ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3443/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2017, la data de 30 iunie 2017, reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea și Consiliul Local al Comunei Macea, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Compania Națională Poșta Română S.A., au solicitat anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 451 din 12.06.1996 - cu referire la anexa nr. 1, poz. 11 și a actelor administrative subsecvente, în ce privește dreptul de administrare al Companiei Naționale Poșta Română S.A. asupra suprafeței de 66,54 mp. situat în localitatea Macea nr. 262, Județul Arad, cu destinația de oficiu poștal, înscris în CF nr. x Macea, nr. cad. xl, Top. xb, transcris în CF nr. x Macea nr. cad/nr. top x-C2.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 300 din 16 octombrie 2017, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca tardivă acțiunea formulată de reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea și Consiliul Local al Comunei Macea, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Compania Națională Poșta Română S.A. .

Cererea de recurs exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 300 din 16 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea și Consiliul Local al Comunei Macea, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate, iar în rejudecare, trimiterea cauzei spre soluționare instanței de fond. Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., învederează că instanța de fond nu a avut în vedere că, prin sentința civilă nr. 1922/07.04.2016, pronunțată de Judecătoria Arad în dosarul nr. x/2015, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 791/07.09.2016, pronunțată de Tribunalul Arad, s-a statuat cu putere de lucru judecat faptul că H.G. nr. 451/2016 constituie un act administrativ normativ și nu un act administrativ individual, cum în mod eronat s-a reținut prin sentința recurată. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-reclamanți au arătat că prin sentința recurata s-a reținut în mod eronat faptul că H.G. nr. 451/1996 nu poate fi calificată ca fiind un act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări abstracte, cu caracter obligatoriu, pentru un număr nedeterminat de cazuri. În concret, susțin că destinatarii normelor prevăzute de art. 1 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 451/1996, respectiv cei asupra cărora aceste norme produc efecte juridice, sunt un număr nedeterminat de subiecți pasivi (consilii locale, regii autonome), ceea ce le conferă acestor reglementari un caracter abstract si general-obligatoriu, iar actului administrativ, un caracter normativ si nu individual. În consecință, consideră că, în ceea ce privește termenul de exercitare, acțiunea în anulare a dispozițiilor acestui act normativ este supusă prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în sensul în care ea poate fi exercitată oricând, și nu dispozițiilor art. 11 alin. (1) din această lege, cum în mod greșit a reținut instanța de fond.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 18 februarie 2019, intimata-pârâtă Compania Națională Poșta Română S.A. a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate, ca fiind legală și temeinică.

Cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept La data de 11 martie 2020, recurenții-reclamanți au depus o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 520 alin. (1) C. proc. civ., prin care au solicitat sesizarea Completului pentru dezlegarea unei chestiuni de drept din cadrul Înaltei Curți de Casație si Justiție, pentru a da o dezlegare de principiu în sensul dacă, Hotărârea Guvernului României nr. 451/12.06.1996 privind transmiterea unor imobile in administrarea Regiei Autonome Poșta Română, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 131/25.06.1996, reprezintă un "act administrativ normativ" care poate face obiectul acțiunii directe în contencios administrativ potrivit art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, în sensul art. 7 alin. (1) 1 din lege, sau reprezintă un "act administrativ individual" pentru anularea căruia plângerea prealabilă trebuie introdusă în termenul de 6 luni de la emiterea actului prevăzut de art. 7 alin. (1) din lege. Recurenții-reclamanți au apreciat că solicitarea îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 alin. (1) C. proc. civ. întrucât Înalta Curte de Casație si Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, de rezolvarea dată chestiunii de drept invocate, depinde soluționarea pe fond a acțiunii în contencios administrativ exercitată în cauză, iar "chestiunea de drept" este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație si Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. II. Soluția instanței de recurs II.1. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept Potrivit art. 519 C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al Curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată". Procedura reglementată de textul de lege anterior citat reclamă verificarea, de către completul de judecată învestit cu această chestiune incidentală, a condițiilor de admisibilitate a sesizării formulate într-o cauză pendinte. Condițiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decelate din cuprinsul art. 519 C. proc. civ. sunt următoarele: - existența unei chestiuni de drept; - chestiunea de drept să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; - chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că, de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei (în aceste sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 1/2013, pronunțată în dosarul nr. x/2013); - chestiunea de drept să fie nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii. Prin cererea de sesizare formulată de recurenții-reclamanți, se solicită pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept referitoare la stabilirea naturii juridice a Hotărârii Guvernului României nr. 451/12.06.1996 privind transmiterea unor imobile in administrarea Regiei Autonome Poșta Română, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 131/25.06.1996, respectiv dacă aceasta reprezintă un "act administrativ normativ" sau un "act administrativ individual". Raportând cererea de sesizare privind pronunțarea hotărârii prealabile la condițiile impuse de dispozițiile art. 519 din C. proc. civ., se constată că există o cauză în curs de judecată, iar Înalta Curte de Casație și Justiție, învestită cu soluționarea recursului declarat împotriva sentinței prin care a fost respinsă, ca tardivă, cererea de chemare în judecată formulată de către recurenții-reclamanți, judecă, potrivit legii, ca ultimă instanță. Cu privire la chestiunea de drept invocată, Înalta Curte constată că cererea formulată de către recurenții-reclamanți nu vizează o dezlegare de principiu, ci urmărește soluționarea cauzei. Astfel, instanța de fond a respins acțiunea recurenților-reclamanți ca tardivă raportat la caracterul de act administrativ individual a Hotărârii Guvernului României nr. 451/12.06.1996 privind transmiterea unor imobile în administrarea Regiei Autonome Poșta Română, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 131/25.06.1996, iar ca urmare a cererii de sesizare formulată de către recurenții-reclamanți, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ar trebui să stabilească natura juridică a actului administrativ dedus judecății, respectiv dacă este un act administrativ cu caracter normativ sau cu caracter individual. În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că deși art. 519 C. proc. civ. nu definește noțiunea de "chestiune de drept", însă, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale. Finalitatea demersului constă în împiedicarea apariției unei jurisprudențe neunitare în materie, împrejurare care se analizează inclusiv prin intermediul criteriului noutății chestiunii de drept. În speță, Înalta Curte constată că chestiunea de drept ce face obiectul cererii de sesizare nu îndeplinește această cerință, cererea formulată de recurenții-reclamanți nu vizează o normă de drept, ci stabilirea naturii juridice a unui act administrativ, a cărui anulare se solicită în cauză. Recurenții-reclamanți nu reclamă o eventuală interpretare neunitară sau contradictorie de către instanța supremă a criteriilor de calificare a naturii juridice a unui act administrativ, iar chiar și în această ipoteză, există o jurisprudență constantă și congruentă în privința modalității de apreciere și de stabilire a naturii juridice a unui act administrativ ca fiind individual sau normativ. Pentru aceste considerente, întrucât cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu privește o chestiune de drept nouă, interpretarea textelor de lege neridicând dificultăți de înțelegere sau aplicare a conținutului lor, de natură a crea practică judiciară neunitară, Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă, cererea formulată de recurenții-reclamanți Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea și Consiliul Local al Comunei Macea. II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea și Consiliul Local al Comunei Macea este nefondat, pentru următoarele considerente: Primul motiv de casare invocat de către recurenții-reclamanți este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat. Conform art. 432 din C. proc. civ., excepția autorității de lucru judecat poate fi invocată de instanță sau de părți în orice stare a procesului, chiar înaintea instanței de recurs. În susținerea acestui motiv de recurs, recurentul a argumentat, în esență, că instanța de fond, prin sentința pronunțată și recurată în cauza de față, a încălcat puterea de lucru judecat a considerentelor sentinței civile nr. 1922/07.04.2016 pronunțată de Judecătoria Arad în dosarul nr. x/2015, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 791/07.09.2016 a Tribunalului Arad, prin aceea că nu ar fi ținut cont că prin considerentele acelei hotărâri judecătorești s-a stabilit că H.G. nr. 451/1996 constituie un act administrativ normativ și nu un act administrativ individual. Înalta Curte reține că prin sentința civilă nr. 1922/2016, pronunțată de Judecătoria Arad în dosarul nr. x/2015, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 791/07.09.2016 a Tribunalului Arad, instanța a statuat că prin H.G. nr. 451/1996, imobilele compuse din construcții și terenuri aferente, proprietatea publică a statului în care își aveau sediile unități proprii ale R.A. Poșta Română, identificate în anexa hotărârii, s-au transmis din administrarea Consiliilor Locale în administrarea R.A. Poșta Română. Raportat la considerentele sentinței antemenționate, nu a rezultat că, pe parcursul litigiului, finalizat cu această hotărâre, s-a tranșat chestiunea stabilirii naturii juridice a H.G. nr. 451/1996, pentru a se pune problema puterii de lucru judecat a vreuneia din hotărârile pronunțate din acel proces. Astfel, în cauza înregistrată pe rolul Judecătoriei Arad nu a fost analizată natura juridică a H.G. nr. 451/1996, făcându-se doar trimiteri generice la "dispozițiile actului normativ", respectiv la H.G. nr. 451/1996, fără ca instanța să fie învestită cu soluționarea acestei chestiuni, care a devenit litigioasă doar în dosarul nr. x/2017, care face obiectul prezentului recurs dedus judecății. Față de cele reținute, nu rezultă că prin hotărârile pronunțate în litigiul evocat, a fost antamată problema stabilirii naturii juridice a H.G. nr. 451/1996, prin urmare, nu poate opera puterea de lucru judecat a acestor hotărâri, în aplicarea dispozițiilor art. 431 alin. (1) C. proc. civ., criticile în legătură cu acest aspect neputând fi primite. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material, acesta este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Astfel, la data de 23 iulie 1996 s-a încheiat între Consiliul Local Macea și R.A. Poșta Română prin Direcția Regională de Poștă Timișoara, cu sediul în Timișoara, Bulevardul x, protocolul nr. 1650/11010, în temeiul art. 1, respectiv art. 2 din H.G. nr. 451/12.06.1996. În baza acestui act normativ s-a dispus transmiterea fără plată din proprietatea publică a statului în administrarea R.A.P.R. a imobilelor compuse din construcții și terenurile aferente folosite ca sedii pentru unitățile proprii ale R.A.P.R. Astfel, predarea- primirea construcției si a terenului aferent se face prin protocol încheiat între părți, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 451/12.06.1996. Hotărârea de Guvern nr. 451/12.06.1996 a fost publicată în M.O. nr. 131/25.06.1996, intrând în vigoare la acea dată. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea și Consiliul Local al Comunei Macea au atacat prin acțiune directă în contencios administrativ anexa nr. 1, poziția 11 din Hotărârea Guvernului nr. 451/12.06.1996- cu referire la dreptul de administrare al Companiei Naționale Poșta Română S.A. asupra suprafeței de 66,54 mp. situat în localitatea Macea nr. 262, Județul Arad, cu destinația de oficiu postal, înscris în CF nr. x Macea, nr. cad. xl, Top. xb, transcris în CF nr. x Macea nr. cad/nr. top x-C2. Hotărârea de Guvern atacată a fost emisă în vederea transmiterii unor imobile în administrarea Regiei Autonome Poșta Română și are următorul conținut: "Art. 1 (1) Imobilele compuse din construcții și terenurile aferente, proprietate publica a statului, în care își au sediile unitățile proprii ale Regiei Autonome "Poșta Româna", cu datele de identificare prevăzute în anexa, se transmit din administrarea consiliilor locale, respectiv a regiilor autonome, în administrarea Regiei Autonome "Poșta Româna". (2) Imobilele compuse din construcții și terenurile aferente, folosite ca sedii pentru unitățile proprii ale Regiei Autonome "Poșta Româna" se transmit, fără plata, din patrimoniul societăților comerciale prevăzute în anexa în proprietatea publica a statului și în administrarea Regiei Autonome "Poșta Româna", fără afectarea cotei valorice a capitalului social deținute în cadrul societăților comerciale respective de către Fondurile Proprietății Private. Art. 2 Predarea-primirea construcțiilor și terenurilor aferente se face pe bază de protocol încheiat între părți, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, la valoarea actualizată la data predării-primirii acestora. Art. 3 Patrimoniul regiilor autonome, precum și capitalul social al societăților comerciale prevăzute la art. 1 se diminuează, iar patrimoniul Regiei Autonome "Poșta Româna" se majorează în mod corespunzător cu valoarea ce rezultă din aplicarea dispozițiilor prezentei hotărâri. Art. 4 Anexa face parte integrantă din prezenta hotărâre." Înalta Curte împărtășește opinia instanței de fond, potrivit căreia, Hotărârea Guvernului nr. 451/12.06.1996 nu poate fi calificată ca fiind un act administrativ normativ. În acest sens, în doctrina de drept administrativ și în jurisprudență s-a reținut constant că actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes, față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane. Înalta Curte reține că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conțin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați și a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept. Așadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept. Prin raportare la conținutul actului administrativ a cărui anulare se solicită și la sfera subiecților de drept care intră sub incidența acestuia, având în vedere caracterul determinat, iar nu abstract și general al reglementărilor acestuia, prima instanță a reținut în mod corect că Hotărârea de Guvern nr. 451/12.06.1996 reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual, iar nu normativ, cum susțin reclamanții care invocă incidența în cauză a prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea 554/2004. Prin urmare, având în vedere natura juridică a actului atacat, devine incident în cauză termenul de prescripție prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu precizarea că recurenții-reclamanți au avut cunoștință despre existența si conținutul actului administrativ încă din data de 23 iulie 1996, astfel cum reiese din Protocolul semnat la acea dată între Conciliul Local Macea și R.A. Poșta Română, aspect de altfel necontestat prin cererea de recurs. Întrucât acțiunea a fost formulată la instanța de contencios administrativ la data de 30 iunie 2017, cu depășirea termenului de decădere de 1 an de la data luării la cunoștință, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, concluzia instanței de fond este corectă, iar soluția de respingere a acțiunii ca tardivă este legală și este împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă o interpretare și aplicare corectă a dispozițiilor legale. Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea și Consiliul Local al Comunei Macea, ca nefondat.