Decizia nr. 24/2022 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 1847/1/2022 — recurs în interesul legii

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.847/1/2022 este constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (3) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror șef al Biroului de recursuri civile în interesul legii Luminița Nicolescu.

La ședința de judecată participă doamna magistratasistent Elena Adriana Stamatescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, cu privire la obiectul recursului în interesul legii și faptul că la dosar au fost depuse hotărâri definitive contradictorii pronunțate de instanțele judecătorești, raportul întocmit de judecătorii raportori și punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. De asemenea, a fost depus un punct de vedere amicus curiae.

Constatând că nu există chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție asupra recursului în interesul legii.

Doamna procuror Luminița Nicolescu arată că, față de considerentele reținute prin Decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 38 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 27 septembrie 2021 (Decizia nr. 38 din 7 iunie 2021), referitoare la lipsa dificultății chestiunii de drept și la împrejurarea că problema ridicată de instanța de trimitere viza chestiuni a căror verificare se afla în sarcina acesteia, procurorul general apreciază că recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov este inadmisibil. Verificarea în concret, pe baza probelor administrate, a faptului achitării sumelor solicitate de către organismele internaționale, precum și a corespondenței dintre aceste sume și drepturile prevăzute de art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, revine doar instanței de judecată învestite cu soluționarea cauzei. Reperele pentru dezlegarea acestei probleme se regăsesc și în Decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 30 din 15 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 3 iulie 2017, precum și în dispozițiile Legii nr. 121/2011 privind participarea forțelor armate la misiuni și operații în afara teritoriului statului român, cu completările ulterioare. De asemenea, pentru prima întrebare a instanței de trimitere își mențin relevanța considerentele cuprinse în paragrafele 73-75 din Decizia nr. 38 din 7 iunie 2021.

Doamna judecător Corina-Alina Corbu consultă membrii completului cu privire la existența unor întrebări pentru reprezentantul procurorului general.

Doamna judecător Lavinia Curelea întreabă cum apreciază procurorul general faptul că toate hotărârile judecătorești atașate sesizării cu recurs în interesul legii sunt ulterioare pronunțării Deciziei nr. 38 din 7 iunie 2021.

Doamna procuror Luminița Nicolescu arată că problema relevată de examenul jurisprudențial rămâne o chestiune de aplicare a legii, pentru care instanța învestită cu soluționarea cauzei trebuie să determine cărei structuri îi aparține reclamantul, ce dispoziții legale îi sunt aplicabile și cum se coroborează dispozițiile dreptului intern cu reglementările internaționale. Opiniile divergente ale instanțelor au apărut din situațiile de fapt diferite, care uneori au putut fi probate, alteori nu.

Doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra admisibilității recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție

La data de 26 august 2022, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție cu soluționarea recursului în interesul legii vizând următoarea problemă de drept: 1. Dacă drepturile bănești privind diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, reglementate de prevederile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, cu modificările și completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004), nepublicată în Monitorul Oficial al României, trebuie acordate de statul român indiferent de plata acelorași drepturi de către aliații/organizațiile internaționale/partenerii externi sub egida cărora se desfășoară misiunea, chiar și sub o altă denumire și într-un alt cuantum, dar în același scop, având în vedere și acordurile/înțelegerile tehnice europene sau internaționale încheiate în acest sens, existând totodată dificultăți din partea unităților angajatoare în a face dovada încasării drepturilor bănești de către reclamanți din partea aliaților/organizațiilor internaționale/partenerilor externi, întrucât sumele de bani au fost virate direct în contul personal al participanților la misiuni. 2. Dacă prevederile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 se interpretează în sensul că diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere au ca scop acoperirea cheltuielilor legate de instalarea, întreținerea și orice alte cheltuieli uzuale în legătură cu locul misiunii, similar sumelor stabilite de organizațiile internaționale sub denumirea Boarding and Lodging Allowance (BLA) - acordată de Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa, Mission Subsistence Allowance (MSA) - acordată de Organizația Națiunilor Unite, Daily Subsistence Allowance (DSA) - acordată de Consiliul Uniunii Europene sau au un scop diferit, respectiv acoperă riscul/alte inconveniente de ordin moral la care este supus personalul participant în teatrele de operații în cadrul misiunilor în afara teritoriului statului român.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 31 august 2022, formându-se Dosarul nr. 1.847/1/2022, cu termen de soluționare la 14 noiembrie 2022. II. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curți de Casație și Justiție

Înalta Curte de Casație și Justiție este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale: Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, nepublicată în Monitorul Oficial al României, abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 46/2020 pentru stabilirea drepturilor de diurnă, cazare, hrană, facilitarea legăturii cu familia, recreere și transport ale personalului militar și civil participant la misiuni și operații în afara teritoriului statului român, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 27 ianuarie 2020 (Hotărârea Guvernului nr. 46/2020). " Art. 1. - (1) Personalul participant la misiunile prevăzute la art. 2 lit. b) și c) din Legea nr. 42/2004 privind participarea forțelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român, în zonele de operații, beneficiază de diurnă în valută, care nu include cheltuieli de hrană, calculată în baza ordinului de numire în funcție, de la data părăsirii teritoriului național și până la data intrării în țară, după executarea misiunii, astfel: a) ofițerii - 40 de dolari SUA/zi/persoană; b) alte categorii de personal - 35 de dolari SUA/zi/persoană. (2) În raport cu gradul de risc al misiunilor existente în zona de desfășurare a operațiilor, ministrul apărării naționale poate aproba majorarea cu până la 100% a valorii diurnei prevăzute la alin. (1). (3) Personalul participant la misiunile prevăzute la art. 2 lit. a) și d) din Legea nr. 42/2004, în zonele de operații, beneficiază de diurna prevăzută la alin. (1), majorată cu 100%. (4) Personalul care execută controale, recunoașteri sau alte misiuni cu caracter temporar în zonele de operații, în funcție de tipul misiunii, beneficiază, pe timpul cât își desfășoară activitatea în aceste zone, de aceleași drepturi de diurnă ca și personalul prevăzut la alin. (1)-(3). (5) Indiferent de tipul misiunii, în situația în care personalul își desfășoară activitatea în cadrul comandamentelor internaționale dislocate în afara zonei de operații, acesta beneficiază de diurnă în valută, care nu include cheltuieli de hrană, la nivelul prevăzut la alin. (1)." Art. 3. - " Pe durata misiunii, personalul beneficiază de 1 dolar SUA/zi/persoană pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere." III. Examenul practicii judiciare

Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov a identificat existența a două orientări jurisprudențiale cu privire la problemele de drept.

Într-o primă orientare jurisprudențială se consideră că diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, reglementate de prevederile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, au o natură juridică diferită de sumele acordate de organizațiile internaționale/aliații/partenerii externi, drepturile respective nefiind prevăzute de acordurile/înțelegerile internaționale, astfel că instanțele au dispus admiterea acțiunilor și acordarea acestor sume.

Totodată, au fost identificate și opinii convergente, justificate de interpretarea că diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, reglementate de prevederile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, au ca scop acoperirea riscului/inconvenientelor la care este supus personalul participant în teatrele de operații în cadrul misiunilor în afara teritoriului statului român, iar nu acoperirea cheltuielilor legate de instalarea, întreținerea și orice alte cheltuieli uzuale în legătură cu locul misiunii.

De asemenea, la nivelul curților de apel Cluj și Timișoara s-au identificat soluții de admitere în parte a acțiunilor, numai a petitului vizând acordarea sumei pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, prevăzute de art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, apreciindu-se că aceasta nu are un corespondent concret în sumele încasate de reclamant din partea aliaților/organizațiilor internaționale/partenerilor externi, având o natură diferită față de sumele încasate, și că este justificată acordarea acesteia în temeiul normei interne, nefiind în prezența unei duble plăți care să conducă la o îmbogățire fără justă cauză.

La nivelul Curții de Apel Suceava și al Curții de Apel Bacău s-au identificat soluții de admitere în parte a acțiunilor, numai a petitului vizând acordarea diurnei în valută prevăzute de dispozițiile art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, apreciindu-se că aceasta are un caracter distinct în raport cu sumele încasate de reclamant din partea aliaților/organizațiilor internaționale/partenerilor externi, având o natură diferită față de sumele încasate, și că este justificată acordarea acesteia în temeiul normei interne.

În sensul acestei orientări jurisprudențiale, titularul sesizării a indicat următoarele hotărâri judecătorești definitive: deciziile nr. 328 din 15 martie 2022, nr. 1.617 din 21 decembrie 2021, nr. 1.416 din 9 noiembrie 2021, nr. 1.620 din 21 decembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal; deciziile nr. 2.333 din 18 noiembrie 2021, nr. 2.332 din 18 noiembrie 2021, nr. 1.880 din 14 iulie 2022, nr. 2.330 din 18 noiembrie 2021, nr. 1.827 din 5 iulie 2022, nr. 1.882 din 8 octombrie 2021, nr. 588 din 10 martie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; Decizia nr. 1.664 din 10 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal; Decizia nr. 1.477/A din 27 octombrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj - Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale; deciziile nr. 376 din 7 aprilie 2022, nr. 57 din 19 ianuarie 2022, nr. 711 din 2 noiembrie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal; deciziile nr. 472 din 29 septembrie 2020, nr. 747 din 10 noiembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; deciziile nr. 672 din 28 iunie 2022, nr. 964 din 25 octombrie 2021, nr. 966 din 25 octombrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal; deciziile nr. 212 din 30 martie 2022, nr. 411 din 30 iunie 2022, nr. 410 din 30 iunie 2022, nr. 413 din 30 iunie 2022, nr. 369 din 9 iunie 2022, nr. 409 din 30 iunie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal.

În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a reținut că diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, reglementate de prevederile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, au aceeași natură juridică și același scop cu sumele acordate de organizațiile internaționale/aliații/partenerii externi, urmărind acoperirea principalelor nevoi ale unei persoane care desfășoară o astfel de misiune, terminologia fiind diferită. Prin urmare, aceste instanțe au verificat dacă au fost acordate sume de bani pentru acoperirea cheltuielilor legate de locul misiunii de către organizatorul misiunii internaționale și, în cazul în care s-a făcut dovada plății sumelor respective de către acesta, acțiunile au fost respinse.

Așa cum s-a arătat și anterior, la nivelul curților de apel Cluj și Timișoara s-au identificat soluții de admitere în parte a acțiunilor, numai a petitului vizând acordarea sumei pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, prevăzute de art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, apreciindu-se că numai diurna reglementată de prevederile art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 are aceeași natură juridică și același scop cu sumele acordate de organizațiile internaționale/aliații/partenerii externi.

De asemenea, la nivelul Curții de Apel Suceava și al Curții de Apel Bacău s-au identificat soluții de admitere în parte a acțiunilor, numai a petitului vizând acordarea diurnei în valută prevăzute de dispozițiile art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, apreciindu-se că numai suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, prevăzută de art. 3 din același act normativ, are aceeași natură juridică și același scop cu sumele acordate de organizațiile internaționale/aliații/partenerii externi.

Au fost indicate de titularul sesizării următoarele hotărâri judecătorești definitive: deciziile nr. 1.096 din 13 decembrie 2021, nr. 235 din 30 martie 2022, nr. 115 din 18 februarie 2022, nr. 206 din 18 martie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal; Decizia nr. 1.535 din 15 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Constanța -Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; deciziile nr. 1.664 din 10 decembrie 2021, nr. 1.454 din 4 noiembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal; Decizia nr. 979 din 5 mai 2022, pronunțată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal; Decizia nr. 51 din 17 ianuarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal; deciziile nr. 738 din 23 noiembrie 2021, nr. 739 din 23 noiembrie 2021, nr. 421 din 7 iulie 2022, nr. 419 din 7 iulie 2022, pronunțate de Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal. IV. Opinia titularului sesizării - Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov

Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov a arătat că punctul său de vedere este în sensul celei de-a doua opinii jurisprudențiale, respectiv că diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, reglementate de prevederile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, au aceeași natură juridică și același scop cu sumele acordate de organizațiile internaționale/aliații/partenerii externi, urmărind acoperirea principalelor nevoi ale unei persoane care desfășoară o astfel de misiune, terminologia fiind diferită. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Analizând orientările jurisprudențiale identificate în practica instanțelor, procurorul general a apreciat, în principal, că recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov este inadmisibil, față de considerentele reținute prin Decizia nr. 38 din 7 iunie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 27 septembrie 2021 (Decizia nr. 38 din 7 iunie 2022), prin care s-a reținut că problema de drept nu prezenta un grad de dificultate care să fi justificat declanșarea mecanismului reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă, interpretarea normelor legale fiind una facilă, iar problema ridicată de instanța de trimitere viza chestiuni a căror verificare se afla în sarcina acesteia.

Chiar dacă aceste considerente au fost dezvoltate în cadrul analizei efectuate asupra gradului de dificultate al chestiunii de drept (condiție de admisibilitate a mecanismului aprioric de unificare a jurisprudenței, care nu are corespondență în cazul recursului în interesul legii), ele pun în evidență și lipsa unei probleme de drept reale, rezultate din interpretarea și aplicarea neunitară a unor dispoziții normative ale dreptului intern, incomplete, lacunare, imperfecte sau neclare, necesar a fi lămurite sub aspectul interpretării, pentru înlăturarea aplicării lor neunitare, condiție de admisibilitate comună ambelor mecanisme de unificare a jurisprudenței.

În realitate, ceea ce relevă sesizarea cu recurs în interesul legii formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov constă în dificultatea instanțelor de judecată de a stabili sumele acordate de partenerii externi, organizatori ai misiunilor la care au participat reclamanții, și, întocmai sesizării pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în cauza precedentă, a faptului dacă sumele plătite de acești parteneri, astfel cum acestea sunt consacrate în diferite documente ale organizațiilor externe, au asigurat compensarea acelorași cheltuieli și inconveniente ca și diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, solicitate de reclamanții din litigiile principale de la propriii angajatori. Or, ambele aspecte țin de exercițiul aplicării legii în planul probatoriului.

Asupra fondului sesizării, procurorul general a apreciat că a doua orientare jurisprudențială este în litera și spiritul legii. În consecință, prevederile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 ar trebui interpretate în sensul că drepturile prevăzute de acestea (diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere) trebuie plătite de statul român doar în situația în care aceste drepturi nu au fost acordate de către organizațiile internaționale sub egida cărora s-a desfășurat misiunea, chiar și sub o altă denumire și într-un alt cuantum, dar în același scop. Verificarea acestor din urmă aspecte este de competența instanțelor de judecată învestite cu soluționarea cauzelor. VI. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în mecanismele de unificare a practicii

Prin Decizia nr. 38 din 7 iunie 2021 a fost respinsă, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, nepublicată în Monitorul Oficial al României, în sensul de a se stabili dacă drepturile bănești reglementate de aceste prevederi (diurna în valută și suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere) trebuie acordate de statul român necondiționat de plata acelorași drepturi de către organizațiile internaționale sub egida cărora se desfășoară misiunea, chiar și sub o altă denumire și într-un alt cuantum, dar în același scop."

Prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 10 din 21 martie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 497 din 19 mai 2022, a fost respins, ca inadmisibil, recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, privind dezlegarea următoarei probleme de drept: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2.523 din Codul civil, trebuia beneficiarul să cunoască drepturile financiare cuvenite, cu consecința curgerii termenului de prescripție a dreptului material la acțiune împotriva sa, în condițiile în care acesta nu a efectuat demersuri în vederea aflării conținutului Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, cu modificările și completările ulterioare, act normativ ce are caracter militar, nepublicat în Monitorul Oficial al României și necomunicat pe nicio altă cale beneficiarilor drepturilor, dar la a cărui existență s-a făcut trimitere în anumite acte legislative publicate în Monitorul Oficial, fără ca în cuprinsul acestor acte legislative să se fi prevăzut conținutul hotărârii de guvern nepublicate."

Prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 18 din data de 29 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 21 mai 2021, a fost respinsă ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Dacă în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2.523 din Codul civil, publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Guvernului nr. 582/2015 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar determină momentul obiectiv de la care reclamantul ar fi trebuit să cunoască existența drepturilor reclamate având ca obiect drepturi bănești reglementate de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român, cu modificările și completările ulterioare, nepublicată în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 30 din 15 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 3 iulie 2017, a fost admisă sesizarea formulată de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal și s-a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 77 alin. (2) din anexa nr. VII a Legii nr. 284/2010, raportate la prevederile art. 2 și 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 și la dispozițiile art. 6, art. 13 și art. 15 alin. (2) din Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 310/2009, personalul care participă la misiuni de menținere a păcii în afara teritoriului statului român, căruia i-au fost acoperite cheltuielile cu hrana, nu beneficiază de contravaloarea financiară neimpozabilă a normei de hrană." VII. Opinia judecătorilor-raportori

Judecătorii-raportori au apreciat că recursul în interesul legii este admisibil în parte, în ceea ce privește problema de drept referitoare la interpretarea și aplicarea art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, și anume scopul diurnei prevăzute de aceste dispoziții. De asemenea, au apreciat că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, scopul diurnei este compensarea inconvenientelor rezultate din riscurile la care este supus personalul participant la misiunile în afara teritoriului statului român, în zonele de operații. VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reține următoarele: VIII.1. Asupra admisibilității sesizării cu recurs în interesul legii

Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analiza condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora: "Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești", precum și ale art. 515 din același cod, care prevăd că "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii".

Analiza implică verificarea cerințelor de admisibilitate sub aspectul titularului dreptului și al obiectului, în sensul că acestea trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, precum și sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din același act normativ.

Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, condiția este îndeplinită, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă.

Sub aspectul celorlalte două cerințe, analiza va fi efectuată în raport cu fiecare dintre cele două probleme prezentate în sesizarea de recurs în interesul legii de către titularul acesteia, prin care se invocă, în esență: - pe de o parte, o problemă referitoare la plata drepturilor bănești, prevăzute de art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, personalului participant la misiuni și operații în afara teritoriului statului român, indiferent de plata acelorași drepturi de către organizațiile internaționale sub egida cărora se desfășoară misiunile și operațiile, chiar și sub o altă denumire și într-un alt cuantum, dar în același scop; - pe de altă parte, o problemă referitoare la scopul acestor drepturi, dacă acesta este similar sumelor denumite Daily Subsistence Allowance (DSA), acordată de Consiliul Uniunii Europene, Mission Subsistence Allowance (MSA), acordată de Organizația Națiunilor Unite, Boarding and Lodging Allowance (BLA), acordată de Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa, sau au un scop diferit.

Analiza admisibilității va fi efectuată mai întâi în ceea ce privește a doua problemă, care se referă la scopul drepturilor prevăzute de art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, similar sau diferit de sumele denumite DSA, MSA și BLA, și ulterior cu privire la prima problemă, care se referă la situația în care drepturile prevăzute de art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 au același scop cu sumele plătite de organizațiile internaționale, chiar sub altă denumire și alt cuantum, și se invocă aspecte referitoare la plata acestora.

Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească o problemă de drept soluționată diferit de instanțele judecătorești, cerința de admisibilitate trebuie analizată din perspectiva scopului reglementării mecanismului de unificare, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, astfel cum prevăd și dispozițiile art. 126 alin. (3) din Constituția României, potrivit cărora "Înalta Curte de Casație și Justiție asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale".

Admisibilitatea recursului în interesul legii presupune ca problema de drept supusă dezbaterii pe această cale să fie reală, legată de interpretarea diferită a unui text de lege, de clarificarea unei norme juridice care este echivocă, lacunară, necorelată cu alte dispoziții legale, susceptibilă de interpretare ori aplicare diferită și care a generat o practică judiciară neunitară.

Cu privire la cea de-a doua problemă care formează obiectul sesizării, aceasta a apărut cu ocazia soluționării litigiilor având ca obiect acțiunile prin care reclamanții, personal participant la misiuni și operații în afara teritoriului statului român, au solicitat obligarea pârâților, unități angajatoare, la plata drepturilor privind diurna în valută și pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, prevăzute de dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, pentru perioada în care au participat la aceste misiuni.

Apărările formulate de pârâți au constat, printre altele, în faptul că drepturile bănești, prevăzute de dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, au fost achitate sau că reclamanții au beneficiat de drepturile bănești achitate de organizațiile internaționale sub egida cărora s-au desfășurat misiunile și operațiile, care, deși sub o altă denumire sau în alt cuantum, au același scop, astfel că nu există nicio justificare pentru ca același aspect să fie remunerat și de către statul român, întrucât ar conduce la o dublă plată.

Sumele invocate ca fiind acordate de organizațiile internaționale sunt următoarele: - în ceea ce privește Organizația Națiunilor Unite, potrivit Instrucțiunilor administrative privind alocația de subzistență din misiune ST/AI/1997/6/20.10.1997 (Administrative Instruction Mission Subsistence Allowance) emise de Secretariatul Organizației Națiunilor Unite: pct. 1.1 - Mission Subsistence Allowance (MSA) - indemnizația de subzistență pentru misiune este o indemnizație zilnică plătită de Organizația Națiunilor Unite pentru cheltuielile de trai suportate de membrii personalului pe teren în legătură cu încadrarea temporară sau numirea lor într-o misiune specială (Mission subsistence allowance is a daily allowance payable by the Organization for living expenses incurred by staff members in the field in connection with their temporary assignment or appointment to a special mission); pct. 3.1 - ratele indemnizației de subzistență pentru misiune se stabilesc pe baza costurilor de cazare pe termen lung, hrană și cheltuieli diverse la locul de muncă al misiunii, tarifele vor fi stabilite pentru fiecare misiune de către secretarul general adjunct pentru managementul resurselor umane în numele secretarului general și vor fi publicate (Mission subsistence allowance rates shall be determined on the basis of cost of long-term accommodation, food and miscellaneous expenses at the duty station of the mission assignment. The rates shall be established for each mission by the Assistant Secretary-General for Human Resources Management on behalf of the Secretary-General, and shall be published); pct. 3.3 - în mod normal, sunt stabilite două rate ale indemnizației de subzistență pentru misiune, se aplică o rată mai mare în primele 30 de zile de repartizare la locul de muncă pentru a compensa cheltuielile aferente amenajării și cheltuielile de cazare suportate în mod normal, iar ulterior se aplică o rată redusă (Normally, two rates of mission subsistence allowance are established, a higher rate is applicable during the first 30 days of assignment to the duty station to compensate for expenditures related to the set-up and the normally higher accommodation expenses incurred, and a reduced rate is applicable thereafter); pct. 5.1 - indemnizația de subzistență în misiune se plătește de la data sosirii la locul de muncă până la data plecării, adică pentru perioada petrecută în serviciul legat de misiune (Mission subsistence allowance is payable from the date of arrival at the duty station until the date of departure, i.e., for the period spent on mission related service, in the following cases); pct. 5.2 - atunci când cazarea este oferită gratuit de către Națiunile Unite, rata standard a indemnizației de subzistență pentru misiune va fi redusă cu 50 la sută, indiferent dacă cazarea oferită este permanentă, prefabricată sau corturi (When accommodation is provided free of charge by the United Nations, the standard rate of mission subsistence allowance will be reduced by 50 per cent regardless of whether the accommodation provided is permanent, prefabricated or tented); - tot în ceea ce privește indemnizația de subzistență pentru misiune, potrivit art. 135 din Ghidul pentru țările care participă cu forțe polițienești la misiuni de menținere a păcii sub egida Organizației Națiunilor Unite din 29 iunie 2007 (Guidelines for United Nations police officers on assignment with peacekeeping operations), alocația de subzistență din misiune (MSA) este o indemnizație zilnică plătită de Organizația Națiunilor Unite pentru asigurarea cheltuielilor necesare traiului zilnic în zona de misiune, MSA este determinată, în principal, în baza cheltuielilor privind asigurarea cazării pe termen lung, hrănirea și alte cheltuieli secundare curente în zona de dislocare din misiune, cuantumul indemnizației zilnice este stabilit de Oficiul Națiunilor Unite pentru Managementul Resurselor Umane în baza unor studii de piață având la bază costurile necesare asigurării cazării, hranei, precum și a unor cheltuieli curente/mărunte din zona de misiune, tarifele sunt revizuite și pot fi ajustate în consecință; atunci când Națiunile Unite sau o altă entitate oferă cazare și/sau hrană, MSA va fi redusă în consecință [The Mission Subsistence Allowance (MSA) is a daily allowance payable by the United Nations for living expenses incurred in the mission in connection with temporary assignments. MSA is primarily determined on the basis of long-term accommodation, food and incidental expenses at the duty station. MSA rates are established by the United Nations Office of Human Resources Management based on a survey of accommodation, food and miscellaneous expenses. The rates are reviewed and may be adjusted accordingly. When either United Nations or another entity provides accommodation and/or food the MSA will be reduced accordingly]; - în ceea ce privește Consiliul Uniunii Europene, conform Ghidului de indemnizații pentru personalul detașat care participă la misiuni civile de management al crizelor sub egida Uniunii Europene nr. 7.291/09/10.03.2009 (Guidelines for allowances for seconded staff participating in EU civilian crisis management missions), emis de Consiliul Uniunii Europene, este prevăzută diurna (per diem), sunt indicate motivele de acordare, compensație (diurnă) pentru cheltuielile aferente unei misiuni în străinătate în cadrul unei misiuni de gestionare a crizelor civile din UE (compensation - daily allowance - for expenditure arising from a deployment abroad in an EU civilian crisis management mission), și scopul indemnizației, acoperirea cheltuielilor de cazare, masă, deplasări locale, cheltuieli diverse (cum ar fi costurile de comunicare privată) (to cover such expenditure as arising from accommodation, meal, local travel, sundry expense such as private communication cost); se prevede că ar trebui utilizată rata ONU, și anume rata MSA, ca bază pentru rata diurnelor pentru misiunea de gestionare a crizelor civile a UE, faptul că rata diurnei pentru personalul civil din UE responsabil cu gestionarea crizelor ar trebui să corespundă cu 75% din MSA completă pentru întreaga perioadă de misiune, în loc să fie redusă după primele 30 de zile, așa cum se întâmplă în sistemul ONU, și faptul că în locațiile pentru care nu a fost stabilit un nivel al MSA se va folosi ca bază de calcul rata pe termen lung a indemnizației zilnice de subzistență [Daily Subsistence Allowance (DSA)] a Comisiei internaționale pentru serviciul public, 75% din DSA la data la care se aprobă fișa financiară pentru o misiune; indemnizația zilnică de subzistență [Daily Subsistence Allowance (DSA)] cuprinde contribuția totală a organizației la cheltuieli precum cazare, masă, gratuități, costuri de transport de la locul de cazare la primul loc de desfășurare a activității oficiale și retur, precum și alte plăți efectuate pentru servicii personale (comprises the organization's total contribution towards such charges as lodging, meals, gratuities, transport cost from place of lodging to the first place of official business, and vice versa, and other payments made for personal services rendered); - în ceea ce privește Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE), indemnizația de masă și cazare [Boarding and Lodging Allowance (BLA)] este diurna care este plătită de OSCE membrilor misiunilor internaționale și este destinată să acopere cel puțin parțial cheltuielile de trai suportate; BLA se plătește pe durata numirii începând de la data sosirii membrului misiunii la locul de muncă; tarifele BLA sunt stabilite anual pentru fiecare operațiune pe teren de către secretarul general, luând în considerare costurile de cazare, hrană și cheltuieli diverse în zona misiunii (BLA is a daily allowance which is paid by the OSCE to international mission members and is intended to cover at least partially the living expenses incurred. BLA shall be paid for the duration of the appointment commencing from the arrival date of the mission member in the duty station. BLA rates shall be established yearly for each Field Operation by the Secretary General, taking into account the costs of accommodation, food and miscellaneous expenses in the mission area).

Potrivit primei opinii jurisprudențiale, diurna în valută și/sau suma pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, reglementate de prevederile art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, au o natură diferită de sumele acordate de organizațiile internaționale/aliații/partenerii externi, drepturile respective nefiind prevăzute de acordurile/înțelegerile internaționale, sau au ca scop acoperirea riscului/inconvenientelor la care este supus personalul participant în teatrele de operații în cadrul misiunilor în afara teritoriului statului român, iar nu acoperirea cheltuielilor legate de instalarea, întreținerea și orice alte cheltuieli uzuale în legătură cu locul misiunii.

Potrivit celei de-a doua opinii jurisprudențiale, aceste drepturi au aceeași natură și același scop cu sumele acordate de organizațiile internaționale/aliații/partenerii externi, urmărind acoperirea principalelor nevoi ale unei persoane care desfășoară o astfel de misiune, terminologia fiind diferită.

Față de modalitatea de formulare a problemei prezentate de titularul sesizării și de opiniile jurisprudențiale conturate, se impune, în prealabil, clarificarea acesteia, din perspectiva celor statuate în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, în sensul că recursul în interesul legii reprezintă un mijloc procedural specific de interpretare cu forță generalizatoare a unei norme juridice pentru ca, deslușindu-i înțelesul, toate instanțele să o înțeleagă și să o aplice în același mod, asigurându-se astfel coerența jurisprudenței și previzibilitatea acesteia (Decizia nr. 10 din 25 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 595 din 6 august 2015); a interpreta un text de lege înseamnă a lămuri înțelesul acestuia, a-l explica, a determina configurația reală a normei de drept, și nu a da o altă reglementare raporturilor sociale respective (Decizia nr. 11 din 19 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 751 din 26 octombrie 2011), și având în vedere că revine instanței supreme sarcina de a determina dacă, prin modul de prezentare a problemei prin care s-a pretins o rezolvare neunitară prin hotărâri judecătorești definitive, aceasta reprezintă o problemă de drept de natură să pună în dezbatere interpretarea și aplicarea unei/unor reglementări legale (Decizia nr. 18 din 5 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 801 din 28 octombrie 2015).

Deși prin sesizare este pus în discuție scopul drepturilor prevăzute de art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, pentru a se stabili dacă este similar scopului celor stabilite de organizațiile internaționale, denumite DSA, MSA, BLA, sau este diferit, problema de drept, în sensul art. 514 din Codul de procedură civilă, privește interpretarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 referitoare la scopul acordării acestor drepturi personalului participant la misiunile în afara teritoriului statului român, în zonele de operații, și nu a prevederilor din documentele europene sau internaționale în care se regăsesc drepturile indicate de autorul sesizării, în acest sens urmând a fi examinat recursul în interesul legii.

Din perspectiva actelor/documentelor/acordurilor/înțelegerilor europene sau internaționale, în baza cărora se desfășoară misiunile și operațiile în afara teritoriului statului român, în cadrul recursului în interesul legii, al cărui scop este acela de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, nu este posibilă o examinare exhaustivă a tuturor drepturilor prevăzute pentru a fi acordate personalului participant. Revine instanțelor de judecată, în situațiile de fapt particulare din fiecare litigiu, să stabilească eventuala corespondență dintre aceste drepturi și cele din legislația națională, în raport cu conținutul acestora și scopul pentru care au fost prevăzute.

Este de observat și faptul că, în cadrul mecanismului de unificare a practicii judiciare, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost sesizată pentru interpretarea și aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, însă numai din perspectiva acordării acestor drepturi bănești necondiționate de plata acelorași drepturi de către organizațiile internaționale sub egida cărora se desfășoară misiunea, chiar și sub o altă denumire și într-un alt cuantum, dar în același scop, perspectivă care se regăsește în prima problemă din prezenta sesizare.

Sesizarea a fost respinsă ca inadmisibilă prin Decizia nr. 38 din 7 iunie 2021, apreciindu-se de către Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în aplicarea dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, că, în modalitatea de formulare, de o manieră ipotetică, întrebarea nu prezintă un grad ridicat de dificultate. S-a constatat, însă, din hotărârile judecătorești comunicate de instanțe, existența unei practici neunitare rezultate din interpretarea diferită a naturii drepturilor bănești încasate de la instituția europeană sau internațională și a drepturilor reglementate de art. 1 alin. (1) și art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, din faptul că drepturile acordate de instituția europeană sau internațională nu se confundă cu cele datorate de statul român cu titlu de diurnă în valută și costuri pentru facilitarea legăturii cu familia.

Este de menționat, referitor la acest aspect, faptul că, exceptând una din hotărârile judecătorești anexate sesizării, toate celelalte hotărâri judecătorești anexate sunt ulterioare Deciziei nr. 38 din 7 iunie 2021.

Condiția de admisibilitate referitoare la obiectul recursului în interesul legii este îndeplinită, prin sesizare fiind indicată o problemă de drept rezultată din interpretarea și aplicarea diferită a unor dispoziții dintr-un act normativ, în ceea ce privește interpretarea și aplicarea art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, și anume scopul diurnei prevăzute de aceste dispoziții.

Soluționarea diferită a litigiilor a decurs și din modul în care instanțele de judecată s-au raportat la indemnizațiile prevăzute de diferite documente europene/internaționale, denumite Per Diem, DSA, MSA, BLA, acordate de Consiliul Uniunii Europene, Organizația Națiunilor Unite și Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa, din conținutul cărora rezultă că sunt destinate pentru acoperirea cheltuielilor de cazare, pentru hrană, a celor secundare/curente la locul misiunii (MSA), a cheltuielilor de cazare, pentru masă, deplasări locale, a celor diverse (Per Diem), a cheltuielilor de cazare, pentru masă, gratuități, a costurilor de transport de la locul de cazare la primul loc de desfășurare a activității oficiale și retur, precum și a altor plăți efectuate pentru servicii personale (DSA), a cheltuielilor de cazare, pentru hrană și a celor diverse în zona misiunii (BLA), în sume variabile în funcție de circumstanțele specifice locului misiunii, însă problema de drept soluționată neunitar, în concret, prin raportare la dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă, privește interpretarea dispozițiilor din actul normativ intern, art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004.

Problema de drept este reală, rezultă din interpretarea diferită a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, care prevăd diurna, în ceea ce privește scopul acesteia. Interpretarea diferită este determinată de o omisiune de reglementare, de caracterul incomplet al acesteia, întrucât nu sunt determinate de emitentul actului scopul și conținutul concret al dreptului și nu este corelat cu alte dispoziții legale care să ofere posibilitatea unei interpretări unitare.

Sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii, condiția de admisibilitate este îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată sesizării, hotărâri judecătorești definitive prin care s-au