ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4217/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la 4.05.2016, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, solicitând: anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/30.12.2015 emis de AFIR, Deciziei de soluționare a Contestației formulată de A. S.R.L. și înregistrată la AFIR sub nr. x/25.02.2016 și obligarea pârâtei AFIR la acoperirea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

Hotărârea instanței de fond. Prin sentința civilă nr. 4353 din data de 26.10.2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a anulat Decizia de soluționare a contestației nr. 6216/25.02.2016 și procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/30.12.2015, emise de pârâtă și a obligat pe pârâtă la plata sumei de 6.950 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 4353 din 26 octombrie 2018, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. și solicitând casarea hotărârii recurate și, în principal, trimiteți cauza spre rejudecare, iar în subsidiar rejudecarea cauzei și respingerea acțiunii formulate de A. S.R.L., ca neîntemeiată. În susținerea motivelor de recurs, recurenta reiterat situația de fapt, iar în ceea ce privește motivele de casare, a invocat în esență, următoarele: 3.1 Primul motiv de recurs, reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., are în vedere lipsa unei motivări reale a judecătorului care să dovedească pe deplin cercetarea cauzei, recurenta arătând că, dintr-o simplă lecturarea a cererii de chemare în judecată, a apărărilor și a motivării sentinței recurate se poate observa cu ușurință că instanța de fond nu și-a format o opinie proprie, ci s-a limitat a insera aspecte prezentate de părți și doar a concluziona într-o modalitate extrem de sterilă. Recurenta nu contestă faptul că Raportul de expertiză a fost omologat de judecătorul fondului, iar acesta se putea evident baza pe concluziile expertului desemnat însă, în condițiile în care neregulile identificate aveau caracter tehnic, expertul avea specialitate contabilitate/audit financiar, iar acesta în expertiza efectuată asupra obiectivelor tehnice s-a bazat doar pe opiniile specialiștilor intimatei reclamante (aspect menționat în cuprinsul expertizei), astfel încât rezultă că toată motivarea instanței cuprinde doar opinia A. S.R.L., fără a se avea în vedere opinia recurentei sau fără a se motiva măcar de ce opinia AFIR a fost înlăturată în totalitate. Față de aceste aspecte, recurenta apreciază că hotărârea instanței de fond este una nemotivată, nemotivare ce echivalează cu lipsa efectivă a cercetării pricinii, afirmațiile tuturor părților prin raportare la probatoriu și explicarea reținerii sau înlăturării acestora. 3.2 Cel de-al doilea motiv de nelegalitate invocat de recurentă vizează faptul că sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea normelor de drept material (art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.), respectiv a dispozițiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR, a clauzelor contractuale cât și a O.U.G. nr. 66/2011. În ceea ce privește, aprecierea instanței ca AF1R a emis doua procese-verbale, unul fără implicații financiare și unul cu implicații financiare în legătură cu aceeași situație de fapt și în baza acelorași înscrisuri, recurenta arată că nu are niciun fundament legal în condițiile în care AFIR a reluat activitatea de constatarea neregulilor în raport de dispozițiile art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, ținând cont că în cuprinsul procesului-verbal nr. x/03.04.2014 autoritatea a adus la cunoștință beneficiarului că "încheierea acestui proces-verbal în cuantum de 0 (zero) RON nu exclude aplicarea în viitor a unor corecții pe baza unor informații noi sau a altor investigații cu același obiect" iar conform art. 5 alin. 2 din contractul de finanțare, lege între părți, "(...) Autorizarea cererilor de plată poate fi invalidată ulterior prin constatarea de nereguli". De altfel, chiar dacă AFIR ar fi apreciat într-un anumit fel la momentul aprobării cererii de finanțare/acte adiționale etc, însă în implementarea proiectului este identificată o neregulă, CJUE s-a pronunțat în Cauza C-465/10 Hotărârea Ministre de l'lnterieur, de l'Outre-mer, des Collectivites tenitoriales et de l'lmmigration din 21 decembrie 2011, aplicând prin analogie raționamentul din Cauza C-94/05 Hotărârea Emstand-Starke GmbH din 16 martie 2006, în sensul că autoritatea care gestionează fondurile comunitare are obligația, nu posibilitatea, să revină asupra acestei prime decizii, și să aplice corecțiile ce se impun. Astfel, Curtea a arătat că "împrejurarea că autoritățile competente ar fi fost informate de beneficiarul subvenției cu privire la alegerea cocontractantului înainte chiar de lansarea procedurii de cerere de ofertă care avea ca obiect atribuirea contractului de achiziții publice în cauză, aceasta nu influențează, ca atare, calificarea drept "abatere" în sensul articolului 1 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 2988/95". CJUE conchide, răspunzând celei de-a doua din întrebările preliminare că "nerespectarea de către o autoritate contractantă care beneficiază de o subvenție FEDR a normelor privind atribuirea contractelor de achiziții publice prevăzute de Directiva 92/50, cu ocazia atribuirii contractului care are ca obiect realizarea acțiunii subvenționate, constituie o "abatere" în sensul articolului 1 din Regulamentul nr. 2988/95 chiar dacă autoritatea națională competentă nu putea să ignore, cu ocazia acordării acestei subvenții, că beneficiarul decisese deja cărui prestator urma să îi încredințeze realizarea acțiunii subvenționate." În Cauza C-94/05 Hotărârea Emsland-Starke GmbH din 16 martie 2006, Curtea a reținut totodată că principiul protecției încrederii/așteptării legitime nu poate fi invocat împotriva unei dispoziții clare a dreptului comunitar și nici comportamentul unei autorități naționale însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii, care este contrar acestuia din urmă, nu poate crea, pentru un operator economic, o încredere legitima privind posibilitatea de a beneficia de un tratament contrar acestui drept comunitar. Față de cele de mai sus, rezultă că reținerea instanței de fond este una nelegală, Curtea de Apel București apreciind în mod greșit faptul că autoritatea nu poate reverifica respectarea condițiilor inițiale de selecție și eligibilitate în raport de situația identificată ulterior deoarece, jurisprudența comunitară obligă autoritatea să revină asupra propriilor decizii, și să retragă finanțarea, atunci când sunt identificate nereguli în implementarea proiectului. În ceea ce privește aprecierea instanței că beneficiarul nu a săvârșit nicio neregulă în sensul legii, în implementarea proiectului, neexistând în fapt niciun prejudiciu produs bugetului UE/bugetelor donatorilor publici internaționali și/sau fondurilor publice naționale, recurenta arată că, în urma controlului efectuat au fost identificate o serie de nereguli, care în esență au arătat că în forma în care a fost depus la AFIR proiectul nu era în concordanță cu standardele comunitare (Regulamentele CE nr. 852/2004, 853/2004, 854/2004), având în vedere multitudinea de modificări ulterioare aduse acestuia pe parcursul execuției. Prin urmare, proiectul era neeligibil, la momentul depunerii acestuia, și ar fi trebuit fi înlăturat de la o finanțare care să vizeze în principiu "îndeplinirea atât a standardelor naționale, cât și a celor comunitare". Însăși intimata recunoaște, prin adresa nr. x/23.07.2015, înregistrată la AFIR cu nr. 27586/28.07.2015, că ",..s-a constatat că proiectul care a stat la baza studiului de fezabilitate depus la APORP nu corespundea cerințelor impuse de actele normative de mai sus din următoarele considerente: fluxul tehnologic din curte se intersecta și se suprapunea (aprovizionarea cu materie primă cu livrarea de produse finite). Totodată unitatea a fost obligată să renunțe la activitatea de abatorizare; fosa septică prevăzută la proiectul inițial, un element esențial al condițiilor sanitar-veterinare și de mediu, era prevăzută a fi amplasată la intrarea in unitate, lângă postul trafo și rampa de livrare produse, deci un spațiu insuficient, ceea ce contravenea tuturor reglementărilor, atât a celor arătate mai sus, cât și de mediu, PSI și a distribuitorului de energie electrică. Astfel, deși ne aflăm în fața unei recunoașteri directe a modificării majore a proiectului din partea beneficiarului, motivat de faptul că proiectul ce s-a dorit a fi finanțat nu îndeplinea condițiile impuse de norma legală (Regulamentele 852, 853 și 854/2004) la data depunerii, instanța de fond, nu se apleacă în niciun fel asupra acesteia limitându-se a menționa că nu este nicio neregulă deoarece acum este un proiect viabil și funcțional iar autoritatea și-a dat girul în implementarea acestuia. Recurenta mai susține că AFIR a fost indusă în eroare chiar de către beneficiar, societatea reclamantă solicitând modificările tehnice prin invocarea unor diverse motive aparent plauzibile și rezonabile, însă rezultatul acestor modificări a putut fi observat abia la finalizarea investiției, iar în aceste condiții a existenței dovedite a neregulii, evident că autoritatea are obligația de a reveni asupra dispozițiilor anterioare, așa cum impune art. 5 alin. (2) din contractul de finanțare și Decizia CJUE pronunțată în Cauza C-465/10 Hotărârea Ministre de l'lnterieur, de l'Outre-mer, des Collectivites territoriales et de l'imigration din 21 decembrie 2011. În ceea ce privește aprecierea instanței referitoare la faptul că în mod nelegal AFIR a stabilit că valoarea creanței bugetare reprezintă contravaloarea totală a finanțării încasate (principiul proporțlonalității), recurenta susține că,în raport de prevederile art. 2 lit. n), art. 6 alin. (4) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, prevederile art. 11 alin. 3 "încetarea contractului" din Anexa 1 la Contractul de finanțare și art. 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Așadar, cuantumul debitului stabilit prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare contestat, la care se adaugă dobânzile și penalitățile de întârziere, sunt calculate conform prevederilor legale în vigoare dat fiind obligativitatea aplicării de către subscrisa a principiului proporționalității, aplicarea acestui principiu făcându-se prin raportare la neregulile constatate care afectează întreg proiectul asumat de beneficiară. Principiul proporționalității presupune că orice măsură adaptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvență neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului. Valoarea creanțelor bugetare rezultate din nereguli care nu afectează întreaga eligibilitate a proiectului se stabilește prin aplicarea principiului proporționalității, însă în speță neregula constată afectează întreg proiectul finanțat, în condițiile în care neregula ține chiar de palierul inițial al eligibilității proiectului, iar dovezile ne arată că acesta nu trebuia acceptat la finanțare, astfel încât, singura măsură care se putea aplica era aceea a retragerii sprijinului financiar comunitar.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată cu privire la recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, reclamanta SC "A." S.R.L. a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin Rezoluția din 02 aprilie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 18 septembrie 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor invocate prin întâmpinarea depusă, Înalta Curte, cu majoritate, apreciază că recursul pârâtei este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Reclamanta S.C. A. S.R.L. s-a adresat instanței de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, la data de 04.05.2016, solicitând efectuarea unui control de legalitate asupra procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/30.12.2015 emis de pârâta AGENȚIA PENTRU FINANȚAREA INVESTIȚIILOR RURALE, solicitând anularea acestui act administrativ fiscal și a Deciziei de soluționare a contestației nr. 6216/25.02.2016 și obligarea pârâtei la acoperirea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar. Reclamanta s-a considerat vătămată prin emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/30.12.2015 emis de AFIR și stabilirea creanței bugetare în sarcina sa în sumă de 3.444.691 RON, prin declararea întregulului proiect ca neeligibil, invocând mai multe motive de nelegalitate, astfel: - Singurul temei al Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este invocarea de către AFIR a propriei sale culpe referitoare la verificarea defectuoasă a proiectului, încheierea cu Beneficiarul de acte adiționale la contractul de finanțare și autorizarea ulterioară a efectuării plăților aferente proiectului; - Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor a fost emis de către o structură incompatibilă să constate neregulile și să stabilească existența unei creanțe bugetare; - În legătură cu aceeași situație de fapt și în baza acelorași înscrisuri, pârâta AFIR a emis două procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, unul cu creanță bugetară în cuantum de 0 RON și unul cu creanță bugetară în cuantum de 3.444.691 RON; - Beneficiarul S.C. A. S.R.L. nu a săvârșit nicio "neregulă" în sensul legii, în legătură cu Contractul de finanțare nr. x din 25.05.2009 și actele sale adiționale, invocând mai multe motive punctuale de netemeinicie, punctual prin raportare la cele constatate prin procesul-verbal, precum și faptul că proiectul a fost realizat 100%, la termenul asumat și implementat cu respectarea obiectivului general al măsurii 123; - În mod nelegal a stabilit AFIR prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare că valoarea creanței bugetare datorată de Beneficiarul S.C. A. reprezintă contravaloarea totală a finanțării încasate, invocând încălcarea principiului proporționalității și jurisprudența CJUE. Instanța de fond a admis acțiunea și a anulat actul administrativ și de soluționare a contestației contestate, preluând fidel atât susținerile reclamantei din cererea de chemare în judecată cât și apărările pârâtei astfel cum sunt expuse prin întâmpinare, procesul-verbal de nereguli și decizia de soluționare a contestației, apoi răspunsurile reclamantei din răspunsul la întâmpinare. Curtea de apel a redat apoi pe larg situația de fapt, din care rezultă, în esență că, între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (în prezent AFIR) și reclamanta S.C. A. S.R.L., la data de 25.05.2009, a fost încheiat Contractul de Finanțare nr. x, având ca obiectul acordarea unei finanțări nerambursabile de către pentru implementarea proiectului cu titlul "Modernizare și extindere unitate de prelucrare și conservare a cărnii S.C. A. S.R.L., Alexandria, județul Teleorman", având o valoare totală eligibilă de maxim 7.134.865 RON, din care valoare nerambursabilă maxim 3.567.432 RON (50% din valoarea totală eligibilă), scopul proiectului fiind modernizarea unității de prelucrare și conservare a cărnii sub aspect tehnologic și funcțional prin reamenajarea interioară a clădirii existente și extinderea ei (două corpuri noi de clădire - corp F și corp G), precum și prin dotarea cu utilaje performante și respectarea cerințelor Directivelor Uniunii Europene. Pe parcursul implementării proiectului, contractul de finanțare a fost modificat prin încheierea a 6 acte adiționale, care au avut ca obiect fie modificarea succesivă duratei de implementare și de realizare a investiției, fie a unor caracteristici tehnice cu sau fără implicații bugetare și de rectificare a bugetului prin realocări de sume, cu consecința modificării contractelor de achiziție încheiate deja și a încheierii altor contracte de achiziție de servicii construcții și bunuri, astfel cum rezultă din cuprinsul actelor contestate, reluate de asemenea pe larg în partea descriptivă a situației de fapt din considerentele sentinței recurate. Prin Procesul-verbal de constatare înregistrat la AFIR sub nr. x/30.12.2015, întocmit urmare verificărilor efectuate de Direcția Control și Antifraudă, s-a constituit în sarcina reclamantei în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 și ale H.G. nr. 875/2011, un debit în cuantum de 3.444.691 RON, ca urmare a existenței următoarelor abateri: - În forma în care a fost depus la AFIR, proiectul nu era în concordanță cu standardele comunitare (Regulamentele CE nr. 852/2004, 853/2004, 854/2004), având în vedere multitudinea de modificări ulterioare aduse acestuia pe parcursul execuției. Prin urmare, proiectul era neeligibil, nefiind îndeplinit criteriul de eligibilitate EG1 "Proiectul trebuie să respecte conformitatea cu obiectivul general al măsurii obiectivul general al măsurii este creșterea competitivității întreprinderilor de procesare agro-alimentare și forestiere prin îmbunătățirea performanței generale a întreprinderilor din sectorul de procesare și marketing a produselor agricole și îndeplinirea atât a standardelor naționale, cât și a celor comunitare; - Chiar și în condițiile în care proiectul a suferit numeroase modificări în scopul îndeplinirii standardelor naționale și comunitare, conformarea cu acestea nu s-a realizat până la data limită prevăzută în contractul de finanțare și actele adiționale încheiate, respectiv 31.12.2011, unitatea neavând implementate în totalitate procedurile de autocontrol bazate pe principiile HACCP (nefiind respectate prevederile Reg. CE nr. 854/2004). - La solicitarea de prelungire a duratei de realizare a investiției și implementare a proiectului în vederea încheierii Actului Adițional nr. 3, beneficiarul nu a prezentat Declarația pe propria răspundere că a implementat standardul în termenul de grație stabilit în Anexa 1 la Fișa măsurii 123, pe care acesta avea obligația să o prezinte în conformitate cu prevederile Ghidului Solicitantului; - Modificările tehnice privind echipamentele, utilajele și lucrările au fost realizate de beneficiar fără acceptul AFIR și abia ulterior aduse la cunoștința Agenției în vederea amendării contractului de finanțare. Solicitările beneficiarului de modificare a contractului de finanțare au avut la bază justificări incorecte/nereale: "schimbări de legislație atât internă cât și europeană; cerințele avizatorilor și a normelor românești și europene de profil survenite în timpul execuției lucrărilor; circumstanțe neprevăzute pentru îndeplinirea contractului inițial; coroborarea dintre legislația română și cea europeană apărută pe parcursul derulării proiectului"; - Modificarea contractului de execuție lucrări s-a realizat de asemenea prin invocarea unor justificări incorecte ("circumstanțe neprevăzute") și prin aplicarea greșită a regulilor privind achizițiile. Modificările aduse listelor de cantități de lucrări au fost majore (la prima negociere - NCS-urile au reprezentat cca 82% din valoarea inițială a contractului de lucrări; la a doua negociere - NCS-urile au reprezentat cca 20% din valoarea contractului de lucrări stabilită în urma primei negocieri), ceea ce afectează condițiile inițiale de atribuire a contractului de lucrări (caietul de sarcini, ofertele obținute); - Oferta societății B. pentru echipamente de igienizare este neconformă, nefiind prezentată în termenul limită stabilit în instrucțiunile pentru ofertanți. De asemenea lipsesc anexele la contractul de vânzare cumpărare bunuri încheiat de beneficiar cu B. (Anexa 1 referitoare la volumul livrării (mărfurile care fac obiectul contractului) și prețuri și Anexa 2 referitoare la preluarea mașinii și punerea în funcțiune); - Reclamanta nu a prezentat Procesele-verbale de punere în funcțiune a echipamentelor și utilajelor achiziționate prin proiect, ceea ce conduce la neeligibilitatea cheltuielilor decontate de AFIR pentru acestea. Pe lângă neregulile mai sus menționate, s-au mai constatat și următoarele indicii de fraudă: - Notificarea nr. x/05.12.2008 emisă de DSVSA Teleorman, depusă de reclamantă în dosarul cererii de finanțare și în baza căreia proiectul a fost declarat eligibil, nu conține date conforme cu realitatea; - Adresa DSVSA Teleorman nr. 12715/22.12.2011, în baza căreia au fost aprobate prelungiri ale duratei de execuție a investiției, precum și efectuarea de plăți în cadrul proiectului, conține date contradictorii și neconforme cu realitatea; - Procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor nr. x/09.07.2012, document în baza căruia a fost aprobată solicitarea reclamantei de prelungire a duratei de realizare a investiției și implementare a proiectului prin încheierea Actului adițional nr. x, nu conține date reale; - Indicii de organizare formală a procedurilor de achiziții lucrări și bunuri. Astfel, în urma acestor constatări Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a apreciat că reclamanta a încălcat Contractul de finanțare x/25.05.2009, pentru investiția "Modernizare și extindere unitate de prelucrare și conservare a cărnii S.C. A. S.R.L., Alexandria, județul Teleorman", dispunându-se rezilierea contractului. Împotriva Procesului-verbal de constatare înregistrat la AFIR sub nr. x/30.12.2015, reclamanta a formulat contestație înregistrată cu nr. x/27.01.2016, iar prin Decizia de soluționare a contestației nr. 6216/25.02.2016 emisă de AFIR, a fost respinsă contestația menținându-se debitul astfel cum a fost constituit în sarcina beneficiarului. Recurenta-pârâta a invocat ca prim motiv de recurs, dispozițiile art. 488 alin. (1), pct. 6 din C. proc. civ., susținând lipsa unei reale motivări a judecătorului care să dovedească pe deplin cercetarea cauzei, recurenta arătând că, dintr-o simplă lecturare a cererii de chemare în judecată, a apărărilor și a motivării sentinței recurate se poate observa cu ușurință că instanța de fond nu și-a format o opinie proprie, ci s-a limitat a insera aspecte prezentate de părți și doar a concluziona într-o modalitate extrem de sterilă. Înalta Curte apreciază ca fiind întemeiate susținerile recurentei privind insuficienta motivare a sentinței instanței de fond și prin urmare încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., fiind necesar să cuprindă susținerile și concluziile părților, situația de fapt, astfel cum a fost constatată de instanță, motivele de fapt și de drept pe care se întemeioază soluția, precum și motivele pentru care s-au înlăturat o parte din susținerile părților, apreciate ca fiind relevante prin raportare la soluția pronunțată. Este adevărat că instanța nu are obligația să reia punctual și întocmai în forma în care au fost expuse toate susținerile părților, ci are obligația să expună raționamentul judiciar și să înlăture explicit ori implicit acele argumente care nu corespund acestui raționament, răspunsurile la aceste susțineri putând să se regăsească în argumentația juridică din cuprinsul considerentelor, fie să rezulte în mod logic prin raportare la raționamentul judiciar reținut de instanță ca fiind valabil în raportul juridic dedus judecății. Pe de altă parte, și în ipoteza în care în cuprinsul hotărârii se regăsește silogismul judiciar care a fundamentat soluția pronunțată, acest raționament reținut de instanță trebuie să fie de natură să conducă la soluționarea fondului litigiului dedus judecății să înlăturate explicit unele dintre susținerile reclamantei sau apărări ale pârâtului, iar altele să rezulte în mod logic, chiar dacă instanța nu s-a referit la ele în mod expres. În jurisprudența comunitară s-a reținut în mod constant că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis și de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită fiind considerată echivalentă cu lipsa motivării. Or, în speță, instanța de fond, s-a limitat să preia argumentele de nelegalitate și netemeinicie invocate de reclamantă, precum și pe cele ale expertului care erau concordante cu acestea, fără să facă o analiză efectivă a problemelor de drept litigioase și fără să analizeze constatările autorității din actele administrative și administrative fiscale contestate, aducând argumente de fond cu privire la nelegalitatea sau netemeinicia acestora. Astfel, referitor la împrejurarea că în legătură cu aceeași situație de fapt și în baza acelorași înscrisuri, pârâta A.F.I.R. a emis două procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, procesul-verbal nr. x/03.04.2014, cu creanță bugetară în cuantum de 0 RON și cel contestat, emis la data de 30.12.2015, care constată o creanță bugetară în cuantum de 3.444.691 RON, urmare a constatării neeligibilității întregului proiect, instanța de fond a preluat argumentația reclamantei în acest sens, confirmată de expertul contabil, care nu a făcut altceva decât să verifice dacă aceleași documente au fost avute în vedere în ambele procese-verbale, apreciind că raportul Curții de Conturi întocmit ulterior conține doar recomandări, fără să indice vreo eroare de vreo natură, vreo procedură încălcată de reclamantă. Instanța de fond nu a verificat însă susținerea autorității pârâte că au fost reluate verificările în temeiul art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care Procesul-verbal nr. x/03.04.2014 a fost încheiat în urma recomandării de Raportul Autorității de Audit din cadrul Curții de Conturi în care se semnalează faptul că s-au autorizat și plătit suma de 912.848,47 RON reprezentând c/v unor lucrări auditate în tranșa a treia de plată, decontate eronat de la investiția de bază, în condițiile în care beneficiarul a schimbat specificațiile tehnice din oferta inițială, nu a parcurs o procedură completă de achiziții pentru aceste lucrări noi și nu a prezentat această documentație spre avizare la Serviciul Achiziții din cadrul Agenției înainte de depunerea cererii. Din cuprinsul acestui proces-verbal se constată că echipa de control de la acel moment au verificat doar Actul adițional nr. x/20.10.2011, în raport cu care a constatat că nu reprezintă modificări substanțiale, nu afectează termenii de referință sau specificațiile tehnice din ofertă și nu sunt de natură să afecteze condițiile concurențiale stabilite de adjudecarea contractului de lucrări și Actul adițional nr. x/25.02.2013, în raport cu care nu a constatat decât că a adus modificări tehnice justificate cu realocare bugetară, care nu depășesc valoarea eligibilă a proiectului, concluzionându-se într-adevăr debit "0" RON, însă cu mențiunea că încheierea acestui proces-verbal nu exclude aplicarea în viitor a unor corecții pe baza unor informații noi sau a altor investigații cu același obiect. Potrivit art. 31 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 66/2011, în forma ăn vigoare la data încheierii procesului-verbal contestat, "activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată de aceeași sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripție, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influențează rezultatele acestora. În condițiile alin. (1) se poate emite un nou proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru eventuale diferențe necesare până la acoperirea integrală a prejudiciului. Este necontestat în cauză că în baza acestei dispoziții și a jurisprudenței CJUE invocate de recurentă, autoritatea pârâtă putea să efectueze o nouă verificare, dacă apăreau elemente noi și să întocmească un nou proces-verbal prin care să constate abateri și că nu se împlinise termenul de prescripție. Prin urmare, simplul fapt al întocmirii ulterioare a unui nou proces-verbal, care a declarat proiectul neeligibil nu este un motiv de nelegalitate, fiind fără relevanță că proiectul fusese finalizat, instanța de fond având obligația de a verifica dacă au apărut elemente noi neverificate la primul control și dacă aceste elemente noi au fost de natură să justifice abaterea și să declare investiția neeligibilă. Or, în condițiile în care auditorii publici externi au constatat că verificarea inițială s-a făcut doar documentar, la sediul CRFIR 3, de către o echipă de control regional, că în procesul-verbal nu au fost tratate detaliat din punct de vedere tehnic toate elementele identificate în constatare și nu a fost efecteuată o cercetare la fața locului, AFIR a solicitat Direcției Control și Antifraudă reevaluarea verificărilor, urmând ca AFIR să verifice și să stabilească cât din valoarea totală a notelor de comandă suplimentară de 2.458.359,32 RON se poate suporta din investiția de bază și cât din "diverse și neprevăzute", având în vedere H.G. nr. 28/2008. Astfel, în speță exista justificarea efectuării unui nou control, iar prin Raportul de control DCA nr. x/28.09.2015 s-au reținut aspecte noi, astfel cum s-a arătat, privind existența a 6 acte adiționale, în legătură cu care s-au constatat încălcări ale contractului de finanțare: prin Actul adițional nr. x/23.02.2012, modificarea unor caracteristici tehnice ale echipamentelor și utilajelor, aduse abia ulterior la cunoștința AFIR; prin Actul adițional nr. x/07.09.2012, unitatea neavând implementate în totalitate procedurile de autocontrol bazate pe principiile HACCP, deci nu îndeplinea toate standardele comunitare; prin Actul adițional nr. x/25.02.2013, modificările aduse listelor de cantități de lucrări a fost realizate făr acceptul prealabil al AFIR, care prin valoarea lor, 82% din valoarea inițială a contractului de lucrări au condus la o modificare fundamentală a proiectului; Actul adițional nr. x/07.08.2013, procesul-verbal de recepție a lucrărilor nr. x/09.07.2012, în baza căruia a fost aprobată solicitarea beneficiarului de prelungire a duratei investiției și implementarea proiectului nu conține date reale; Actul adițional nr. x/04.04.2014, modificări aduse listelor de cantități solicitate fără acceptul prealabil al AFIR, care reprezintă 20% din valoarea contractului, prin urmare o nouă modificare substanțială a contractului. Prin urmare, se constată o analiză a legalității actelor adiționale nr. 2-6, care nu au făcut obiectul analizei la verificarea anterioară. La acestea adaugă constatările echipei de control referioare la nelegalități privind achizițiile de lucrări și de bunuri, prin nerespectarea prevederilor Anexei IV la contractul de finanțare și aplicarea nelegală a prevederilor art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, neprezentarea unor procese-verbale de punere în funcțiune a echipamentelor și utilajelor achiziționate și a dovezilor privind îndeplinirea în totalitate a standardelor comunitare propuse prin proiect. Așadar, se constată că la baza Suspiciunii de neregulă/suspiciune de fraudă nr. 36447/05.10.2015, se află Raportul de control nr. x/28.09.2015 întocmit de Direcția Control Antifraudă, în care sunt constatate aspecte noi neavute în vedere inițial. Or, instanța de fond nu a făcut o verificare de fond a aspectelor noi constatate și a abaterilor constatate, procedând la o analiză formală comparativă a documentelor prezentate la cele două verificări, fără să țină cont de obiectul concret al verificărilor, de limitele verificării anterioare, procedura de verificare și de faptul că ulterior s-a procedat și la o verificare faptică la fața locului. Instanța a înlăturat la modul general susținerile pârâtei, reținând că documentele prezentate sunt semnate de APDRP, actele adiționale sunt semnate de aceeași autoritate, dosarele achizițiilor au fost verificate și avizate și toate plățile s-au făcut în baza unor cereri de plată, însoțite de documente de suport, verificate și aprobate de A.P.D.R.P., însă acest argument nu este suficient pentru a nu verifica legalitatea constatărilor, atâta vreme cât există o jurisprudență constantă potrivit căreia, verificările autorității la momentul aprobării sau încheierii contractelor de achiziție, ori la momentul plății unor tranșe nu exclud verificări ulterioare, în baza unor suspiciuni de neregulă și constatarea unor abateri cu consecința declalrării neeligibilității totale sau parțiale a sumelor. De asemenea, instanța a constatat că singurele documente invocate, care nu au avut avizul/aprobarea A.P.D.R.P. au fost: Punctul de vedere al beneficiarului A. S.R.L., Constatarea nr. 42/2013 din Raportul de audit CCR AA 2013 și Raportul de control DCA nr. x/28.09.2015, apreciind tot la modul general că, sunt documente ulterioare implementării Proiectului și nu pot sta la baza impunerii unor sume care s-au cheltuit, în opinia A.F.I.R., nejustificat, pe parcursul implementării acestuia. În mod evident aveam de a face cu o neanaliză a fondului litigiului, în condițiile în care punctul de vedere al beneficiarului A. S.R.L. este apreciat de către autoritatea pârâtă ca o formă de recunoaștere a neeligibilității inițiale a proiectului, iar, așa cum s-a arătat, Raportul de control DCA nr. x/28.09.2015 reprezintă fundamentarea suspiciunii de neregulă și controlului ulterior, care au confirmat că multitudinea actelor adiționale încheiate, a modificărilor tehnice, a termenelor de execuție și suplimentarea sumelor solicitate au avut ca efect declararea ca neeligibil a întregului proiect și stabilirea creanței bugetare. Cu privire la neeligibilitatea Proiectului datorată neîndeplinirii criteriului de elibibilitate EG 1, se constată de asemenea că instanța de fond își însușește susținerile reclamantei, concluzionând, în concordanță cu concluzia expertului la obiecticul a) al raporului de expertiză, în sensul că la data depunerii Cererii de finanțare erau îndeplinite condițiile de eligibilitate, conform regulilor prezentate în Ghidul Solicitantului, iar încheierea ulterioară a actelor adiționale este permisă de dispozițiile art. 9 alin. (1), (3), (4) și (7) din Anexa 1 la Contractul de finanțare. Practic prima instanță nu analizează fondul litigiului, întrucât ceea ce este supus controlului de legalitate este neregula constatată, respectiv dacă prin derularea ulterioară a proiectului, la finalizarea acestuia, ceea ce s-a realizat faptic, prin modificarea elementelor tehnice și a sumelor alocate suplimentare, care au stat la baza încheierii actelor adiționale, a fost diferit de proiectul depus inițial. În speță, problema în litigiu nu este aceea că la data depunerii proiectului acesta a fost aprobat și contractul a fost încheiat și nici că părțile aveau posibilitatea de a încheia acte adiționale, ci, ceea ce trebuia verificat este dacă, în realitate, prin raportare la numărul actelor adiționale și natura modificărilor, în realitate, la final, rezultatul este în mod substanțial diferit, ceea ce a condus la concluzia că de fapt, proiectul trebuia înlăturat de la finanțare pentru că nu îndeplinea atât standardele comunitare cât și cele naționale. De asemenea, referitor la nerealizarea conformității în termenul contractual cu toate modificările, întrucât unitatea nu are implementate în totalitate procedurile de autocontrol bazate pe principiile HACCP, instanța reia practic susținerile reclamantei de la punctele 47-51 din cererea de chemare în judecată, lipsește silogismul judiciar, în condițiile în care reclamanta a justificat încheierea Actului adițional nr. x/07.09.2012 tocmai de implementarea unor standarde nou introduse, printre care și aceste principii, prezentând Nota de constatare nr. x/17.05.2012 a DSVSA Teleorman, în care se constată că s-a început elaborarea programului bazat pe principiile de siguranță a alimentelor în cadrul HACCP dar mai trebuie insistat pe analiza riscului și identificarea punctelor critice de control, recomandându-se continuarea programului de asigurare a calității și siguranței produselor bazat pe principiile HACCP și respectarea cu strictețe a programului de autocontrol. Or, în condițiile reclamanta solicită încheierea unui act adițional pentru prelungirea duratei de realizare a proiectului tocmai pentru că derulează aceste proceduri de introduce a unor noi standarde de igienă pentru alimente de origine animală, iar actul de control constată că, conformarea nu s-a realizat până la data limită prevăzută în contractul de finanțare și a actelor adiționale încheiate, respectiv 31.12.2011, instanța de fond își însușește concluziile expertului în sensul că Principiile HACCP și Regulamentul nr. 854/2004 nu reprezintă două elemente legate interinsec, ci reprezintă elemente distincte, fiind astfel suficient să fie respectate doar regulile impuse prin Regulamentul nr. 854/2004. Astfel, respectarea Regulamentului 854/2004 face posibilă funcționarea legală a unității, fără a mai fi obligatoriu și respectarea în integralitate a principiilor HACCP. Prin urmare, instanța de fond nu a avut în vedere aspectele de fapt și de drept reținute în actele de constatare și nu a analizat susținerile autorității pârâte din acest punct de vedere, care constata neregula tocmai prin modificarea contractului pentru implementarea unor standarde noi, pentru a respecta condițiile sanitar-veterinare, ceea ce a presupus și prelungirea corespunzătoare a termenului, pe care apoi nu le-a mai realizat, conchizând în mod contradictoriu că, în condițiile în care obligația respectării standardului HACCP nu este prevăzută în contractul de finanțare și nici în anexele respectivului contract, neimplementarea totală a acestor principii nu poate reprezenta abatere de la obligațiile asumate. Instanța de fond reia susținerea reclamantei din cererea de chemare în judecată atunci când reține că pârâta nu motivează de ce consideră că modificările s-au realizat prin invocarea unor justificări incorecte, respectiv apariția unor circumstanțe neprevăzute și nici nu arată ce reguli privind achizițiile au fost încălcate de către reclamantă, însă în actul de constatare se prezintă punctual neregulile constatate, pentru fiecare act adițional și fiecare procedură de achiziție, care au condus la concluzia că modificările contractului de execuție lucrări sunt majore cu scopul de a înlătura deficiențe majore ale Proiectului. În speță, astfel cum s-a mai arătat mai sus, controlul de legalitate al instanței privește un act administrativ care constată că proiectul finalizat este diferit de cel aprobat inițial și că prin încheierea unor acte adiționale, prin care s-au modificat elemente tehnice și financiare, precum și durata de implementare, a condus la concluzia că proiectul nu respecta reglementările comunitare și naționale, avea deficiențe majore care nu-l putea recomanda, fiind neeligibil. Împrejurarea că modificările ar fi fost făcute cu scopul de a face proiectul să fie în acord cu standardele naționale și comunitare, și au fost acceptate de pârâtă, fiind incluse în acte adiționale la Contractul de finanțare, sunt aspecte care pot fi avute în vedere doar din perspectiva respectării principiului proporționalității, însă, realizarea proiectului și îmbunătățirea acestuia pe parcursul derulării nu este un element care să conducă la concluzia că nu suntem în prezența unor abateri. Așadar, toate aceste argumente conduc la concluzia că instanța de fond a făcut o analiză formală, a preluat susținerile reclamantei precum și pe cele ale expertului care erau concordante cu acestea, fără să facă o analiză efectivă a problemelor de drept litigioase și fără să analizeze constatările autorității din actele administrative și administrative fiscale contestate, fără să facă o verificare a aspectelor de nelegalitate prin prisma situației de fapt efective, lipsind un silogism judiciar, ceea ce echivalează cu nesoluționarea fondului. Celelalte abateri cu caracter procedural constatate, privind obligația A.F.I.R. de a notifica beneficiarul de fiecare dată când se constată intervenția unor deficiențe și solicitarea remedierii acestora, neconformitatea ofertei societății B. pentru echipamentele de igienizare este neconformă sau neprezentarea proceselor-verbale de punere în funcțiune a echipamentelor și a utilajelor achiziționate, având în vedere caracterul lor punctual, față de constatările cu caracter de principiu, instanța de control judiciar nu le va mai analiza urmând să facă obiectul analizei în fond după casare. De asemenea, Înalta Curte apreciază ca fiind întemeiată susținerea recurentei-pârâte potrivit căreia în condițiile în care neregulile identificate aveau caracter tehnic, iar expertul a avut specialitatea contabilitate/audit financiar, acesta nu se putea pronunța asupra obiectivelor tehnice, ceea ce ar fi justificat administrarea și a unei probe cu expertiză tehnică, pentru a constata faptic starea investiției, existența și consistența modificărilor tehnice efectuate, funcționalitatea proiectului în lipsa acestor modificări, existența echipamentelor și utilajelor achiziționate și funcționarea lor efectivă. În fond după casare, instanța va aprecia utilitatea, concludența și pertinența acestei probe, prin raportare la situația de fapt existentă la momentul discutării probei, în raport de situația fizică a investiției. De asemenea, în ceea ce privește respectarea principiului proporționalității, deși instanța de fond a făcut o analiză, având în vedere considerentele deciziei de casare, se impune o nouă evaluare a respectării acestui principiu cu luarea în considerare a tuturor circumstanțelor speței.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 498 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte, cu majoritate, va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.