Decizia nr. 5518/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 5328/2018 a Curții de Apel București

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2018, la data de 22 martie 2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat anularea Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului nr. 13/1999, pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare și conținutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 5328 din 13 decembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității și lipsei de interes, invocate de pârât, ca neîntemeiate, a admis acțiunea precizată, a anulat Ordinul nr. 13/1999 pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare și conținutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99 și a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 2.800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 5328 din 13 decembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată. În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat, în esență, următoarele: - instanța a interpretat greșit normele de procedură civilă atunci când a analizat interesul reclamantei de a formula prezenta acțiune. Persoana fizică se poate adresa instanței de contencios administrativ dacă o autoritate sau o instituție publică aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim. Trebuie însă, ca dreptul subiectiv sau interesul legitim să fie vătămat în cadrul unui raport de drept public, respectiv de drept administrativ. De asemenea, noțiunea de interes legitim ce poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ diferă, în conținut, de noțiunea de interes în sensul de condiție de admisibilitate a acțiunii în dreptul procesual civil, deoarece, într-un litigiu administrativ, existența unei vătămări aduse unui drept sau interes legitim se dovedește pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond. În speță, intimata reclamantă nu a justificat un eventual prejudiciu rezultat din încălcarea unui drept al său ori într-un interes legitim de către instituție, prin emiterea Ordinului nr. 13/1999. - instanța de fond, anulând Ordinul nr. 13/1999 pe motiv că nu a fost publicat în M.O, a interpretat și aplicat greșit normele de tehnică legislativă și H.G. nr. 11233/1996. Soluția instanței de fond de anulare a ordinului contestat este fundamentată, în esență, pe faptul că "Ghidul privind metodologia de elaborare și conținutul cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99", nu a fost publicat în Monitorul Oficial. Așa cum s-a arătat și pe fondul cauzei, Ordinul ministrului lucrărilor publice și amenajării teritoriului nr. 13/1999, prin care s-a aprobat ghidul în discuție, a fost publicat în Monitorul Oficial nr. 187 din 30 aprilie 1999. Potrivit notei inserate la art. 1 din ordinul contestat, "Ghidul se distribuie prin Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Urbanism și Amenajarea Teritoriului B.". Instanța de fond nu a reținut apărările formulate de instituție potrivit cărora, reglementările tehnice din domeniul construcțiilor se publicau, la nivelul anilor 1990-2000, în Buletinul Construcțiilor de către Institutul Național de Cercetare Dezvoltare ÎNCERC, iar cele din domeniul urbanismului de către Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare URBANPROIECT, în cadrul unor broșuri. - instanța de fond, anulând ordinul nr. 13/1999 pe motiv că "nu a fost publicat în M.O", a interpretat și aplicat greșit normele de tehnică legislativă atunci când a apreciat cu privire la sancțiunea aplicabilă nepublicării unui act administrativ normativ. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă: "În vederea intrării lor in vigoare, legile si celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile si ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum si ordinele, instrucțiunile si alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publica in Monitorul Oficial al României, Partea I". Raportat la obligația de divulgare a actelor administrative cu caracter normativ, prin publicarea acestora în Monitorul Oficial, în doctrina recentă de drept administrativ s-a ridicat cu deplin temei faptul că actele administrative nepublicate există, dar ele nu sunt obligatorii pentru particulari sau opozabile acestora.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 16 septembrie 2019, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esență următoarele: Având în vedere că în preambulul Hotărârii nr. 269/2000 a C.G.M.B. este menționat ca stând la baza emiterii sale și Ordinul nr. 13/N/1999 al MLPAT, iar Hotărârea nr. 269/2000 a CGMB a stat la baza emiterii HCGMB nr. 262/2006, pe care s-a întemeiat și H.G. nr. 590/2010, rezultă că interesul de a acționa în vederea anulării acestui ordin nelegal este actual și personal. Aceasta reprezintă o condiție necesară și suficientă în privința acțiunii din dosarul nr. x/2018. Este vădit că Ordinul nr. 13/N/1999 al MLPAT poartă "păcatul originar", acela al nepublicării în Monitorul Oficial a "ghidului" și a conținutului-cadru al planului urbanistic general. Ordinul nr. 13/N/1999 al MLPAT intră în "lanțul de cauzalitate" a vătămărilor ce mi-au fost pricinuite și, fiind lovit de nulitate, nu este susceptibil de a produce efecte. Quod nullum est, nullum producit effectum. Așadar, există interes legitim în a promova și susține acțiunea în vederea anulării de către instanță a actului administrativ normativ menționat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimata-reclamantă A. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului nr. 13/1999 pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare și conținutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99. Prima instanță a respins excepțiile inadmisibilității și lipsei de interes, invocate de pârât, ca neîntemeiate, a admis acțiunea precizată, a anulat Ordinul nr. 13/1999 pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare și conținutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99. Pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Subsumat motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul critică soluția primei instanțe de respingere a excepției lipsei interesului în promovarea prezentului demers judiciar. Se impune a arăta cu prioritate că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabilește cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entitățile care pot fi chemate în judecată, obiectul acțiunii, condițiile de exercitare a dreptului la acțiune, precum și limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative. Astfel, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanței, a persoanelor sau entităților care sunt îndreptățite să formuleze acțiuni în contencios administrativ, trasând și coordonatele generale ale exercitării dreptului la acțiune. Condițiile generale de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv și justificarea unui interes, trebuie analizate în funcție de trăsăturile specifice raportului de drept public dedus judecății, pentru că, pe de o parte, dreptul administrativ operează cu noțiunile de "capacitate de drept public" și de "capacitate administrativă", care au un conținut diferit față de capacitatea juridică civilă, și, pe de altă parte, raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminența interesului public. În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept. Definiția persoanei vătămate se regăsește în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea unei cereri în termenul legal. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat. Noțiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noțiunea de "interes" în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil. Stabilirea existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ. Potrivit art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. În cauza de față, potrivit Ordinului nr. 13/1999 pentru aprobarea reglementării tehnice Ghid privind metodologia de elaborare și conținutul-cadru al planului urbanistic general, indicativ GP038/99, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 187 din 30 aprilie 1999: "Art. 1. -Se aprobă reglementarea tehnică "Ghid privind metodologia de elaborare și conținutul-cadru al planului urbanistic general"*), indicativ GP038/99. Art. 2. -Autoritățile administrației publice locale, prin compartimentele de specialitate, vor lua măsuri pentru folosirea în teritoriu a ghidului menționat la art. 1. Art. 3.-Unitățile teritorial-administrative de bază care au contractat elaborarea planurilor urbanistice generale până la publicarea prezentului ordin, precum și cele care se pot înscrie în termenele limită prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 59/1999 vor continua și vor definitiva documentațiile ca planuri urbanistice generale propriu-zise. Art. 4. -Pentru unitățile teritorial-administrative de bază care nu au comandat elaborarea până la publicarea prezentului ordin, documentațiile se pot constitui în planuri urbanistice generale preliminare. În această categorie se pot înscrie și planurile urbanistice generale care necesită actualizări ale regulamentelor locale de urbanism. Art. 5. -Avizul unic al consiliului județean - reprezentat de comisia tehnică de urbanism și amenajarea teritoriului, constituită prin hotărâre a consiliului județean, precum și celelalte avize/acorduri prevăzute în ghidul menționat la art. 1 se emit atât pentru planul urbanistic general propriu-zis, cât și pentru planul urbanistic general preliminar. Art. 6. - Prezentul ordin va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, și va intra în vigoare la data publicării. Art. 7. - Direcția programe de cercetare și reglementări tehnice va aduce la îndeplinire prevederile prezentului ordin. *) Ghidul se distribuie prin institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Urbanism și Amenajarea Teritoriului - B.." Ghidul menționat mai sus, aprobat prin Ordinul nr. 13/1999, reprezintă un document tehnic, de specialitate, necesar entităților responsabile cu elaborarea, avizarea și-aprobarea documentațiilor de urbanism. Intimata reclamantă a susținut că Ordinul MLPAT nr. 13/1999, contestat prin prezenta acțiune, a stat la baza emiterii Hotărârii nr. 269 din 21 decembrie 2000 a Consiliului General al Municipiului București, prin care a fost aprobat Planul Urbanistic General al Municipiului București. Or, actul administrativ contestat a contribuit la realizarea Planului Urbanistic General al Municipiului București doar din punct de vedere al metodologiei de elaborare, neavând nicio incidență în procedura de stabilire a necesităților și opțiunilor populației, a priorităților și obiectivelor de utilitate publică, care se stabilesc în baza unor studii urbanistice de specialitate de către fiecare autoritate publică locală, în parte, în funcție de specificul și necesitățile fiecăreia. Mai mult decât atât, Planul Urbanistic General al Municipiului București, precum și celelalte planuri urbanistice generale ale unităților administrativ teritoriale, au fost elaborate, avizate și aprobate în baza unui cadru legal și metodologic complex, principalele acte normative în vigoare la acea dată fiind Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și H.G. nr. 525/1996 privind regulamentul general de urbanism. Așa fiind, decizia administrativă cuprinsă în Planul Urbanistic General al Municipiului București ce ar fi putut conduce la o ulterioară decizie de expropriere, nu a fost fundamentată pe Ordinul nr. 13/1999, care reprezintă doar un ghid care trebuia să servească autorităților locale la elaborarea PUG-ului din punct de vedere al formei, al punctelor și capitolelor ce trebuiau cuprinse în aceste documente. Cum existența vătămării afirmate nu a fost dovedită, Înalta Curte reține că nu există un interes legitim în demersul judiciar al intimatei reclamante ce s-ar impune a fi ocrotit prin anularea dispozițiilor legale atacate, critica recurentului fiind fondată.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației împotriva sentinței civile nr. 5328 din 13 decembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal, va casa în parte sentința recurată și, în rejudecare, va admite excepția lipsei de interes, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și va menține dispozițiile privind soluționarea excepției inadmisibilității. PENTRU ACESTE MOTIVE,