ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1531/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 26.06.2015, reclamanta COMPANIA NAȚIONALĂ POȘTA ROMÂNĂ S.A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța în cauză să se dispună: 1. anularea Dispoziției obligatorii nr. 230724/03.04.2015 emisă de Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară din cadrul MFP; 2. anularea Raportului de inspecție economico-financiară nr. 5052/03.04.2015, anexă a Dispoziției obligatorii nr. 230724/03.04.2015.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 3450 din data de 21.12.2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta COMPANIA NAȚIONALĂ POȘTA ROMÂNĂ S.A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE și a anulat Dispoziția obligatorie nr. 230724/03.04.2015 și Raportul de inspecție economico-financiară nr. 5052/03.04.2015.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 3450 din data de 21.12.2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând în principal, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, iar în subsidiar, rejudecând cauza, respingerea acțiunii ca neîntemeiate. Recurenta a invocat în primul rând că instanța de fond nu a respectat dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., arătând că, deși, prin notele scrise depuse la dosarul cauzei la data de 12.10.2015, Ministerul Finanțelor Publice și-a exprimat poziția procesuală cu privire la cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, în cuprinsul hotărârii judecătorești nu se face nicio referire în legătură cu acest act procedural. Singurele aspecte menționate în considerentele hotărârii judecătorești în legătură cu susținerile părților vizează exclusiv poziția procesuală exprimată de reclamantă, fiind preluate mai multe pasaje din cererea de chemare în judecată. Așadar, hotărârea judecătorească nu acoperă cerința cu privire la arătarea susținerilor pe scurt ale pârâtului și nici cerința cu privire la indicarea motivelor pentru care s-au înlăturat apărările formulate de pârât. Așa cum se poate observa, instanța de fond s-a pronunțat în sensul admiterii acțiunii, prin luarea în considerare și, practic, prin însușirea susținerilor reclamantei, fără însă a rezulta că acestea au fost analizate în raport de susținerile pârâtului. Mai mult, din analiza considerentelor hotărârii judecătorești rezultă că argumentele instanței de fond se limitează la câteva fraze, care, însă, nu pot acoperi cerința motivării hotărârii, în sensul reglementat de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. În al doilea rând, recurenta susține că din considerentele hotărârii rezultă în mod evident că în cauză nu a fost efectuată o analiză a legalității actelor administrative în raport de situația de fapt și de drept care a stat la baza emiterii acestora. Astfel, instanța de fond a nesocotit atât dispozițiile art. 21 și art. 23 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, cât și pe cele ale art. 28 și art. 35 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare. A se da credit susținerilor reclamantei, însușite de instanța de fond în mod greșit, ar presupune ca, deși finalizată inspecția economico-financiară în termenul prevăzut de lege, să nu poată fi întocmit raportul de inspecție economico-financiară până la finalizarea litigiului ce are ca obiect plângere contravențională. O asemenea interpretare ar înfrânge în mod evident voința legiuitorului, independent de durata soluționării litigiului ce are ca obiect plângere contravențională. Prin urmare, atât raportul de inspecție economico-financiară, cât și dispoziția obligatorie (acte administrative emise succesiv), nu sunt afectate din punct de vedere al legalității de faptul că pentru aducerea la îndeplinire a măsurii nr. 1 a fost stabilit termenul de 30 zile, prevăzut de lege. Împrejurarea că ar fi putut exista un impediment pentru aducerea la îndeplinire a măsurii nr. 1, cauzat de existența pe rolul judecătorești a litigiului ce are ca obiect plângere contravențională, reprezintă o situație ulterioară emiterii actului administrativ, ce vizează faza executării acestuia, moment la care reclamanta era în drept să solicite suspendarea executării actelor administrative. În egală măsură, afectarea legalității actelor administrative deduse judecății în cauza de față ar fi putut fi pusă în discuție, în ceea ce privește măsura nr. 1, exclusiv în situația în care litigiul ce are ca obiect plângere contravențională s-ar fi finalizat cu o soluție favorabilă reclamantei din cauza de față. Însă, așa cum rezultă din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, instanței de fond i-a fost adus la cunoștință de către pârât faptul că, prin sentința civilă nr. 13604 din 09.12.2015 pronunțată în dosarul nr. x/2015, Judecătoria sectorul 2 București a respins plângerea contravențională formulată de petenta Compania Națională Poșta Română S.A. în contradictoriu cu intimatul Ministerul Finanțelor Publice, împotriva procesului-verbal de contravenție nr. x din 20.01.2015, iar prin decizia civilă nr. x din 21.06.2016 pronunțată în dosarul nr. x/2015, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiat apelul formulat de Compania Națională Posta Română S.A. Prin urmare, emiterea, de către autoritatea pârâtă, a raportului de inspecție economico - financiară și a dispoziției obligatorii, după data de 21.06.2016 - data soluționării definitive a plângerii contravenționale formulată de reclamanta din cauza de față și înregistrată pe rolul Judecătoriei sectorul 2 la data de 05.02.2015, ar fi reprezentat încălcarea dispozițiilor legale din cuprinsul O.U.G. nr. 94/2011 și H.G. nr. 101/2012. În egală măsură, încălcarea, de către autoritatea pârâtă, a dispozițiilor legale din cuprinsul O.U.G. nr. 94/2011 și H.G. nr. 101/2012 ar fi avut loc și în situația în care în cuprinsul actelor administrative deduse judecății ar fi fost menționate pentru aducerea la îndeplinire a celor două măsuri, alte termene decât cele prevăzute în mod expres în cuprinsul acestor acte normative. În ceea ce privește măsura nr. 2, recurenta arată că este evident că instanța de fond nu a ținut seama de cele menționate de autoritatea pârâtă în cuprinsul notelor scrise aflate la dosarul cauzei solicitând instanței de recurs să analizeze și să se pronunțe cu privire la conținutul acestei măsuri, pe care o reia astfel după cum a fost constatată în actele administrative contestate.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a solicitat, în principal, anularea recursului pentru neîndeplinirea cerințelor instituite de disp.art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 martie 2019. 5.2 În ceea ce privește excepția nulității recursului, instanța de control judiciar constată că motivele invocate în cuprinsul cererii de recurs se circumscriu dispozițiilor art. 488 pct. 6 și 8 din C. proc. civ., invocate ca și motive de recurs, astfel încât excepția nulității recursului este nefondată.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor intimatei-reclamante invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Reclamanta COMPANIA NAȚIONALĂ POȘTA ROMÂNĂ S.A., s-a adresat instanței de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București solicitând efectuarea unui control de legalitate asupra actului administrative cu character individual reprezentat de Dispoziția obligatorii nr. 230724/03.04.2015 emisă de Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară din cadrul MFP și asupra Raportului de inspecție economico - financiară nr. 5052/03.04.2015, anexă a Dispoziției obligatorii nr. 230724/03.04.2015 și anularea acestora, considerându-se vătămată prin cele două măsuri adoptate în sarcina acesteia, invocând motive de nelegalitate și netemeinicie. În ceea ce privește situația de fapt, Înalta Curte reține în esență că reclamanta a fost supusă unui controlul efectuat în perioadele 24.11.2014-22.12.2014, 08.01.2015-14.01.2015, 20.01.2015-17.02.2015 și 26.02.2015-06.03.2015, în temeiul O.U.G. nr. 94/2011, de către consiglieri superiori ai Direcției Generale de Inspecție Economico - Financiară din cadrul MFP, finalizat cu încheierea Raportului de Inspecție Economico - Financiară nr. 5052/03.04.2015, în baza căruia a fost emisă Dispoziția Obligatorie nr. 230724/03.04.2015, prin care s-a dispus următoarele măsuri: "Măsura: Conducerea Companiei va întreprinde demersuri de recuperare de la persoanele responsabile a contravalorii amenzii aplicate în conformitate cu art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 prin Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/2015. Persoane responsabile: Consiliul de administrație. Termen de îndeplinire a acesteia: 30 de zile"; "Măsura: Conducerea Companiei va întreprinde demersuri de recuperare a sumei de 12.252 mii RON reprezentând drepturi salariale acordate cu încălcarea prevederilor bugetare art. 10 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013. Persoane responsabile: Consiliul de administrație. Termen de îndeplinire a acesteia: 30 de zile". Împotriva dispoziției obligatorii, reclamanta a formulat plângere prealabilă nr. 104.1/5890/30.04.2015 la care nu a primit răspuns, termenul legal de 30 de zile, ulterior adresându-se instanței de contencios administrativ și fiscal cu acțiunea de față. Această situație de fapt este necontestată în speță, instanța de fond anulând actele administrative contestate, reținând, în ceea ce privește procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. x/2015, caracterul suspensive de executare al plângerii contravenționale rezultat din aplicarea dispozițiilor art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 și prin urmare lipsa caracterului cert al prejudiciului, iar în ceea ce privește măsura de recuperare a sumei de 12.252 mii RON, a apreciat că prejudiciul suferit de o autoritate publică ca urmare a nerespectării prevederilor bugetare nu se identifică cu valoarea sumelor achitate cu încălcarea acestor norme, întrucât pentru a se putea vorbi de un veritabil prejudiciu ar trebui să se constate că sumele cu care a fost depășit bugetul aprobat nu erau datorate. Or în speță nu s-a făcut o astfel de analiză, rezultând că suma de 12.252 RON reprezintă drepturi salariale datorate de angajator dar care nu au fost cuprinse în bugetul de venituri și cheltuieli al instituție, în condițiile în care instituția publică a beneficiat de munca prestată de persoanele care au încasat salariile care au condus la depășirea plafonului aprobat situație în care nu se poate imputa aceste sume nici salariaților (cât timp nu este vorba de sume nedatorate) nici persoanelor care au dispus efectuarea plății, întrucât nu aceste persoane au beneficiat de munca prestată de salariați. Recurenta a susținut ca prim motiv de recurs că instanța de fond nu a respectat dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., arătând că, în cuprinsul hotărârii judecătorești nu se face nicio referire în legătură cu notele scrise depuse la dosarul cauzei la data de 12.10.2015, prin care Ministerul Finanțelor Publice și-a exprimat poziția procesuală cu privire la cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, singurele aspecte menționate în considerentele hotărârii judecătorești în legătură cu susținerile părților vizând exclusiv poziția procesuală exprimată de reclamantă, fiind preluate mai multe pasaje din cererea de chemare în judecată. Înalta Curte nu poate reține această critică, constatând, din analiza considerentelor sentinței, că motivarea respectă exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., cuprinzând susținerile și concluziile părților, situația de fapt, astfel cum a fost constatată de instanță, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și motivele pentru care au fost reținute susținerile reclamantei, apreciante ca fiind relevante prin raportare la soluția pronunțată. Instanța nu are obligația să reia punctual și întocmai în forma în care au fost expuse toate susținerile părților, ci are obligația să expună raționamentul judiciar și să înlăture explicit ori implicit acele argumente care nu corespund acestui raționament, răspunsurile la aceste susțineri putând să se regăsească în argumentația juridică din cuprinsul considerentelor, fie să rezulte în mod logic prin raportare la raționamentul judiciar reținut de instanță ca fiind valabil în raportul juridic dedus judecății. Or, în speța de față, se constată că instanța analizează legalitatea celor două măsuri, reținând argumentat juridic lipsa caracterului cert al prejudiciului, din perspective diferite, astfel încât realizează o cercetare a fondului pricinii, din perspectiva motivelor de fapt și de drept reținute în actele administrative contestate, unele dintre susținerile pârâtei cum sunt cele invocate în cererea de recurs rezultând în mod logic din silogismul judiciar, care a fundamentat soluția pronunțată, chiar dacă nu s-a referit în mod expres, astfel încât nu se poate susține că instanța nu a soluționat fondul litigiului dedus judecății. Pe de altă parte, nu se poate afirma că se încalcă principiul dublului grad de jurisdicție, în condițiile în care argumentele juridice în cauză au făcut obiectul dezbaterilor și au fost puse în discuția contradictorie a părților, fiind reiterate în faza recursului. Prin urmare, este nefondat motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 6 raportat la art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., nefiind motive de casare cu trimitere spre rejudecare a cauzei la prima instanță. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază ca fiind fondat, întrucât chiar dacă procesul-verbal de constatare și sancționare contravențională contestat este suspensiv de executare, acest efect suspensiv privește punerea în executare a crenței bugetare reprezentând amenda contravențională, pe parcursul soluționării plângerii, însă actul administrativ de sancționare contravențională se bucură de prezumția de legalitate până la proba contrară, el există ca atare, fiind un temei justificat al măsurii de recuperare de la persoanele responsabile a contravalorii amenzii aplicate. Pe de altă parte, actul administrativ individual reprezentat de Dispoziția obligatorie nr. 230724/03.04.2015 are caracter executoriu, potrivit art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 94/2011, privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, suspendarea executării putând interveni doar în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, ceea ce nu s-a întâmplat, astfel încât în mod întemeiat susține recurenta că atât raportul de inspecție economico-financiară, cât și dispoziția obligatorie nu sunt afectate din punct de vedere al legalității de faptul că pentru aducerea la îndeplinire a măsurii nr. 1 a fost stabilit termenul de 30 zile, prevăzut de lege. Pe de altă parte, antrenarea răspunderii civile a persoanelor responsabile se face prin raportare la momentul când este adus prejudiciul la cunoștința conducătorului unității, independent de căile de atac exercitate, o eventuală anulare a procesului-verbal de contravenție și exonerare a reclamantei de plata amenzii conducând anularea actelor subsecvente, inclusiv a actelor de executare efectuate. În plus, argumentul instanței privind lipsa caracterului cert al prejudiciului este înlăturat și prin prisma faptului că plângerea contravențională formulată de Compania Națională Poșta Română S.A împotriva procesului-verbal de contravenție nr. x din 20.01.2015 a fost respinsă prin sentința civilă nr. x din 09.12.2015 pronunțată în dosarul nr. x/2015, Judecătoria Sectorul 2 București definitivă prin decizia civilă nr. 4316 din 21.06.2016 pronunțată în dosarul nr. x/2015 de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, prin care a fost respins ca neîntemeiat apelul formulat de Compania Națională Posta Română S.A. În ceea ce privește măsura nr. 2, Înalta Curte constată de asemenea că anularea acesteia de către prima instanță s-a făcut pentru argumente care nu au legătură cu temeiul dispunerii acesteia, antrenarea de cheltuieli bugerate prin plata unor sume reprezintând drepturi salariale datorate de angajator, care nu au fost cuprinse în bugetul de venituri și cheltuieli al instituției, or, prin actul administrativ contestat nu s-a stabilit că suma trebuie achitată de salariați și că aceștia datorează această sumă, nu s-a antrenat o răspundere civilă, ci s-a stabilit doar recuperarea sumei cu care s-a depășit bugetul de venture și cheltuieli al Companiei, prin încălcarea dispozițiilor art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 79/2008, art. 10 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013 și H.G. nr. 253/2013. Astfel, argumentele instanței nu au legătură cu scopul măsurii în sine și nici cu temeiul acesteia, măsuri de disciplină financiară pentru depășirea bugetului, aspectele reținute ca și argumente privind raporturi juridice de antrenare a răspunderii angajatorului sau/salariaților, ulterioare și nu raportului juridic dedus judecății, nefiind motive de nelegalitate a actelor administrative contestate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței nr. 3450 din 21 decembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2015, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Compania Națională Poșta Română S.A.