind acțiunile autorității în implementarea proiectului ori funcționarea instituției, în sens administrativ, de natură a atrage răspunderea acesteia din urmă prin stabilirea calității de debitor cu consecința suportării sancțiunii din propriul buget. Pentru a fi atrasă incompatibilitatea structurii de control, raportat la dispozițiile art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011, este necesar ca obiectul investigației să privească însăși activitatea autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, ceea ce nu este cazul în speța de față.

II. Soluția instanței de recurs

În baza dispozițiilor art. 496 și art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul reclamantei și, casând încheierea și sentința recurate, va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamata A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 351 din 12 martie 2021 și a încheierii din 22.12.2020 ale Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează hotărârile recurate și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 3 aprilie 2024.