Decizia nr. 3/2022 — ÎCCJ · Dosar nr. 2972/1/2021 — recurs

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este legal constituit, în conformitate cu dispozițiile art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă, raportat la art. 34 alin. (3) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare.

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, procuror șef serviciu al Secției judiciare.

La ședința de judecată participă magistratul-asistent Ileana Peligrad, desemnat pentru această cauză în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la următoarea problemă de drept: "interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (1) lit. a) și alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției, art. 106 alin. (2) și art. 160 din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, republicată, art. 10 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 privind drepturile și obligațiile personalului autorităților și instituțiilor publice pe perioada delegării și detașării în altă localitate, precum și în cazul deplasării, în cadrul localității, în interesul serviciului [actual art. 1 alin. (6) din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 714/2018 privind drepturile și obligațiile personalului autorităților și instituțiilor publice pe perioada delegării și detașării în altă localitate, precum și în cazul deplasării în interesul serviciului], în sensul de a se stabili dacă diurna în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară se determină prin raportare la întreaga perioadă pentru care s-a dispus delegarea sau detașarea ori proporțional cu perioada efectiv lucrată".

Magistratul-asistent a învederat că, la dosarul cauzei, s-a depus raportul întocmit de judecătorii-raportori.

Președintele completului, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, a acordat cuvântul reprezentantului procurorului general asupra recursului în interesul legii.

Reprezentantul procurorului general a solicitat admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii în problema de drept sesizată, arătând că dreptul la indemnizația de delegare și detașare, prevăzut de art. 44 alin. (2) și respectiv art. 46 alin. (4) din Codul muncii, a primit o reglementare particulară în art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, sub denumirea de "diurnă" în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară.

Diurna prevăzută de art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, ca lege specială, dă expresie indemnizației de delegare și detașare din dreptul comun al muncii.

O definiție legală a "diurnei" se regăsește în art. 5 alin. (1) lit. A.a) din Hotărârea Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, potrivit căruia diurna constituie o sumă zilnică, acordată în vederea acoperirii cheltuielilor de hrană, a celor mărunte uzuale, precum și a costului transportului în interiorul localității în care își desfășoară activitatea.

Chiar dacă această definiție se regăsește într-un act normativ ce reglementează drepturile personalului trimis în străinătate, scopul acordării diurnei este același și în cazul personalului delegat/detașat în țară: în ambele situații, suma zilnică acordată este destinată acoperirii cheltuielilor suplimentare determinate de schimbarea temporară a locului de muncă al salariatului.

Scopul diurnei a fost identificat într-o manieră similară și în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, anume Hotărârea din 12 februarie 2015 pronunțată în cauza C-396/13, fiind destinată să asigure protecția socială a lucrătorilor în cauză, compensând inconvenientele cauzate de detașare, care constau în îndepărtarea persoanelor din mediul lor obișnuit.

Din punct de vedere fiscal, indemnizațiile primite de salariați, potrivit legii, pe perioada delegării/detașării, după caz, în țară și în străinătate, în interesul serviciului sunt venituri asimilate salariilor, supuse impunerii potrivit art. 76 alin. (2) lit. k) din Codul fiscal, aprobat prin Legea nr. 227/2015, cu modificările și completările ulterioare.

Aplicând aceste repere în privința dreptului prevăzut de art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, se observă că diurna instituită prin acest text este cuvenită în considerarea desfășurării activității magistratului delegat/detașat în altă localitate decât cea de domiciliu; având în vedere natura salarială a dreptului material la diurnă, rațiunea recunoașterii și scopul acestui drept, rezultă că drepturilor bănești aferente diurnei le sunt aplicabile, cu titlu de drept comun, dispozițiile art. 106 alin. (2) din Codul muncii, potrivit cărora drepturile salariale se acordă proporțional cu timpul efectiv lucrat, raportat la drepturile stabilite pentru programul normal de lucru.

Președintele completului, doamna judecător Corina-Alina Corbu, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, a constatat următoarele: I. Temeiul juridic al recursului în interesul legii

Articolul 514 din Codul de procedură civilă prevede astfel: "Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești". II. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție

Sesizarea a fost formulată de către procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, fiind însoțită de hotărâri judecătorești definitive considerate relevante, în sensul că acestea reflectă divergența de practică judiciară asupra problemei de drept ce constituie obiectul prezentului recurs în interesul legii. III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 45/2007, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 Art. 13. - (1) Judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora și magistrații-asistenți, care sunt detașați sau delegați în altă localitate decât cea de domiciliu, beneficiază, pe toată durata delegării sau detașării, de următoarele drepturi: a) diurna în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară, dar nu mai puțin decât cuantumul prevăzut pentru personalul din unitățile bugetare; [...] (3) Prevederile alin. (1) se completează, după caz, cu reglementările aplicabile personalului din instituțiile publice.

Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 privind drepturile și obligațiile personalului autorităților și instituțiilor publice pe perioada delegării și detașării în altă localitate, precum și în cazul deplasării, în cadrul localității, în interesul serviciului, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 (în prezent abrogată) Art. 10 din anexă: Numărul zilelor calendaristice în care persoana se află în delegare sau detașare se socotește de la data și ora plecării până la data și ora înapoierii mijlocului de transport din și în localitatea unde își are locul permanent de muncă, considerându-se fiecare 24 de ore câte o zi de delegare sau detașare.

Hotărârea Guvernului nr. 714/2018 privind drepturile și obligațiile personalului autorităților și instituțiilor publice pe perioada delegării și detașării în altă localitate, precum și în cazul deplasării în interesul serviciului, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 714/2018 Art. 1 alin. (6) din anexă: Numărul zilelor calendaristice în care persoana se află în delegare se calculează de la data și ora plecării până la data și ora înapoierii mijlocului de transport din și în localitatea unde își are locul permanent de muncă, considerându-se fiecare 24 de ore câte o zi de delegare.

Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Codul muncii Art. 1 (2) Prezentul cod se aplică și raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conțin dispoziții specifice derogatorii. Art. 106 [...] (2) Drepturile salariale se acordă proporțional cu timpul efectiv lucrat, raportat la drepturile stabilite pentru programul normal de lucru. Art. 160 - Salariul cuprinde salariul de bază, indemnizațiile, sporurile, precum și alte adaosuri. Art. 278 (2) Prezentul cod se aplică și raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conțin dispoziții specifice derogatorii. IV. Orientările divergente în practica judiciară

Într-o opinie, s-a considerat că diurna prevăzută de art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 se acordă pe toată perioada delegării, adică pe zile calendaristice, întrucât drepturile prevăzute de art. 13 alin. (1) sunt cumulative.

În argumentarea acestei soluții s-a arătat că acest text nu face distincția ce se regăsește în Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006, anume prin care se stabilește pentru această categorie de personal că "delegarea cu o durată de o singură zi, precum și pentru ultima zi, în cazul delegării de mai multe zile, indemnizația se acordă numai dacă durata delegării este de cel puțin 12 ore."

Sintagma "după caz" din cuprinsul art. 13 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, potrivit căruia prevederile alin. (1) se completează, după caz, cu reglementările aplicabile personalului din instituțiile publice, înseamnă că, în aplicarea acestui alineat, trebuie evitate situațiile de diminuare a drepturilor de delegare ori detașare recunoscute magistraților prin legea specială, deoarece Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 privește exclusiv procedurile contabile și condițiile de admisibilitate ale acordării diurnei pe perioada delegării și detașării.

S-a apreciat, totodată, că nu este posibil ca ordonanța de urgență a Guvernului să fie înfrântă de un act administrativ, anume Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006.

Din analiza dispozițiilor art. 13 alin. (1) se desprind două condiții ce trebuie a fi îndeplinite pentru ca o persoană prevăzută de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 să poată beneficia de dreptul la diurna în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară, și anume: să fie detașată sau delegată și să își desfășoare activitatea într-o altă localitate decât cea de domiciliu.

Din textul legal rezultă neechivoc că dreptul la plata diurnei pentru delegarea într-o altă localitate decât cea de domiciliu este un drept pur și simplu, neafectat de alte condiții, care ia naștere în momentul în care acesta își desfășoară activitatea ca urmare a delegării într-o altă localitate decât cea de domiciliu.

Dispozițiile art. 13 alin. (1) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 au caracter de norme speciale față de art. 10 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006, care reprezintă noma generală și care se aplică numai în privința aspectelor pe care norma specială nu le prevede, astfel că norma generală nu poate produce efecte în sensul limitării sau diminuării drepturilor prevăzute de legea specială.

Or, norma specială precizează expres că diurna se acordă pe toată durata delegării, adică pe zile calendaristice, fără a fi relevante zilele de repaus săptămânal, zilele de sărbători legale și alte perioade în care magistratul nu își desfășoară activitatea, în condițiile în care drepturile prevăzute de art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 sunt cumulative, astfel cum rezultă fără echivoc din textul legal.

Aceeași concluzie rezultă și din prevederile art. 57 alin. (9) din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, acordarea diurnei nefiind strict legată de prezența efectivă a magistratului în localitatea în care se află sediul instituției, instanței sau parchetului la care a fost delegat sau detașat.

Într-o altă opinie, s-a apreciat că diurna prevăzută de art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 se acordă doar pentru zilele efectiv lucrate, fiind excluse zilele libere, sărbătorile legale, perioadele în care magistratul s-a aflat în concediu de odihnă, concediu medical, concediu de studii etc., întrucât delegarea și detașarea vizează exercitarea atribuțiilor specifice funcției, în intervalul programului de lucru.

Diurna reprezintă un drept al magistratului care este delegat sau detașat și se raportează la perioada delegării, respectiv a detașării, în sensul de perioadă în care își desfășoară activitatea, fiind cuvenită pentru efortul suplimentar depus, însă în cadrul programului de lucru la instanța sau parchetul la care a fost delegat sau detașat, ceea ce înseamnă că nu se poate acorda decât pentru perioada efectiv lucrată, nu pentru zilele nelucrătoare, în condițiile în care și indemnizația lunară se calculează tot în funcție de numărul zilelor lucrate într-o lună.

Astfel, dispozițiile art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 trebuie coroborate, în virtutea alin. (3) al aceluiași articol, cu prevederile din Codul muncii care prevăd delegarea și detașarea salariaților, având în vedere că magistrații constituie o categorie specială de personal care își desfășoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis, astfel încât acestora li se aplică Codul muncii, în temeiul art. 1 alin. (2) din acest act normativ.

Potrivit art. 44 alin. (2) și art. 46 alin. (4) din Codul muncii, salariatul delegat sau detașat are dreptul la plata cheltuielilor de transport și cazare, precum și la o indemnizație de delegare/detașare, în condițiile prevăzute de lege sau de contractul colectiv de muncă.

Așadar, indemnizația de detașare (sau diurna) reprezintă un drept material în legătură cu munca, stabilit în procente din indemnizația de încadrare brută lunară cuvenită magistratului, și are rolul de indemnizație suplimentară cuvenită acestuia, ca urmare a faptului că își desfășoară activitatea profesională într-o altă localitate decât cea de domiciliu, ceea ce implică din partea acestuia, în mod evident, un efort suplimentar, sub toate aspectele, fiind destinată să acopere cheltuielile de hrană, cheltuielile mărunte, uzuale, precum și costul transportului în interiorul localității unde magistratul își desfășoară activitatea.

În același sens, în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a reținut că indemnizația de detașare reprezintă un drept în legătură cu munca, fiind concepută pentru a compensa cheltuielile suplimentare ce pot fi suportate de un angajat pentru perioada în care se află temporar plecat de la locul său de reședință și nu este plătită cu titlu de rambursare a cheltuielilor suportate efectiv pentru detașare.

În plus, potrivit art. 106 alin. (2) din Codul muncii, drepturile salariale se acordă proporțional cu timpul efectiv lucrat, raportat la drepturile stabilite pentru programul normal de lucru, astfel încât calculul diurnei trebuie să respecte aceste prevederi legale privind proporționalitatea, ce se raportează la timpul efectiv lucrat, iar nu la zilele calendaristice.

De altfel, în perioada în care magistrații se află în concediu de odihnă sau în concediu medical, aceștia nu primesc indemnizația de încadrare brută lunară, în raport cu care se calculează diurna de 2%, ci o indemnizație de concediu, respectiv indemnizație de concediu medical, indemnizația de încadrare brută lunară calculându-se tot în funcție de numărul zilelor efectiv lucrate într-o lună.

Așadar, diurna se raportează la perioada în care judecătorul/procurorul își desfășoară activitatea, nu la perioadele de concediu de odihnă, concediu medical, concediu de studii, zile libere sau alte concedii prevăzute de lege ori la zilele necesare deplasărilor interne sau externe (când, de altfel, se acordă distinct diurnă de deplasare), o astfel de abordare fiind în acord cu rațiunea acordării indemnizației de detașare, respectiv compensarea cheltuielilor suplimentare de întreținere pe care persoana în cauză este nevoită să le efectueze în vederea îndeplinirii atribuțiilor de serviciu. V. Punctul de vedere al Ministerului Public

Titularul sesizării a apreciat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (1) lit. a) și alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 coroborate cu art. 106 alin. (2) și art. 160 din Legea nr. 53/2003, diurna în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară, de care beneficiază judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora și magistrații-asistenți, care sunt detașați sau delegați în altă localitate decât cea de domiciliu, se stabilește proporțional cu perioada de timp efectiv lucrată, iar nu pe zile calendaristice.

În susținerea acestui punct de vedere s-a arătat că dreptul la diurnă în cazul magistraților detașați sau delegați în altă localitate decât cea de domiciliu se raportează atât la indemnizația de încadrare brută lunară, cât și la timpul de muncă, definit de art. 111 din Codul muncii, ca fiind orice perioadă în care salariatul prestează munca, se află la dispoziția angajatorului și îndeplinește sarcinile și atribuțiile sale, conform prevederilor contractului individual de muncă, contractului colectiv de muncă aplicabil și/sau ale legislației în vigoare, această concluzie dând expresie scopului urmărit de legiuitor prin edictarea acestor norme și fiind rezultatul interpretării sistematice, întrucât legea trebuie interpretată în spiritul ei, nu doar după sensul literal al termenilor.

Soluția în sensul că diurna nu are legătură cu timpul efectiv lucrat și trebuie acordată neîntrerupt pe toată durata detașării/delegării, pe zile calendaristice, iar nu pe zile efectiv lucrate se îndepărtează de la viziunea legiuitorului exprimată în Codul muncii în privința indemnizației de delegare/detașare și nu are în vedere că dreptul la această indemnizație este un drept de natură salarială, aflat în strânsă legătură cu munca personalului delegat/detașat. VI. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale

Pot prezenta relevanță deciziile nr. 24 din 29 iunie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 1.406/1/2015 1 , Decizia nr. 30 din 14 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 336/1/2018 2 , ale Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. 1 Prin Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015 s-a respins, ca inadmisibilă, sesizarea prealabilă formulată de Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, în Dosarul nr. 3.421/109/2013, având ca obiect interpretarea și aplicarea prevederilor art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 45/2007, cu modificările și completările ulterioare, respectiv dacă acestea sunt aplicabile și în cazul detașării judecătorilor la birourile electorale, detașare realizată conform Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, republicată, cu modificările și completările ulterioare. 2 Prin Decizia nr. 30 din 14 mai 2018 s-a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Brașov - Secția civilă în Dosarul nr. 5.100/62/2016, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea problemă de drept: "dacă în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, art. 18 din Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 face parte din categoria reglementărilor aplicabile personalului din instituțiile publice, care vin în completarea art. 13 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006".

La nivelul Curții Constituționale nu au fost pronunțate decizii cu privire la constituționalitatea normelor legale supuse interpretării în prezentul recurs în interesul legii. VII. Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene

Relevantă pentru obiectul prezentului recurs în interesul legii este Hotărârea pronunțată la 12 februarie 2015 de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-396/13 într-o trimitere preliminară formulată în temeiul art. 267 TFUE de o instanță din Finlanda vizând, între altele, interpretarea art. 56 și 57 din TFUE, a art. 3, art. 5 al doilea paragraf și a art. 6 din Directiva 96/71/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii. VIII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Prin raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnați, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27 din 29 martie 2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției, pentru cuantificarea diurnei de care beneficiază judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora și magistrațiiasistenți, care sunt delegați sau detașați în altă localitate decât cea de domiciliu, se va avea în vedere timpul efectiv lucrat, iar nu totalitatea zilelor calendaristice ce intră în calculul perioadei de delegare sau detașare, după caz. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție IX.l. Analiza condițiilor de admisibilitate

Verificând regularitatea sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent pentru soluționarea recursului în interesul legii constată că a fost legal sesizată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție care, potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, are legitimare procesuală pentru a declanșa acest mecanism de unificare a practicii judiciare, în scopul interpretării și aplicării unitare a legii de către toate instanțele judecătorești.

Cu referire la condițiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă stabilește astfel: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii."

Din cuprinsul normei anterior citate rezultă următoarele condiții care trebuie îndeplinite pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești; dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive, iar hotărârile judecătorești să fie anexate cererii de sesizare cu recurs în interesul legii.

Primele două condiții de admisibilitate sunt îndeplinite, întrucât în practica secțiilor având competență pentru soluționarea litigiilor cu un atare obiect de la nivelul mai multor curți de apel (Curtea de Apel Cluj, Curtea de Apel Oradea, Curtea de Apel București, Curtea de Apel Pitești, Curtea de Apel Constanța, Curtea de Apel Alba Iulia, Curtea de Apel Timișoara) nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, anume dacă diurna în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară cuvenită magistraților, personalului asimilat acestora ori magistraților-asistenți delegați sau detașați în altă localitate se stabilește prin raportare la întreaga perioadă pentru care s-a dispus delegarea sau detașarea (pe zile calendaristice) ori proporțional cu timpul efectiv lucrat (pe zile efectiv lucrate).

Titularul sesizării, în ilustrarea cerinței privind existența practicii neunitare, a anexat sesizării pentru soluționarea prezentului recurs în interesul legii hotărâri judecătorești definitive pronunțate de secțiile cu competență în materie ale curților de apel menționate.

Astfel, în sensul primei orientări a practicii judiciare, au fost atașate cererii Decizia civilă nr. 1.668A din 3 decembrie 2019 a Curții de Apel Cluj, Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale; Decizia civilă nr. 1.090A din 13 octombrie 2020 a Curții de Apel Cluj, Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale; Decizia civilă nr. 762A din 13 iunie 2018 a Curții de Apel Cluj, Secția a IV-a pentru litigii de muncă și asigurări sociale; Decizia civilă nr. 135 din 2 februarie 2021 a Curții de Apel Oradea, Secția I civilă; Decizia civilă nr. 3.590 din 21 septembrie 2018 a Curții de Apel București, Secția a VII-a pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale, și Decizia civilă nr. 2.430 din 23 septembrie 2020 a Curții de Apel Pitești, Secția I civilă.

Din cuprinsul acestor hotărâri rezultă că instanțele de judecată au stabilit, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, că durata detașării sau a delegării este dată de numărul de zile calendaristice ale perioadei de delegare sau detașare, considerând a fi lipsită de relevanță împrejurarea includerii în această durată și a zilelor de repaus săptămânal, sărbători legale, concediu legal de odihnă, concediu medical, concediu de studii etc.

Pentru a documenta cea de-a doua orientare a practicii judiciare, titularul sesizării a anexat memoriului de recurs în interesul legii următoarele hotărâri judecătorești definitive: Decizia civilă nr. 375/CM din 19 noiembrie 2019 a Curții de Apel Constanța, Secția I civilă; Decizia civilă nr. 210 din 5 iunie 2020 a Curții de Apel Timișoara, Secția Litigii de muncă și asigurări sociale; Decizia civilă nr. 3.826 din 16 octombrie 2019 a Curții de Apel Pitești, Secția I civilă; Decizia civilă nr. 703 din 28 aprilie 2021 a Curții de Apel Alba Iulia, Secția I civilă, și Decizia civilă nr. 5.196 din 18 decembrie 2015 a Curții de Apel București, Secția a VII-a conflicte de muncă și asigurări sociale.

Aceste instanțe judecătorești, în interpretarea și aplicarea art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, coroborate cu art. 1 alin. (2), art. 278, art. 45, art. 46 alin. (4), art. 111, art. 106 alin. (2) și art. 160 din Codul muncii, au concluzionat că diurna are legătură cu timpul efectiv lucrat, raportându-se la perioada în care, potrivit legii, se prestează activitate profesională, neputând fi acordată pentru întreaga durată a detașării sau delegării (așadar, pe zile calendaristice).

Față de aceste constatări, se reține că sunt îndeplinite cerințele de admisibilitate a prezentului recurs în interesul legii. IX.II. Analiza fondului recursului în interesul legii

Prin sesizarea formulată de procurorul general de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție s-a solicitat Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe pe calea unei decizii date în recurs în interesul legii asupra următoarei probleme de drept, care a fost soluționată diferit de instanțele judecătorești: interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (1) lit. a) și alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, art. 106 alin. (2) și art. 160 din Codul muncii, art. 10 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 [actual art. 1 alin. (6) din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 714/2018], în sensul de a se stabili dacă diurna în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară se determină prin raportare la întreaga perioadă pentru care s-a dispus delegarea sau detașarea ori proporțional cu perioada efectiv lucrată.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii apreciază că problema de drept ce a primit o soluționare divergentă prin hotărârile judecătorești definitive atașate memoriului de recurs în interesul legii, în realitate, vizează înțelesul dat de instanțe sintagmei "pe toată durata delegării sau detașării" din cuprinsul art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, întrucât unele instanțe au avut în vedere numărul total de zile calendaristice de delegare sau detașare, prin aplicarea, în completare, a prevederilor art. 10 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 [sau, ulterior abrogării acesteia, a art. 1 alin. (6) din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 714/2018], dată fiind norma de trimitere de la art. 13 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, în timp ce alte instanțe, pentru determinarea diurnei prevăzute de norma menționată, s-au raportat la numărul de zile efectiv lucrate, prin interpretarea coroborată a normei nu numai cu dispozițiile succesive din cele două hotărâri ale Guvernului (în raport cu modalitatea în care regula tempus regit actum se particulariza în fiecare cauză în parte), ci și cu prevederi ale Codului muncii.

Dispoziția legală interpretată și aplicată în mod diferit de către instanțele naționale are următorul conținut: " (1) Judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora și magistrații-asistenți, care sunt detașați sau delegați în altă localitate decât cea de domiciliu, beneficiază, pe toată durata delegării sau detașării, de următoarele drepturi: a) diurnă în cuantum de 2% din indemnizația de încadrare brută lunară, dar nu mai puțin decât cuantumul prevăzut pentru personalul din unitățile bugetare; (...)" Iar alin. (3), care este o normă de trimitere, stabilește că: " (3) Prevederile alin. (1) se completează, după caz, cu reglementările aplicabile personalului din instituțiile publice".

Reglementarea aplicabilă personalului din instituțiile publice, conținând dispoziții legale cu care se completează în mod corespunzător actul normativ de referință pentru acest recurs în interesul legii - Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 -, este reprezentată de Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006, în prezent, abrogată.

Această hotărâre a Guvernului a fost succedată de Hotărârea Guvernului nr. 714/2018, intrată în vigoare la 1 ianuarie 2019.

Astfel cum reiese din conținutul acestor acte administrative normative, nici acestea nu conțin o dispoziție explicită în sensul că diurna de delegare sau detașare se acordă fie pentru zilele calendaristice corespunzătoare perioadei de delegare sau de detașare, fie în funcție de timpul efectiv lucrat în perioada delegării/detașării.

În consecință, este necesar a se recurge la regulile de interpretare a legii pentru stabilirea sensului dispoziției legale de la art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006.

Se constată că art. 10 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 [care, în prezent, corespunde art. 1 alin. (6) din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 714/2018] definește noțiunea de zile calendaristice de detașare sau delegare, dar, cu toate acestea, trebuie admis că această normă nu este suficientă prin ea însăși pentru a se conchide în sensul că diurna de delegare sau de detașare, în cazul magistraților și al celorlalte categorii de beneficiari ai Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2006, se acordă pe zile calendaristice.

Interpretarea normelor juridice nu trebuie limitată exclusiv la interpretarea literală sau gramaticală, după cum, de cele mai multe ori, nici nu este pe deplin lămuritor a se proceda la o interpretare izolată a acestora, fiind necesar a se recurge și la interpretarea sistematică și teleologică, pentru identificarea, în procesul de aplicare a legii, a unui sens cât mai apropiat de intenția legiuitorului, atunci când dispoziția legală, obiect al interpretării, are o formulare echivocă ori imprecisă sau este susceptibilă de mai multe semnificații (în același sens, paragrafele 25-27 din Decizia nr. 24 din 26 noiembrie 2018, pronunțată în recurs în interesul legii de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 46 din 17 ianuarie 2019).

Pe de altă parte, atunci când este necesar, interpretarea sistematică a normelor juridice sau a unei sintagme dintr-un text legal cuprins într-o lege specială presupune determinarea sensului conceptual al acestora nu doar în contextul actului normativ în care sunt integrate, ci și plasarea respectivei norme sau noțiuni în ansamblul reglementării generale.

Astfel, art. 10 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 [normă cu care art. 13 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 se completează] stabilește astfel: " Numărul zilelor calendaristice în care persoana se află în delegare sau detașare se socotește de la data și ora plecării până la data și ora înapoierii mijlocului de transport din și în localitatea unde își are locul permanent de muncă, considerându-se fiecare 24 de ore câte o zi de delegare sau detașare."

În interpretarea normei anterior citate trebuie avute în vedere și celelalte reglementări din ansamblul actului administrativ cu caracter normativ de referință, care, la art. 3 din anexă, prevede că executarea sarcinilor pe perioada delegării se consideră muncă prestată în realizarea obligațiilor ce revin persoanei delegate la locul ei de muncă, în timp ce art. 4 din aceeași anexă stabilește că persoana aflată în delegare trebuie să își desfășoare activitatea în cadrul programului normal de lucru al unității la care se efectuează delegarea, statuându-se în mod expres că pe timpul delegării nu se pot plăti ore suplimentare.

În plus, art. 5 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 prevede: "Persoana aflată în delegare care, pentru realizarea sarcinilor rezultate din obiectivele delegării, a desfășurat activitate peste durata normală de lucru sau într-una din zilele de repaus săptămânal sau sărbătoare legală, confirmată de unitatea la care s-a efectuat delegarea, beneficiază, cu aprobarea conducerii unității, de timp liber în compensare, potrivit reglementărilor legale."

Din coroborarea acestor dispoziții legale se conturează concluzia că diurna de delegare sau detașare (indemnizația de delegare ori de detașare) reprezintă un drept de natură salarială, întrucât este prevăzută de lege a fi acordată salariatului delegat sau detașat în legătură cu munca sau, altfel spus, se acordă pentru îndeplinirea atribuțiilor sau sarcinilor de serviciu, într-o altă localitate decât cea de domiciliu, în cadrul programului normal de lucru al unității la care salariatul este delegat ori detașat.

Atare concluzie este permisă și față de prevederea corelativă potrivit căreia prestarea activităților de natură profesională, în perioada de delegare sau detașare, în afara duratei normale de lucru sau în timpul zilelor de repaus săptămânal ori al sărbătorilor legale - în absența unor dispoziții derogatorii de la normele anterior citate - dă vocația, pentru salariații vizați în mod direct de dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 1.860/2006, la acordarea, în condițiile menționate, de timp liber în compensare.

În acest context, este de observat că soluția legislativă adoptată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 și, consecutiv, prin Hotărârea Guvernului nr. 714/2018 (ce reglementează un segment referitor la derularea unor raporturi de muncă în altă localitate decât cea de domiciliu) - care reprezintă dreptul comun în raport cu Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 - se integrează în cadrul legal general mai larg reprezentat de Codul muncii și, totodată, se corelează cu principiile normative consacrate în legea-cadru în materie (dreptul comun pentru raporturile de muncă, în general), constatare ce semnifică alinierea acestor acte administrative normative succesive la standardul stabilit prin prevederile art. 13 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative 3 . 3 Art. 13 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede: " Integrarea proiectului în ansamblul legislației Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislației, scop în care: a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel, cu care se află în conexiune; b) proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele competenței instituite prin acel act și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia; c) proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare și cu tratatele internaționale la care România este parte; d) proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu dispozițiile Convenției europene a drepturilor omului și ale protocoalelor adiționale la aceasta, ratificate de România, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului."

Raportul normă generală - normă specială existent între Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 - rezultă fără echivoc și din considerentele Deciziei nr. 30 din 14 mai 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept 4 . 4 "59. Cu referire la prevederile art. 13 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, care dispun în sensul că prevederile alin. (1) se completează, după caz, cu reglementările aplicabile personalului din instituțiile publice, instanțele de judecată au statuat în mod unitar prin hotărâri definitive în sensul că trimiterea pe care dispoziția pertinentă din legea specială o face la actul normativ cu caracter general este în sensul de a nu se acorda mai puțin decât prevede legea generală, iar nu în sensul de a se prelua limitările pe care dispozițiile art. 18 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1.860/2006 le cuprind."

Că dreptul comun în materia oricăror raporturi de muncă este reprezentat de Codul muncii reiese din prevederile art. 1 alin. (2), precum și din cele de la art. 278 alin. (2) din acest act normativ.

Astfel, art. 1 alin. (2) din Codul muncii prevede: " (2) Prezentul cod se aplică și raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conțin dispoziții specifice derogatorii."

Iar art. 278 alin. (2) stabilește: "(2) Prevederile prezentului cod se aplică cu titlu de drept comun și acelor raporturi juridice de muncă neîntemeiate pe un contract individual de muncă, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective."

Este deja statuat în deciziile de unificare ale instanței supreme că magistrații își desfășoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis, care are la bază un acord de voință (un contract nenumit, de drept public), prestarea muncii realizându-se în cadrul unor raporturi sociale care, odată reglementate prin norme de drept, devin, de regulă, raporturi juridice de muncă. (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 14 din 18 februarie 2008, pronunțată în recurs în interesul legii de Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 18 decembrie 2008, și Decizia nr. 46 din 15 decembrie 2008, pronunțată în recurs în interesul legii de Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 16 iulie 2009)

Pornind de la această dezlegare, reiese că și în privința magistraților, a personalului asimilat acestora și a magistrațilorasistenți sunt aplicabile dispozițiile Codului muncii, în măsura în care actul normativ care reglementează statutul judecătorilor și procurorilor (Legea nr. 303/2004) ori alte acte normative cu caracter special (precum Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006) nu prevede soluții legislative proprii, derogatorii în ceea ce privește raporturile juridice de serviciu ale acestora.

Or, Legea nr. 303/2004 nu conține o soluție legislativă diferită cu privire la semnificația în sine a instituțiilor juridice ale delegării ori detașării judecătorilor și procurorilor (respectiv de a constitui modificări temporare ale raporturilor de muncă în legătură, de regulă, cu locul muncii), ci reglementează condițiile în care aceste modificări ale raporturilor juridice de muncă pot opera în privința magistraților (art. 57-59 din lege), aceste condiții fiind unele stricte și riguroase, generate de beneficiul constituțional al inamovibilității (în ceea ce privește statutul judecătorilor) și de cel legal al stabilității (cu referire la statutul procurorilor).

O astfel de opțiune legislativă (identitatea semantică a noțiunilor) corespunde unui imperativ de coerență legislativă și este în acord cu prevederile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora: " (1) În procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere."

Drept urmare, pentru acele aspecte nereglementate prin dispozițiile Legii nr. 303/2004 sau de cele ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2006 ori alte acte normative speciale destinate categoriei profesionale a magistraților, dacă acestea vizează acest segment de raporturi juridice, se aplică în completare nu numai prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.860/2006 - la care art. 13 alin. (3) trimite (sau, în prezent, ale Hotărârii Guvernului nr. 714/2018), ci și dispozițiile Codului muncii, în temeiul art. 1 alin. (2) și art. 278 alin. (2) din Codul muncii.

Cu referire la delegare și detașare, soluțiile legislative din art. 57 alin. (9) și respectiv art. 58 alin. (3) din Legea nr. 303/2004, pe de o parte, și art. 12 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006, pe de altă parte, sunt concordante, întrucât stabilesc că, "pe perioada delegării și a detașării, judecătorii, procurorii, personalul asimilat acestora și magistrații-asistenți beneficiază de toate drepturile prevăzute de lege pentru funcția în care sunt delegați sau detașați. Dacă indemnizația și celelalte drepturi salariale prevăzute pentru funcția în care sunt delegați sau detașați sunt mai mici, aceștia își păstrează indemnizația de încadrare brută lunară și celelalte drepturi bănești."

Aceste norme legale, fiind cuprinse în actele normative speciale ce reglementează statutul judecătorilor și procurorilor, personalului asimilat acestora și magistraților-asistenți, sunt norme direct aplicabile în privința destinatarilor lor, astfel încât nu este necesară complinirea acestora cu prevederile Codului muncii - art. 44 și 46 referitoare la delegarea și detașarea salariaților, ca norme din dreptul comun.

Este suficient a se constata că reglementarea cuprinsă în art. 13 alin. (1) lit. a)-c) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 (care, pe lângă diurnă, stabilește și dreptul la decontarea cheltuielilor de cazare și a celor de transport) respectă principiile generale înscrise în art. 44 alin. (2) și art. 46 alin. (4) din Codul muncii ce reglementează drepturile salariatului delegat sau, după caz, detașat și reprezintă (în contextul raporturilor de serviciu ale magistraților, personalului asimilat acestora și ale magistraților-asistenți) aplicații particulare ale acestora. Art. 44 alin. (2) din Codul muncii prevede: "Salariatul delegat are dreptul la plata cheltuielilor de transport și cazare, precum și la o indemnizație de delegare, în condițiile prevăzute de lege sau de contractul colectiv de muncă aplicabil." Iar art. 46 alin. (4) din același cod stabilește: "Salariatul detașat are dreptul la plata cheltuielilor de transport și cazare, precum și la o indemnizație de detașare, în condițiile prevăzute de lege sau de contractul colectiv de muncă aplicabil."

Astfel cum rezultă din conținutul acestor norme - fie al celor din legea generală, fie al celor din actul normativ special -, indemnizația de delegare sau de deplasare (diurna) este distinctă de componenta rambursării cheltuielilor de transport și a celor de cazare, având în vedere că și acordarea fiecăruia dintre aceste drepturi are rațiuni distincte.

Lămuritor pentru identificarea scopului acordării diurnei de delegare sau detașare (ce interesează obiectul prezentului recurs în interesul legii) este și raționamentul dezvoltat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în Hotărârea pronunțată la 12 februarie 2015 în cauza C-396/13, paragrafele 46-52, în care, între altele, s-a dat o interpretare și prevederilor art. 3 alin. (7) din Directiva 96/71/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii, conform cărora: " Alineatele (1)-(6) nu aduc atingere aplicării unor condiții de muncă și de încadrare în muncă mai favorabile pentru lucrători. Alocațiile specifice detașării sunt considerate parte a salariului minim, în măsura în care nu sunt vărsate cu titlu de rambursare a cheltuielilor suportate efectiv pentru detașare, cum ar fi cheltuielile de transport, cazare și masă."

În litigiul principal aflat pe rolul instanței de trimitere din Finlanda, astfel cum reiese din paragrafele 47-50 din Hotărârea C.J.U.E. din cauza C-396-13, diurna nu era plătită lucrătorilor cu titlu de rambursare a cheltuielilor suportate efectiv pentru detașare, în sensul art. 3 alin. (7) al doilea paragraf din Directiva 96/71, instanța Uniunii stabilind că diurna menționată este destinată să asigure protecția socială a lucrătorilor în cauză, compensând inconvenientele cauzate de detașare, care constau în îndepărtarea persoanelor interesate de mediul lor obișnuit. Rezultă că o astfel de diurnă trebuie calificată drept "alocație specifică detașării", în sensul art. 3 alin. (7) al doilea paragraf din Directiva 96/71. Or, în conformitate cu dispoziția menționată, această alocație este o parte a salariului minim.

Atare dezlegare dată de instanța Uniunii se reflectă în dispozițiile anterior citate din dreptul național, norme care, la rândul lor, reglementează distinct indemnizația de delegare/detașare, cheltuielile de transport și cele de cazare.

Calificarea indemnizației primite de magistrați, de personalul asimilat acestora sau de magistrații-asistenți pe perioada delegării/detașării