ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3772/2022

Ședința publică din data de 23 iunie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 24 septembrie 2019 pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Administrația, au solicitat anularea parțială a anexei nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, respectiv rubrica M.F.64118, Baraj Siriu, comuna Siriu, județul Buzău, în ceea ce privește suprafața de 3989 m.p. și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 09 octombrie 2019 reclamanții A. și B. au depus la dosar precizare la acțiune, prin care au arătat că înțeleg să se judece în contradictoriu și cu beneficiarul H.G. nr. 1705/2006, respectiv Administrația Bazinată de Apa Buzău - Ialomița.

Prin sentința civilă nr. 35 din 24 februarie 2021, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins ca nefondată excepția inadmisibilității acțiunii invocată de către pârâta Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, justificată pe o presupusă neîndeplinire de către reclamanți a procedurii prealabile, menționată la dosar - vol I - în cuprinsul întâmpinării;

- a respins ca nefondată excepția inadmisibilității invocată de către pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, față de lipsa procedurii prealabile, menționată la dosar - vol I - în cuprinsul întâmpinării;

- a respins ca nefondată excepția inadmisibilității acțiunii justificată pe o presupusă tardivitate a formulării plângerii prealabile invocată de către pârâtul Guvernul României, menționată la dosar - vol I - în cuprinsul întâmpinării;

- a respins ca nefondată excepția inadmisibilității acțiunii justificată pe o presupusă tardivitate a formulării acțiunii invocată de către pârâtul Guvernul României, menționată la dosar - vol I - în cuprinsul întâmpinării;

- a respins ca nefondată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată la 10 martie 2020 de către pârâta Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița;

- a admis acțiunea precizată având ca obiect anulare act administrativ, formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița;

- a dispus anularea parțială a anexei nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, respectiv a rubricii MF 64118, Baraj Siriu, com Siriu, jud Buzău, Cod Clasificare 8.18.03, pagina 164, numai în ceea ce priveste suprafața de 3989 mp, suprafață înscrisă în CF x Siriu și deținută de reclamanți în baza actului nr. 1532/13.06.2007, înscrisă în CF x Siriu, anexă pe care a desființat-o în parte și în aceste limite.

Împotriva sentinței civile nr. 35 din 24 februarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești și Administrația Bazinală de Apă Buzău Ialomița.

3.1. Pârâtul Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate, iar în rejudecare să se dispună, după caz:

- admiterea excepției tardivității introducerii plângerii prealabile, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă;

- admiterea excepției tardivității formulării acțiunii, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă;

- respingerea acțiunii, pe fond, ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât a învederat, în esență, că în ceea ce privește soluționarea excepțiilor invocate, instanța de fond a apreciat în mod eronat că H.G. nr. 1705/2006 ar fi un act administrativ cu caracter normativ, în condițiile în care această hotărâre de guvern identifică în mod concret imobilele care fac parte din domeniul public al statului, fără să conțină norme sau criterii pentru determinarea acestor imobile în mod abstract, care să fie aplicabile unui număr nedeterminat de asemenea bunuri.

În consecință, recurentul-pârât a apreciat că sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 108 alin. (4) din Constituția România, ale art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește fondul cauzei, recurentul-pârât a susținut că soluția primei instanțe încalcă prevederile art. 5 din Legea nr. 18/1991, atât în forma avută la data adoptării H.G. nr. 1705/2006, cât și în forma în vigoare în prezent, ale art. 3 din Legea nr. 107/1996, precum și cele ale pct. I.3 din Lista regăsită în Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare atât la data emiterii actului administrativ contestat, cât și la cea a emiterii titlului de proprietate privată invocată de intimații-reclamanți.

3.2. Pârâtul Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și, în principal, casarea sentinței atacate și respingerea acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, iar în subsidiar, casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, în ipoteza reținerii cauzei spre rejudecare, solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât a susținut, în esență, că instanța de fond, cu aplicarea și interpretarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (2), ale art. 4, precum și ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, în mod nelegal a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile.

În ceea ce privește fondul cauzei, recurentul-pârât a învederat, în esență, că verificarea legalității actului administrativ atacat trebuia să se facă în raport de prevederile legale avute în vedere la întocmirea valabilă a acestuia, în speță Legea nr. 554/2004 și Legea nr. 213/1998, astfel cum acestea se aflau în vigoare la data emiterii H.G. nr. 1705/2006.

Totodată, instanța de fond trebuia să analizeze temeinicia și legalitatea cererii de chemare în judecată în raport de dispozițiile art. 35 alin. (5) indice 1 din Legea nr. 107/1996 și art. III alin. (1) lit. b) din Legea nr. 169/1997.

Nu în ultimul rând, recurentul-pârât a apreciat că judecătorul fondului a încălcat prevederile art. 22 alin. (2) și (4) din C. proc. civ., întrucât ar fi trebuit să exercite rolul activ în aflarea adevărului și să pună în discuția părților necesitatea efectuării unei expertize de specialitate pentru identificarea, poziționarea și măsurarea terenului, precum și să ceară explicații suplimentare cu privire la situația reală a acestuia.

3.3. Pârâta Administrația Bazinală de Apă Buzău Ialomița a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond.

Recurentul-pârât a învederat, în esență, că, în raport de prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și de data la care intimații-reclamanți au luat la cunoștință de actul administrativ contestat, în cauză se impunea a fi admise excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile și excepția tardivității formulării acțiunii.

În ceea ce privește excepția lipsei calității sale procesuale pasive, recurentul-pârât a susținut că, în raport de dispozițiile art. 36 din C. proc. civ. și de faptul că nu este emitentul actului administrativ contestat în cauză, în mod greșit a respins instanța de fond această excepție.

În ceea ce privește fondul cauzei, recurentul-pârât a arătat că sentința atacată a fost pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a dispozițiilor art. 3 alin. (1) și (3) indice 1, precum și ale art. 35 alin. (5) indice 1 din Legea nr. 107/1996, ale cap. I pct. 3 și 18 din Anexa la Legea nr. 213/1998, ale art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, precum și ale art. III - alin. (1) lit. b) din Legea nr. 169/1997.

Nu în ultimul rând, recurentul-pârât a apreciat că judecătorul fondului a încălcat prevederile art. 22 alin. (2) și (4) din C. proc. civ., întrucât ar fi trebuit să exercite rolul activ în aflarea adevărului și să pună în discuția părților necesitatea efectuării unei expertize de specialitate topo-cadastru pentru identificarea în mod cert a terenului în litigiu, precum și să ceară explicații suplimentare.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 08 iunie 2021, intimații-reclamanți A. și B. au solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate și menținerea, ca temeinică și legală, a sentinței atacate, reiterând, în esență, apărările formulate în fața instanței de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâții Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești și Administrația Bazinală de Apă Buzău Ialomița sunt fondate, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Critica recurentei-pârâte Administrația Bazinală de Apă Buzău Ialomița privind soluția instanței de fond de respingere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, este nefondată.

Astfel, în raport de obiectul concret al cauzei, care vizează un imobil - teren, despre care recurenta-pârâtă susține că se află în administrarea sa, conform prevederilor H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, Anexa nr. 12, pentru o bună administrare a justiției și pentru opozabilitatea hotărârii ce urmează a fi pronunțată în speță, inclusiv față de Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița, în calitatea sa de administrator al acestui teren, precum și în raport de dispozițiile art. 36 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în mod corect instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița.

Având în vedere similitudinea celorlalte critici de nelegalitate formulate de pârâți, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată.

Acțiunea în contencios administrativ dedusă judecății vizează anularea parțială a anexei nr. 12 a Hotărârii de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, respectiv rubrica M.F.64118, Baraj Siriu, comuna Siriu, județul Buzău, în ceea ce privește suprafața de 3989 m.p.

Instanța de fond a respins excepțiile inadmisibilității acțiunii, invocate de pârâți în raport de lipsa procedurii prealabile, de tardivitatea formulării acesteia și de tardivitatea formulării cererii de chemare în judecată, reținând că Anexa nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006 are natura juridică a unui act administrativ cu caracter normativ și, în consecință, înlăturând toate apărările formulate de pârâți vis-a-vis de justificarea excepțiilor invocate, fundamentate pe calificarea actului contestat ca și act administrativ individual.

Înalta Curte nu împărtășește opinia instanței de fond, potrivit căreia, Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului este un act administrativ normativ.

În acest sens, în doctrina de drept administrativ și în jurisprudență s-a reținut constant că actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes, față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Înalta Curte reține că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conțin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați și a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept.

Așadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept.

Prin raportare la conținutul actului administrativ a cărui anulare se solicită și la sfera subiecților de drept care intră sub incidența acestuia, având în vedere caracterul determinat, iar nu abstract și general al reglementărilor acestuia, prima instanță a reținut în mod greșit că Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului reprezintă un act administrativ normativ, iar nu unilateral cu caracter individual, cum susțin pârâții.

De altfel, în sensul că hotărârile Guvernului de atestare a bunurilor aparținând domeniului public sunt acte administrative cu caracter individual, Înalta Curte s-a pronunțat în mod constant, spre exemplu, prin deciziile nr. 2459 din 12 mai 2010, nr. 5702 din 29 noiembrie 2011, nr. 669 din 20 februarie 2018 sau decizia nr. 3443 din 10 iulie 2020.

În acest context, Înalta Curte reține și că în speță nu operează principiul disponibilității consacrat de art. 9 din C. proc. civ., în condițiile în care natura juridică a actului atacat reprezintă tocmai una din problemele de drept ce trebuie dezlegate în cauză.

Totodată, instanța de control judiciar are în vedere că soluția Judecătoriei Pătârlagele de admitere a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate a aceluiași act normativ, invocată în dosarul x/2017, întrucât acesta ar avea natura juridică a unui act administrativ cu caracter normativ, nu este definitivă, astfel că în acest litigiu nu s-ar putea opune deja, ca efect al autorității de lucru judecat o hotărâre nedefinitivă, care, fiind dată într-un litigiu încă pendinte, este susceptibilă a fi desființată în căile de atac, o astfel de hotărâre neputând împiedica instanța din al doilea litigiu de a decide potrivit propriei sale convingeri, pe baza probelor din dosar și a dispozițiilor legale incidente.

Prin urmare, având în vedere natura juridică a actului atacat, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, prin respingerea excepțiilor inadmisibilității, invocate de pârâți, motivat de caracterul normativ al actului administrativ contestat în cauză, motiv pentru care, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, aceasta urmând să procedeze la soluționarea excepțiilor inadmisibilității, invocate de pârâți, prin raportare la caracterul de act administrativ cu caracter individual al Hotărârii de Guvern nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

În raport cu această soluție, nu se mai impune analizarea celorlalte critici aduse de recurenți sentinței de fond, care privesc fondul cauzei, instanța de rejudecare urmând să cerceteze toate argumentele și apărările formulate de părțile raportului juridic, atât prin cererea de chemare în judecată, prin întâmpinările formulate, cât și prin cererile de recurs, în eventualitatea în care se va trece de excepțiile inadmisibilității invocate de pârâți.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va casa în parte sentința recurată și va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, menținând soluția instanței cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești și Administrația Bazinală de Apă Buzău Ialomița împotriva sentinței civile nr. 35 din 24 februarie 2021 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Menține soluția instanței cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Administrația Bazinală de Apă Buzău - Ialomița.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 iunie 2022.