Decizia nr. 59/2023 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 673/112/2022

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023 (Regulamentul).

Ședința este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 3.652/110/2021.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; părțile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești pronunțate în materia ce face obiectul sesizării și opinii teoretice exprimate de judecători, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Prin Încheierea din 15 decembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.652/110/2021, Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: Dacă, în interpretarea art. 31 alin. (12) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 360/2002), raportat la art. 31 alin. (1) și art. 31 alin. (11) din aceeași lege, pentru a beneficia de compensația lunară pentru chirie în vederea plății ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului ipotecar/imobiliar, este necesar ca locuința achiziționată de polițist să fie situată obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea sau locuința poate fi situată în altă localitate (eventual limitrofă)? II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin Sentința civilă nr. 52 din 27 ianuarie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.652/110/2021, Tribunalul Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea formulată de reclamantul A în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul Județean de Poliție B. (IPJ B.) și a obligat pârâtul la plata către reclamant a compensației lunare pentru plata unei fracțiuni din rata creditului imobiliar, în cuantum de 40% din salariul de funcție, pe perioada de derulare a contractului de credit, fără a depăși rata lunară plătită pentru creditul respectiv.

Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 31 alin. (1 2 ) din Legea nr. 360/2002 și că dispozițiile legale incidente nu impun condiția ca funcționarii publici cu statut special să închirieze o locuință în localitatea în care își desfășoară activitatea, ci doar pe aceea de a nu deține, ei sau soțul/soția, o locuință în această localitate sau de a nu li se fi atribuit o asemenea locuință. Prin introducerea unei condiții suplimentare referitoare la locul situării imobilului achiziționat, pârâtul a depășit limitele marjei de apreciere, adăugând la lege, printr-o interpretare care este de natură a afecta drepturile reclamantului.

Instanța a reținut că locul situării imobilului se află în imediata apropiere a localității în care a fost numit în funcție reclamantul, respectiv în zona limitrofă a municipiului B.

De asemenea, s-a apreciat că, prin respingerea cererii, pârâtul a restrâns ipoteza normei prin adăugarea unei condiții neprevăzute explicit de lege, Adresa nr. xxxxxx din 22 ianuarie 2019 neavând natura juridică a unui act normativ interpretativ, reprezentând doar expunerea unui punct de vedere fără efecte juridice. Pârâtul nu se poate substitui legiuitorului în reglementarea condițiilor de acordare a beneficiului pecuniar, neputând restrânge domeniul de aplicare doar la contractele de credit prin care s-a achiziționat un imobil în localitatea în care se derulează raportul juridic de serviciu.

Împotriva acestei sentințe menționate a formulat recurs pârâtul IPJ B., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

Recurentul a susținut că, prin Adresa nr. xxxxxx din 22 ianuarie 2019, emisă de secretarul general al Ministerului Afacerilor Interne, au fost stabilite precizări privind procedura de aplicare a prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 284/2005 privind stabilirea cuantumului și condițiilor de acordare a compensației lunare pentru chirie cuvenite polițiștilor, cu modificările și completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 284/2005), menționându-se că locuința achiziționată prin credit ipotecar/imobiliar trebuie să fie situată în localitatea în care solicitantul a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului.

Recurentul apreciază că sunt relevante dispozițiile art. 31 alin. (1 2 ) din Legea nr. 360/2002, în care se menționează că, în afară de contractarea unui credit ipotecar/imobiliar destinat achiziționării unei locuințe, este necesară și îndeplinirea altor condiții pentru ca polițiștii să poată beneficia de o compensație lunară pentru plata chiriei. Relevantă în speță este condiția reglementată de art. 4 alin. (2) lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, care prevede că raportul prin care se solicită acordarea pentru compensația lunară a chiriei trebuie să cuprindă adresa unde locuiește în localitatea în care a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului, pentru care se anexează copia contractului de închiriere.

Așezarea locuinței achiziționate într-o altă localitate decât cea în care își desfășoară activitatea îl determină pe reclamant să se deplaseze regulat între două localități, efectuând astfel naveta până la locul de muncă.

În mod eronat, instanța de fond a apreciat că noțiunea de localitate trebuie apreciată în sens larg, prin includerea localităților limitrofe, contrar prevederilor anexei nr. I din Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului național - Secțiunea a IV-a - Rețeaua de localități, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 351/2001). Astfel, instanța a făcut o aplicare greșită a normelor legale, apreciind că reclamantul poate beneficia de compensația lunară pentru plata unei fracțiuni din rata creditului imobiliar, în cuantum de 40% din salariul de funcție, pe perioada derulării contractului, fără a depăși rata lunară a contractului de credit.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul A. a susținut că, în motivarea respingerii cererii de acordare a compensației pentru plata creditului lunar, recurentul a avut în vedere acte cu caracter intern, care nu au forța juridică a legii și nici nu pot adăuga la aceasta.

În mod corect, instanța de fond a avut în vedere prevederile art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005 și art. 31 alin. (1 1 ) și (1 2 ) din Legea nr. 360/2002, care permit beneficiarilor să achiziționeze o locuință în altă localitate decât cea în care își desfășoară activitatea.

Ulterior punerii în discuția părților, din oficiu, a necesității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus sesizarea instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept redate anterior. III. Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile

Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, în forma modificată prin Legea nr. 288/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative (Legea nr. 288/2018) " Art. 31. - (1) Polițistul numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului într-o altă localitate decât cea în care își are domiciliul și care nu deține locuință proprietate personală în acea localitate, nici el și nici soția/soțul acestuia, în situația în care nu i se poate asigura spațiu de locuit corespunzător, are dreptul la o compensație pentru chirie de până la 50% din salariul de bază. (1 1 ) Polițistul numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului în localitatea în care își are domiciliul, dar care nu deține locuință proprietate personală în acea localitate, nici el și nici soția/soțul acestuia, în situația în care nu i se poate asigura spațiul de locuit corespunzător, poate beneficia de compensația lunară pentru chirie, prevăzută la alin. (1), în cazuri justificate, pe baza rezultatelor anchetei sociale efectuate de o comisie constituită prin ordin al ministrului afacerilor interne, însușite de către conducătorul unității din care face parte polițistul, la solicitarea acestuia. (1 2 ) Polițistul care îndeplinește condițiile de acordare a compensației lunare pentru chirie potrivit alin. (1) și (11) și care contractează un credit ipotecar/imobiliar destinat achiziționării unei locuințe beneficiază de compensația lunară pentru chirie, pe o perioadă ce nu poate depăși durata de derulare a creditului respectiv, pentru plata ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului. În această situație, compensația lunară pentru chirie se acordă în cuantumul prevăzut la alin. (1), dar nu poate depăși rata lunară plătită pentru creditul ipotecar/imobiliar ()". IV. Punctul de vedere al părților

Recurentul IPJ B. nu a formulat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept, însă, din formularea cererii de recurs, se desprinde concluzia că apreciază că textul de lege se interpretează în sensul că locuința trebuie să fie situată obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea.

Intimatul A. a apreciat că textul de lege trebuie interpretat în sensul că nu impune condiția ca locuința să fie situată obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea, depunând la dosar hotărâri cu titlu de practică judiciară în acest sens. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a adresat sesizarea

Analizând cererea prin prisma condițiilor impuse de art. 519 din Codul de procedură civilă, instanța de trimitere a reținut că problema de drept este ridicată în fața curții de apel învestite cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; această chestiune de drept este nouă (dispozițiile legale fiind introduse în Legea nr. 360/2002 prin Legea nr. 288/2018); Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat până în prezent asupra chestiunii de drept, care nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii.

În ceea ce privește condiția ca lămurirea chestiunii de drept să influențeze soluționarea pe fond a cauzei, instanța de trimitere a constatat că această condiție este îndeplinită, modalitatea de interpretare a art. 31 alin. (1 2 ) din Legea nr. 360/2002 fiind de esența dezlegării recursului aflat pe rolul său.

Dificultatea de interpretare rezultă din necesitatea coroborării acestui text cu celelalte prevederi legale ce reglementează condițiile de acordare a contravalorii chiriei, care la rândul lor sunt detaliate prin acte normative secundare (Hotărârea Guvernului nr. 284/2005) și terțiare (ordine ale ministrului afacerilor interne). Se arată că practica judiciară diferită, conform hotărârilor anexate încheierii de sesizare, confirmă neclaritatea textului și posibilitatea interpretării diferite a acestuia, cu consecința pronunțării unor soluții diametral opuse în spețe similare.

Cu privire la fondul chestiunii de drept supuse dezlegării, în opinia instanței de trimitere, dispozițiile art. 31 alin. (1 2 ) raportat la alin. (1 1 ) al aceluiași articol din Legea nr. 360/2002 nu menționează, în mod expres, condiția ca locuința închiriată să fie situată în mod obligatoriu în localitatea în care polițistul a fost numit sau mutat, de unde s-ar putea trage concluzia că nici locuința cumpărată nu ar trebui să fie situată în mod obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea, pentru a putea beneficia de compensația aferentă ratelor.

Însă, din impunerea condiției ca polițistul să nu dețină o locuință proprietate personală în localitatea în care a fost numit sau mutat în interesul serviciului, s-ar putea deduce intenția legiuitorului de a condiționa compensarea chiriei de închirierea unei locuințe chiar în acea localitate, iar nu în orice altă localitate.

Această interpretare este susținută de dispozițiile art. 2 și 3 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, potrivit cărora una dintre condițiile pentru decontarea chiriei este aceea ca polițistul ori soția/soțul acestuia/acesteia să nu aibă atribuită, prin contract de închiriere cu plata subvenționată a chiriei, o locuință din fondul locativ de stat în localitatea unde a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului, dar și de dispozițiile art. 4 alin. (2) lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, care arată că polițistul îndreptățit să beneficieze de compensația lunară pentru chirie trebuie să indice în raport adresa la care locuiește în localitatea în care a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului, pentru care anexează copia contractului de închiriere.

Prin urmare, în această interpretare, în aplicarea prevederilor art. 31 alin. (1 2 ) din Legea nr. 360/2002, locuința achiziționată ar trebui să fie situată obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea.

Pe de altă parte, trebuie subliniat că art. 31 alin. (1 2 ) din Legea nr. 360/2002 face trimitere doar la condițiile impuse de alineatele (1) și (1 1 ) ale aceluiași articol, și nicidecum la legislația secundară. Or, câtă vreme legea nu impune expres condiția referitoare la amplasarea locuinței achiziționate, nu există justificare pentru înțelegerea textului în sens restrictiv.

Mai mult, potrivit dispozițiilor art. 31 alin. (1 3 ) teza finală din Legea nr. 360/2002, compensația nu se acordă simultan pentru chirie și pentru plata ratelor, polițistul având posibilitatea de a opta pentru una dintre variante.

Or, dacă ar exista obligativitatea ca locuința închiriată și cea cumpărată să fie situate neapărat în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea, textul art. 31 alin. (1 3 ) teza finală din Legea nr. 360/2002 nu ar avea aplicabilitate, deoarece, deținând o locuință personală în respectiva localitate, polițistul nu ar mai îndeplini condițiile pentru compensarea chiriei, astfel că nu s-ar pune problema opțiunii între decontarea chiriei și decontarea ratelor.

La nivelul Ministerului Afacerilor Interne, textul art. 31 alin. (1 3 ) teza finală din Legea nr. 360/2002 a fost interpretat în sensul că s-ar aplica acelor polițiști care, după ce au achiziționat o locuință în localitatea în care își desfășurau activitatea, au fost mutați în interesul serviciului într-o altă localitate în care nu dețin o locuință, născându-se dreptul de a beneficia de decontarea chiriei în noua localitate. Prin urmare, ar putea opta între decontarea în continuare a ratelor aferente locuinței cumpărate sau pentru decontarea chiriei pentru noua locuință.

O asemenea interpretare este însă restrictivă. Deși ipoteza descrisă reprezintă una dintre situațiile în care textul art. 31 alin. (1 3 ) teza finală din Legea nr. 360/2002 s-ar aplica, legiuitorul nu a stabilit că aceasta este singura situație care s-ar încadra în norma de drept.

O altă situație posibilă este aceea ca polițistul să achiziționeze o locuință într-o altă localitate decât aceea în care se derulează ori s-au derulat vreodată raporturile de serviciu (spre exemplu, în localitatea în care familia sa își are domiciliul, pentru a asigura condițiile de trai ale membrilor familiei), preferând să locuiască cu chirie în localitatea în care a fost numit sau mutat. Într-o asemenea ipoteză, ar avea posibilitatea de a opta între decontarea ratelor sau decontarea chiriei, potrivit art. 31 alin. (1 3 ) teza finală din Legea nr. 360/2002.

Transpunând această ultimă ipoteză la problema în discuție în prezenta cauză, ar reieși că legea nu condiționează decontarea ratelor de locul în care este situată locuința achiziționată, putându-se interpreta art. 31 alin. (1 2 ) din Legea nr. 360/2002 în sensul că, pentru a beneficia de compensația lunară pentru chirie în vederea plății ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului ipotecar/imobiliar, nu este necesar ca locuința achiziționată de polițist să fie situată obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea.

Această interpretare se impune mai ales pentru că, în practică, se întâlnesc numeroase cazuri în care polițiștii își desfășoară activitatea în localități izolate (spre exemplu, la graniță), fiind absurd a le impune condiția cumpărării unei locuințe în acea localitate, sau situații precum cea din speța de față, în care polițistul optează pentru achiziționarea unei locuințe într-o localitate limitrofă celei în care a fost numit/mutat, având în vedere diferența semnificativă de preț dintre imobilele situate în localitatea principală și imobilele situate în localitatea limitrofă, pe când, în ceea ce privește distanța dintre locuință și locul de muncă nu se înregistrează diferențe sensibile.

Având în vedere că angajatorul suportă ori contravaloarea chiriei, ori contravaloarea ratelor, nu poate fi decelat un interes al statului din punct de vedere financiar raportat la locul amplasării locuinței (interesul financiar subzistă doar din perspectiva limitării duratei de decontare a chiriei, după rambursarea integrală a creditului polițistul nemaibeneficiind de altă formă de ajutor pentru asigurarea spațiului de locuit). Prin urmare, interesul este mai degrabă acela de a asigura ocuparea tuturor posturilor din sistem, prin acordarea unor facilități acelor polițiști dispuși să își desfășoare activitatea chiar și în zone greu accesibile ori izolate (zone neatractive pentru amplasarea unei locuințe), facilități constând în posibilitatea achiziționării unei locuințe într-o localitate apropiată, ce oferă condiții mai bune. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Răspunzând solicitării Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele naționale au comunicat hotărâri judecătorești și au exprimat opinii teoretice, din care a rezultat existența a două orientări jurisprudențiale.

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea art. 31 alin. (12) din Legea nr. 360/2002, raportat la art. 31 alin. (1) și art. 31 alin. (11) din aceeași lege, pentru a beneficia de compensația lunară pentru chirie în vederea plății ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului ipotecar/imobiliar, nu este necesar ca locuința achiziționată de polițist să fie situată în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea, locuința putând fi situată și în altă localitate aflată în proximitate (limitrofă).

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 1.039 din 20 octombrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 673/112/2022, și Decizia nr. 293 din 23 februarie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 677/112/2022, definitive). În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: tribunalele București, Ialomița, Iași, Ilfov, Hunedoara, Teleorman și Vaslui.

În susținerea acestei orientări jurisprudențiale s-a arătat că, potrivit prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 2/1968), "Orașele și municipiile sunt alcătuite din localități componente sau din localități componente și sate ce aparțin orașului, respectiv municipiului, după caz".

Prin urmare, legiuitorul însuși a înțeles să distingă între două categorii de localități: localități componente ale orașului, pe de o parte, și localități componente și sate ce aparțin orașului, pe de altă parte. Din această perspectivă, cele dintâi se vor regăsi în interiorul limitelor teritoriale ale unității administrative, pe când cele din cea de-a doua categorie vor fi în afara acestor limite.

Localitatea în care reclamantul-intimat a cumpărat locuința se încadrează în prima categorie, fiind "localitate componentă a municipiului", prin urmare, inclusă în limitele teritoriale ale municipiului. De altfel, însuși legiuitorul pune uneori, în mod explicit, semnul egalității între localitate și municipiu, așa cum rezultă din dispozițiile Legii nr. 351/2001.

De asemenea, proximitatea este unul dintre criteriile pe baza cărora legiuitorul stabilește localitățile componente ale unui municipiu, în mod cert, nefiind incluse între acestea așezări situate la mai mult de 70 km de așezarea principală.

Dacă s-ar accepta raționamentul de interpretare opus s-ar ajunge la situația absurdă, neurmărită de legiuitor, ca intimatul să aibă dreptul la compensarea chiriei pentru o locuință din localitatea X., chiar dacă are în proprietate o locuință într-o localitate componentă a municipiului X., aflată în proximitate (Decizia nr. 1.039 din 20 octombrie 2022, anterior menționată).

La pronunțarea soluției, instanța a reținut și dispozițiile art. 111 alin. (2) din Legea nr. 145/2019 privind Statutul polițiștilor de penitenciare, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 145/2019), precum și prevederile Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 129/2010 privind construirea de locuințe proprietate a personalului instituției, din fondurile beneficiarilor, prin programe coordonate de Ministerul Administrației și Internelor (Ordinul nr. 129/2010).

Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea art. 31 alin. (12) din Legea nr. 360/2002, raportat la art. 31 alin. (1) și art. 31 alin. (11) din aceeași lege, pentru a beneficia de compensația lunară pentru chirie în vederea plății ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului ipotecar/imobiliar, este necesar ca locuința achiziționată de polițist să fie situată obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul curților de apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 506 din 4 mai 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.498/117/2021, definitivă) și Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 290 din 20 aprilie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.165/86/2020, definitivă). În același sens, au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale curților de apel Ploiești și Târgu Mureș.

În susținerea acestei orientări jurisprudențiale s-a argumentat că din textul dispozițiilor art. 111 alin. (1), (2) și (9) din Legea nr. 145/2019 rezultă că acesta se referă la "localitatea unde își desfășoară activitatea" polițistul, astfel că dreptul la atribuirea unei locuințe de serviciu sau la compensarea lunară a chiriei, respectiv de acordare a compensației lunare pentru chirie în situația în care se încheie un contract de vânzare-cumpărare cu plata în rate a unei locuințe, se stabilește prin raportare la localitatea unde își desfășoară activitatea, respectiv localitatea în care se află sediul penitenciarului în care își desfășoară activitatea în mod efectiv polițistul de penitenciar beneficiar al normei legale.

Dispoziții legale similare, cuprinse în fondul legislativ infralegal, se regăsesc și în art. 1 alin. (1) și art. 3 din Ordinul ministrului justiției nr. 482/C/2020 privind stabilirea condițiilor de acordare în beneficiul polițiștilor de penitenciare a compensației lunare a chiriei, precum și a compensației lunare a chiriei pentru plata ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă unui credit ipotecar/imobiliar destinat achiziționării unei locuințe sau unui contract de vânzare-cumpărare cu plata în rate a locuinței, cu modificările și completările ulterioare. Și norma infralegală, cuprinsă într-un act administrativ emis în scopul aplicării legii și al explicitării acesteia, se referă tot la localitatea în care se află sediul penitenciarului în care își desfășoară activitatea polițistul solicitant.

Identitatea terminologică existentă între anexa nr. 1 la Legea nr. 2/1968 și actul normativ ce reglementează drepturile pe care le are polițistul de penitenciar permite concluzia necesității raportării doar la termenul de "localitate", și nu la cel de unitate administrativ-teritorială.

În contextul art. 4 din Legea nr. 2/1968, este consacrată legislativ alcătuirea unei unități administrativ-teritoriale din mai multe localități, aspect ce conferă coerență reglementării ulterioare cuprinse în Legea nr. 145/2019, unde este utilizat termenul de "localitate" din perspectiva drepturilor pecuniare ale polițistului de penitenciar.

Având în vedere și dispozițiile art. 37 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), rezultă că termenul de "localitate" nu poate avea alt înțeles, din punct de vedere juridic, în lipsa unei reglementări speciale, decât cel care rezultă din Legea nr. 2/1968.

Interpretarea conform căreia, dacă legiuitorul ar fi dorit, ar fi prevăzut expres că polițistul poate beneficia de compensație doar dacă reședința se află în localitatea în care se află sediul instituției nu poate fi primită, deoarece interpretarea textelor legale presupune coroborarea ansamblului prevederilor incidente, chiar dacă nu există o explicitare a unei situații particulare.

Celelalte curți de apel nu au identificat jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării și nici nu au comunicat opinii teoretice.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție nu a comunicat răspuns la solicitarea dacă se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema ce formează obiectul sesizării. VII. Jurisprudența Curții Constituționale a României

În jurisprudența Curții Constituționale a României nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuție. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit asupra fondului chestiunii de drept, judecătorul-raportor a apreciat că, în interpretarea dispozițiilor art. 31 alin. (1 2 ) din Legea nr. 360/2002, raportat la art. 31 alin. (1) și art. 31 alin. (1 1 ) din aceeași lege, forma anterioară modificării prin Legea nr. 113/2023 pentru modificarea și completarea art. 31 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului (Legea nr. 113/2023), pentru a beneficia de compensația lunară pentru chirie în vederea plății ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului ipotecar/imobiliar, nu este necesar ca locuința achiziționată de polițist să fie situată în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea, locuința putând fi situată și în altă localitate aflată în proximitate (limitrofă). IX. Înalta Curte de Casație și Justiție IX.I. Asupra admisibilității sesizării

Analizând, cu prioritate, îndeplinirea condițiilor de admisibilitate a sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, se reține că sesizarea este admisibilă, pentru considerentele arătate în continuare.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; - chestiunea de drept să fie nouă; - chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.

În ceea ce privește condiția ca respectiva chestiune de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, se constată că aceasta este îndeplinită, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea recursului formulat de intimatul IPJ B. împotriva Sentinței civile nr. 52 din 27 ianuarie 2022, pronunțată de Tribunalul Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 3.652/110/2021.

În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept și aceea ca problema pusă în discuție să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, în practica instanței supreme s-a reținut că această cerință de admisibilitate a sesizării este referitoare la caracterul real și serios al problemei de drept cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție, respectiv se impune ca aceasta să prezinte un grad de dificultate suficient de mare, astfel încât să justifice declanșarea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Sub acest aspect, s-a arătat că declanșarea mecanismului de preîntâmpinare a jurisprudenței neunitare presupune existența unei chestiuni de drept reale, iar nu aparente, care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte, nu orice problemă de drept putând face obiectul unei astfel de sesizări.

În jurisprudența dezvoltată în legătură cu această condiție de admisibilitate, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat în mod constant că, în declanșarea procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile, trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017).

Chestiunea de drept trebuie să fie aptă să suscite interpretări diferite care trebuie arătate în sesizare, cerință care rezultă din dispozițiile art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă, conform cărora încheierea de sesizare trebuie să cuprindă și punctul de vedere al completului de judecată, care astfel este ținut, în primul rând, să stabilească dacă există o problemă de interpretare ce implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practică.

În acest sens, reamintim jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept conform căreia s-a statuat că: "Rolul completului de judecată care inițiază sesizarea este acela de a arăta, sigur și categoric, norma a cărei interpretare se solicită, caracterul său determinant în soluționarea pe fond a cauzei, dar și de a evidenția argumentele care susțin caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce în final, la interpretări diferite, precum și a dificultății completului în a-și însuși o anumită interpretare, demonstrând în această manieră, necesitatea de a apela la mecanismul de unificare" (Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42).

Tot astfel, s-a reținut "că din încheierea de sesizare a instanței supreme cu pronunțarea unei hotărâri prealabile trebuie să rezulte dificultatea chestiunii de drept ce se cere a fi lămurită, inclusiv prin prezentarea interpretărilor diferite pe care aceasta le poate suscita și a obstacolelor care au împiedicat completul de judecată ca, în îndeplinirea obligației instanțelor judecătorești de a interpreta și aplica legea în cadrul soluționării unui litigiu, să decidă asupra interpretării corecte" (Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 50).

Or, instanța de trimitere a demonstrat că problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este susceptibilă de interpretări diferite și poate genera divergențe serioase de jurisprudență, care să fie ireconciliabile din perspectiva sa, pentru a putea ajunge la o soluție a cauzei. Problema de drept este reală, instanțele fiind obligate să aplice în egală măsură nu doar textul legii, ci și pe cel al Hotărârii Guvernului nr. 284/2005, de vreme ce aceasta este un act administrativ normativ în vigoare, emis tocmai în vederea executării legii amintite, și nu a făcut obiectul anulării în contencios administrativ.

În ceea ce privește cerința ca această chestiune de drept să fie esențială, în mod evident de lămurirea ei depinzând soluționarea pe fond a cauzei, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că, în cauza în care a fost formulată sesizarea, instanța de fond a apreciat că noțiunea de localitate trebuie interpretată în sens larg, prin includerea localităților limitrofe, recurentul susținând opinia contrară. Prin urmare, răspunsul la întrebarea adresată influențează soluționarea pe fond a cauzei.

În ceea ce privește condiția noutății se constată că în cauză, deși prevederile art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005 și ale art. 31 alin. (1 1 ) și (1 2 ) din Legea nr. 360/2002 nu sunt noi, problema de drept dedusă judecății a fost generată de faptul că, prin Adresa nr. xxxxxx din 22 ianuarie 2019, emisă de secretarul general al Ministerului Afacerilor Interne, au fost stabilite precizări privind procedura de aplicare a prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 284/2005, în sensul că locuința achiziționată prin credit ipotecar/imobiliar trebuie să fie situată în localitatea în care solicitantul a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului, respectiva adresă fiind sursa litigiului și cea care a generat divergența de interpretare inexistentă până la acel moment. Prin urmare, din această perspectivă problema de drept este una recentă.

Caracterul de noutate este confirmat și de faptul că în privința problemei de drept enunțate nu a fost evidențiată o practică judiciară substanțială, consolidată.

În ceea ce privește condiția ca respectiva chestiune de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele, se constată că, în mod formal, asupra chestiunii în sine nu există o decizie de unificare și nicio sesizare având ca obiect un recurs în interesul legii în curs de soluționare pe această problemă de drept.

În concluzie, se constată că sunt cumulativ întrunite condițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea fiind admisibilă. IX.2. Asupra fondului problemei de drept

Cu titlu preliminar, pentru corecta definire a obiectului chestiunii de drept a cărei dezlegare se solicită, se impune a arăta că întrebarea vizează interpretarea dispozițiilor art. 31 alin. (1), (1 1 ) și (1 2 ) din Legea nr. 360/2002 în varianta anterioară modificării acestui text prin Legea nr. 113/2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 402 din 10 mai 2023, formă aplicabilă din 13 mai 2023.

Această precizare este necesară întrucât, în varianta actuală a legii, legiuitorul rezolvă el însuși, prin soluția legislativă adoptată, problema de drept supusă dezlegării, optând în favoarea celei de-a doua soluții jurisprudențiale, articolul unic din Legea nr. 113/2023 statuând că: " Articolul 31 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează: (...) 2. După alineatul (1 4 ) se introduce un nou alineat, alin. (1 5 ), cu următorul cuprins: " (1 5 ) Contractul de închiriere pe baza căruia se acordă compensația lunară pentru chirie în condițiile alin. (1) și alin. (1 1 ) sau documentele în baza cărora se acordă dreptul prevăzut la alin. (1 2 ) pot avea ca obiect o locuință din localitatea unde polițistul a fost numit în prima funcție ori mutat în interesul serviciului sau o locuință situată într-o localitate aflată la o distanță de maximum 70 km, în cazul în care nici polițistul și nici soțul/soția nu au în proprietate personală o locuință în localitatea unde se află locuința ce face obiectul contractului de închiriere ori al documentelor în baza cărora se acordă dreptul prevăzut la alin. (1 2 ) sau în altă localitate situată mai aproape de locul de muncă.»"

În varianta anterioară, cea a cărei interpretare a necesitat prezenta dezlegare pe calea unei hotărâri prealabile, art. 31 din Legea nr. 360/2002 nu făcea nicio referire la condiția ca respectivul contract de închiriere pe baza căruia se acordă compensația lunară pentru chirie în condițiile alin. (1) și (1 1 ) să aibă ca obiect o locuință din localitatea unde polițistul a fost numit în prima funcție ori mutat în interesul serviciului sau o locuință situată într-o localitate aflată la o distanță de maximum 70 km, acesta stipulând doar că: " (1) Polițistul numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului într-o altă localitate decât cea în care își are domiciliul și care nu deține locuință proprietate personală în acea localitate, nici el și nici soția/soțul acestuia, în situația în care nu i se poate asigura spațiu de locuit corespunzător, are dreptul la o compensație pentru chirie de până la 50% din salariul de bază. (1 1 ) Polițistul numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului în localitatea în care își are domiciliul, dar care nu deține locuință proprietate personală în acea localitate, nici el și nici soția/soțul acestuia, în situația în care nu i se poate asigura spațiul de locuit corespunzător, poate beneficia de compensația lunară pentru chirie, prevăzută la alin. (1), în cazuri justificate, pe baza rezultatelor anchetei sociale efectuate de o comisie constituită prin ordin al ministrului afacerilor interne, însușite de către conducătorul unității din care face parte polițistul, la solicitarea acestuia." - (alineatul a fost introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 102/2004 pentru modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, aprobată cu modificări prin Legea nr. 24/2005, în vigoare de la 22 noiembrie 2004 și modificat la 22 decembrie 2012 prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte normative, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2003, cu modificările și completările ulterioare). (1 2 ) Polițistul care îndeplinește condițiile de acordare a compensației lunare pentru chirie potrivit alin. (1) și (11) și care contractează un credit ipotecar/imobiliar destinat achiziționării unei locuințe beneficiază de compensația lunară pentru chirie, pe o perioadă ce nu poate depăși durata de derulare a creditului respectiv, pentru plata ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului. În această situație, compensația lunară pentru chirie se acordă în cuantumul prevăzut la alin. (1), dar nu poate depăși rata lunară plătită pentru creditul ipotecar/imobiliar."

În aplicarea acestui text de lege, prin art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, în varianta aplicabilă anterior modificărilor legislative din anul 2023, au fost prevăzute condițiile acordării dreptului prevăzut de art. 31 alin. (1 2 ) din Legea nr. 360/2002, respectiv: " Polițistul numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului într-o altă localitate decât cea în care își are domiciliul beneficiază de compensația lunară pentru chirie dacă îndeplinește cumulativ următoarele cerințe: a) nu efectuează naveta la și de la locul de muncă din/în localitatea de domiciliu; b) polițistul ori soția/soțul acestuia/acesteia nu deține locuință proprietate personală în localitatea în care a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului; c) unitatea de poliție în care polițistul este încadrat nu are posibilitatea să îi asigure acestuia și, după caz, membrilor familiei sale spațiu de locuit corespunzător; d) polițistul ori soția/soțul acestuia/acesteia nu are atribuită, prin contract de închiriere cu plata subvenționată a chiriei, o locuință din fondul locativ de stat în localitatea unde a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului; e) polițistul ori soția/soțul acestuia/acesteia prezintă un contract de închiriere a unui spațiu de locuit încheiat în nume propriu sau în numele soțului/soției, altul decât cel prevăzut la lit. d); (...)".

Art. 31 alin. (1 2 ) din Legea nr. 360/2002 face trimitere doar la condițiile impuse de alin. (1) și (1 1 ) ale aceluiași articol, iar enumerarea condițiilor prevăzute de aceste texte este una exhaustivă, textul nefăcând vreo trimitere la eventuale alte condiții ce ar urma să fie stabilite prin legislația secundară. Prin urmare, legea nu impune expres condiția referitoare la amplasarea locuinței achiziționate și nu lasă loc pentru interpretarea textului în sens restrictiv sau pentru eventuale explicitări ulterioare în acest sens, pe cale infralegală.

De remarcat că nici textul care stabilește condițiile acordării acestui drept, respectiv art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, nu prevede o condiție restrictivă în sensul ca respectivul contract de închiriere pe baza căruia se acordă compensația lunară pentru chirie în condițiile alin. (1) și (1 1 ) să aibă ca obiect o locuință din localitatea unde polițistul a fost numit în prima funcție.

Mai mult, o astfel de condiție nu reiese expres nici din art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, care descrie metodologia acordării acestui drept prin enumerarea elementelor ce trebuie cuprinse în raportul scris prin care polițiștii solicită acordarea dreptului, text potrivit căruia: " (1) Polițiștii îndreptățiți să beneficieze de compensația lunară pentru chirie solicită, prin raport scris, șefului unității de poliție în care sunt încadrați acordarea acestui drept bănesc. (2) Raportul se înregistrează la secretariatul unității și va conține, în mod obligatoriu, următoarele elemente: (...) c) adresa la care locuiește în localitatea în care a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului, pentru care se anexează copia contractului de închiriere (s.n.); (...)".

Numai indirect, din elementele enumerate la art. 4 alin. (2) lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005 ca trebuind incluse în raportul ce urmează a fi întocmit pentru acordarea dreptului, printre care se regăsește și cerința de a fi menționată adresa la care locuiește în localitatea în care a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului, pentru care se anexează copia contractului de închiriere, s-ar putea desprinde faptul că acel contract de închiriere pe baza căruia se acordă compensația lunară pentru chirie în condițiile alin. (1) și (1 1 ) trebuie să aibă ca obiect o locuință care trebuie situată în localitatea unde polițistul a fost numit în prima funcție.

Prin urmare, problema de drept a cărei dezlegare se urmărește în prezenta cauză rezultă din faptul că textele legale care reglementează condițiile de acordare a beneficiului [art. 31 alin. (1), (1 1 ) și (1 2 ) din Legea nr. 360/2002 și art. 2 și 3 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005] nu impun condiția ca locuința achiziționată de polițist să fie în localitatea în care a fost numit, pe când art. 4 alin. (2) lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, care reglementează conținutul raportului prin care polițistul cere beneficiul, face referire la existența unui contract de închiriere din localitatea în care a fost numit, instanțele fiind ținute să respecte atât legea, cât și hotărârea Guvernului. Așadar, problema constă într-o aparentă incoerență între art. 31 alin. (1), (1 1 ) și (1 2 ) din Legea nr. 360/2002 și art. 2 și 3 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, pe de-o parte, și art. 4 alin. (2) lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, pe de altă parte.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reține că interpretarea sistematică a textelor de mai sus, ținându-se seama de ierarhia actelor normative și de regulile de tehnică legislativă ale Legii nr. 24/2000, conduce la concluzia că, pentru a beneficia de compensația lunară pentru chirie în vederea plății ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului ipotecar/imobiliar, nu este necesar ca locuința achiziționată de polițist să fie situată în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea, locuința putând fi situată și în altă localitate (aflată în proximitate).

Un prim argument de text constă în faptul că este eronat a adăuga la condițiile legale expres arătate în cuprinsul art. 31 alin. (1), (1 1 ) și (1 2 ) din Legea nr. 360/2002 și art. 2 și 3 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005 o condiție suplimentară obținută prin interpretarea unui text care reglementează conținutul raportului, care nu este altceva decât cererea depusă în vederea acordării dreptului.

Este evident că obiectul art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005 nu este acela de a stabili condițiile acordării dreptului, acestea fiind stabilite de art. 2 din actul normativ menționat, care își are corespondentul în art. 31 din actul normativ primar, respectiv Legea nr. 360/2002. Prin urmare, raportul pe care polițistul trebuie să îl întocmească în scris nu poate face referire la îndeplinirea altor condiții decât a celor stipulate de actul normativ primar și de norma sa de aplicare, iar mențiunea pe care art. 4 alin. (2) lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005 o face la adresa la care locuiește în localitatea în care a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului nu poate primi semnificația introducerii unei noi condiții, care ar adăuga atât la lege, cât și la norma ei de aplicare.

Prin urmare, art. 4 alin. (2) lit.