ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1013/2021

Ședința publică din data de 18 februarie 2021

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 22 februarie 2018, reclamanta Compania Națională Poșta Română S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciu Inspecție Economico-Financiară și Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de Soluționare a Plângerilor Prealabile și a Contestațiilor, a solicitat anularea Deciziei nr. 67/P/31.08.2017, emisă de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor ca urmare a soluționării plângerii prealabile formulate împotriva Dispoziției obligatorii nr. 114.945/25.05.2017, emisă de pârâta Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară, precum și a Dispoziției obligatorii nr. x/25.05.2017, emisă de pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul Inspecție Economico-Financiară.

Prin sentința civilă nr. 3246 din 09 iulie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Compania Națională Poșta Română S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciu Inspecție Economico-Financiară și Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de Soluționare a Plângerilor Prealabile și a Contestațiilor;

- a anulat Decizia nr. 67/P/31.08.2017, emisă de pârâta Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor;

- a anulat în parte Dispoziția obligatorie nr. 114.945/25.05.2017, emisă de pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul Inspecție Economico-Financiară, numai în ceea ce privește Măsurile nr. 2, 6 și 8.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că în enumerarea temeiurilor de drept care au fundamentat cele trei măsuri de recuperare, a fost menționat și art. 12 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001: (2) Dacă sancțiunea prevăzută în noul act normativ este mai ușoară se va aplica aceasta. În cazul în care noul act normativ prevede o sancțiune mai gravă, contravenția săvârșită anterior va fi sancționată conform dispozițiilor actului normativ în vigoare la data săvârșirii acesteia.

Cu toate acestea, O.G. nr. 2/2001 nu este incident în cauză, întrucât prin măsurile dispuse în cadrul dispoziției obligatorii nu s-au constatat contravenții și nu s-au aplicat sancțiuni. Pe de altă parte, dacă obligația operatorilor economici prevăzuți la art. 1 privind recuperarea contravalorii amenzii reprezintă o sancțiune complementară celei principale a amenzii, astfel cum ar rezulta din raționamentul pârâtelor privind aplicarea în timp a dispozițiilor din legi contravenționale și din invocarea art. 12 din O.G. nr. 2/2001, ea nu mai putea fi aplicată la data de 25.05.2017 în raport chiar de dispozițiile art. 12 alin. (2) invocate de pârâte, care prevăd că dacă sancțiunea prevăzută în noul act normativ este mai ușoară se va aplica aceasta. Or, noul act normativ - art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 11/2016 - nu mai prevedea la data aplicării acestei sancțiuni (25.05.2017) obligația operatorilor economici de a recupera contravaloarea amenzii și a eventualelor prejudicii.

S-a mai arătat și faptul că din nota de fundamentare a O.G. nr. 11/2016, prin care s-a eliminat obligația operatorilor economici de a recupera contravaloarea amenzii și a eventualelor prejudicii, rezultă că schimbările preconizate de legiuitor au avut în vedere că, în urma analizei, avizării și semnării de către Ministerul Finanțelor Publice a proiectelor bugetelor de venituri și cheltuieli pentru anul 2015, au fost relevate unele aspecte insuficient reglementate sau care au generat interpretări, precum și aspecte nereglementate prin O.G. nr. 26/2013, aprobată cu completări prin Legea nr. 47/2014, cu modificările și completările ulterioare. Pentru aceste motive, prin ordonanță s-au propus modificări în sensul eliminării mai multor obligații pentru operatorii economici vizați de lege, dar și diminuarea și/sau eliminarea unor contravenții.

În consecință, prima instanță a apreciat că scopul eliminării din art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 a sintagmei "urmând ca aceștia să recupereze atât contravaloarea amenzii, cât și eventualele prejudicii, în condițiile legii" a fost eliminarea obligației operatorilor economici de a mai recupera sumele reprezentând contravaloarea amenzilor.

Dispozițiile legale invocate de pârâte în susținerea măsurii nr. 8 nu conduc la o altă concluzie.

- în mod eronat instanța a apreciat că apărarea MFP privește temeinicia Procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/23.12.2016, întrucât raționamentul prezentat a avut la bază faptul că premisa de la care instanța de fond ar fi trebuit să înceapă propria analiză în justificarea recuperării amenzilor contravenționale este reprezentată de elementul de vinovăție al contravenției.

- în ceea ce privește reținerea instanței de fond potrivit căreia "O.G. nr. 2/2001 nu este incident în cauză întrucât prin măsurile dispuse în cadrul dispoziției obligatorii nu s-au constatat contravenții și nu s-au aplicat sancțiuni", se solicită a se reține că argumentele prezentate de către instanța de fond sunt eronate, întrucât deși prin actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat de către intimata - reclamantă s-a dispus exclusiv recuperarea contravalorii amenzii dispuse prin Procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/23.12.2016, este evidentă strânsa legătură dintre existența contravenției, a sancțiunii reprezentată de aplicarea unei amenzi contravenționale și implicit a temeiniciei măsurii de recuperare a amenzii aplicate.

- instanța de fond în mod total greșit reține că în opinia pârâtului Ministerul Finanțelor Publice măsura de recuperare a amenzii contravenționale ar fi o sancțiune complementară, întrucât pe de o parte Ministerul Finanțelor Publice nu a făcut o astfel de afirmație în apărările formulate, iar pe de altă parte, sancțiunile complementare sunt reglementate prin dispozițiile art. 5 alin. (3) din O.G. nr. 2/20011 sau prin acte normative speciale.

- instanța de fond în mod greșit a reținut că dispozițiile O.G. nr. 119/1999 și implicit prevederile art. 5 sunt neaplicabile în cauză ca urmare a faptului că organul de inspecție economico financiară nu a desfășurat un control financiar preventiv.

- în mod greșit s-a reținut că măsura de recuperare a sumelor reprezentând amenzi contravenționale este nelegală ca urmare a faptului că organele de inspecție economico-financiară nu au constatat abateri distincte de contravențiile sancționate prin Procesul-verbal nr. x/23.12.2016, pentru a fi incidență lit. d)

3

din H.G. nr. 1257/2012, întrucât această măsură este în mod evident o consecință a abaterilor constatate și sancționate prin procesul-verbal anterior menționat și s-a fundamentat pe de o parte pe dispozițiile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 (act normativ aplicabil intimatei-reclamante), iar pe de altă parte pe faptul că intimata este subiectul activ al contravenției constatate, ceea ce implică existența unei fapte ilicite ce atrage după sine răspunderea personală și solidară a celor care au săvârșit-o.

- hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, instanța de fond în mod eronat a reținut faptul că "masurile nr. 2, 6 și 8 din cuprinsul dispozițiilor obligatorii nr. 114.945/25.05.2017 sunt nelegale în raport de dispozițiile legale incidente, care nu mai prevăd obligația operatorilor economici vizați de O.G. nr. 26/2013 de a recupera contravaloarea amenzii aplicate" încălcând prevederile art. 13 din O.G. nr. 26/2013, art. 28 alin. (1) si (4) din H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare și art. 2 din H.G. nr. 1257/2012.

- referitor la prevederea art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 care instituia măsura recuperării contravalorii amenzii, se menționează că această prevedere nu este relevantă cu privire la legalitatea masurilor nr. 2, 6 și 8, întrucât masurile dispuse nu sunt masuri contravenționale complementare, ci sunt măsuri dispuse de echipa de inspecție fiscală în baza competentelor acesteia prevăzuta de art. 2 lit. d) din H.G. nr. 1257/2012 de a dispune masuri pentru protejarea fondurilor publice și a patrimoniului public și/sau pentru repararea prejudiciului produs, după caz, în situația constatării de abateri.

Intimata-reclamantă Compania Națională Poșta Română S.A. a formulat întâmpinări la cererile de recurs, solicitând respingerea acestora, ca nefondate.

Se apreciază că atâta vreme cât teza a II - a art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 a fost abrogată, măsurile de recuperare a cuantumului amenzilor nu mai pot face obiectul reglementarii. Sintagma "urmând ca aceștia să recupereze atât contravaloarea amenzii, cat și eventualele prejudicii, în condițiile legii", a dispărut din textul legal după modificarea dispozițiilor art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, prin dispozițiile art. I pct. 16 din O.G. nr. 11 din 27 ianuarie 2016 publicată în MO nr. 68 din 29 ianuarie 2016.

Prin urmare, noul act normativ - art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 astfel cum a fost modificat la 01 februarie 2016, prin O.G. nr. 11/2016 - nu mai prevedea la data aplicării sancțiunilor (25.05.2017) obligația operatorilor economici de a recupera contravaloarea amenzii și a eventualelor prejudicii.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimata-reclamantă Compania Națională Poșta Română S.A. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 213 alin. (13) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu o acțiune prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 67/P/31.08.2017, emisă de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, precum și a Dispoziției obligatorii nr. x/25.05.2017, emisă de pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul Inspecție Economico-Financiară.

Prima instanță, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a admis cererea de chemare în judecată, a anulat Decizia nr. 67/P/31.08.2017, emisă de pârâta Ministerul Finanțelor Publice - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor și în parte Dispoziția obligatorie nr. 114.945/25.05.2017, emisă de pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul Inspecție Economico-Financiară, numai în ceea ce privește Măsurile nr. 2, 6 și 8.

Împotriva sentinței au declarat recurs pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., invocat doar de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, prima instanță motivând în sensul admiterii acțiunii, considerentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut.

Mai mult decât atât, prin recursul formulat, deși se invocă acest motiv de casare, nu se aduc critici concrete care să poată fi subsumate acestui motiv de recurs, situație în care această susținere apare ca nefondată.

Cel de al doilea motiv de casare, invocat de ambele recurente, este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Astfel, Dispoziția obligatorie nr. 114.945/25.05.2017 a fost emisă de pârâta DGAMC - Serviciul Inspecție Economico-Financiară în urma inspecției economico-financiare desfășurate în perioada 01.01.2015-31.10.2016, dispunându-se nouă măsuri, din care s-au contestat cele de la punctele 2, 6 și 8.

Prin Măsura nr. 2: Conducerea Companiei urma a dispune recuperarea contravalorii amenzii contravenționale în sumă de 2000 RON, de la persoanele responsabile pentru abaterea de la prevederile legale, în temeiul art. 10 lit. b) și art. 13 alin. (1) lit. e), alin. (2), (5) și 6 din O.G. nr. 26/2013, art. 12 din O.G. nr. 2/2001, art. 2 din H.G. nr. 1257/2012.

Prin Măsura nr. 6: Conducerea Companiei urma a dispune recuperarea contravalorii amenzii contravenționale în sumă de 4000 RON, de la persoanele responsabile pentru abaterea de la prevederile legale, în temeiul Anexei din H.G. nr. 726/2015, rd. 55, poziția X.8, art. 10 alin. (1) lit. d) și art. 13 alin. (1) lit. c), alin. (2), (5) și 6 din O.G. nr. 26/2013, art. 12 din O.G. nr. 2/2001, art. 2 din H.G. nr. 1257/2012.

Prin Măsura nr. 8: Conducerea Companiei va dispune recuperarea contravalorii amenzii contravenționale în sumă de 6000 RON, de la persoanele responsabile pentru abaterea de la prevederile legale, în temeiul art. 8 alin. (4) și art. 13 alin. (1) lit. b), alin. (2), (5) și 6 din O.G. nr. 26/2013, art. 12 din O.G. nr. 2/2001, art. 5 din O.G. nr. 119/1999, art. 2 din H.G. nr. 1257/2012.

Amenzile contravenționale vizate de aceste trei măsuri au fost stabilite prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/23.12.2016, în care s-a reținut săvârșirea faptelor contravenționale prevăzute de art. 13 alin. (1) lit. b), c) și e) din O.G. nr. 26/2013 și s-au aplicat amenzile contravenționale menționate mai sus, în temeiul art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 26/2013.

Pentru început se impune a menționa că nici prima instanță nu a analizat și nici instanța de control judiciar nu va relua analiza elementelor constitutive ale acestor fapte contravenționale, inclusiv a vinovăției, întrucât acest proces-verbal de contravenție este definitiv.

Problema de drept ce trebuie dezlegată, în acest cadru procesual, este dacă recurenta pârâtă DGAMC - Serviciul Inspecție Economico-Financiară avea temei legal pentru a dispune măsura de recuperare a contravalorii amenzilor contravenționale, prin Dispoziția obligatorie nr. 114.945/25.05.2017, în condițiile modificării art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, începând cu 1 februarie 2016, prin O.G. nr. 11/2016.

Astfel, forma inițială prevedea:

"Organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice, prin aparatul propriu și/sau al Agenției Naționale de Administrare Fiscală, sunt abilitate să constate contravențiile de la alin. (1) și să aplice sancțiunile prevăzute la alin. (2) - (4) operatorilor economici prevăzuți la art. 1, după caz, urmând ca aceștia să recupereze atât contravaloarea amenzii, cât și eventualele prejudicii, în condițiile legii."

Odată cu modificarea adusă prin O.G. nr. 11/2016, art. 13 alin. (5) are următorul conținut:

"Organele de control ale Ministerului Finanțelor Publice, prin aparatul propriu și/sau al Agenției Naționale de Administrare Fiscală, sunt abilitate să constate contravențiile prevăzute la alin. (1) și să aplice sancțiunile prevăzute la alin. (2) operatorilor economici prevăzuți la art. 1."

Se poate lesne observa că legiuitorul a eliminat sintagma:

"urmând ca aceștia să recupereze atât contravaloarea amenzii, cât și eventualele prejudicii, în condițiile legii."

Recurentele susțin că exista temei pentru dispunerea acestei măsuri de recuperare, rezultat din următoarele prevederi legale.

Potrivit art. 21 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiară, (1) Rezultatul inspecției economico-financiare se consemnează, în scris, într-un raport de inspecție economico-financiară în care se prezintă constatările inspecției economico-financiare din punct de vedere faptic și legal.

(...)

(3) În baza constatărilor din rapoartele de inspecție economico-financiară se dispun măsuri prin dispoziție obligatorie emisă de organul de inspecție economico-financiară competent.

(...)

(5) Măsurile dispuse prin dispoziția obligatorie pentru plata obligațiilor datorate, înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlați, recuperarea pagubelor produse și pentru suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor financiar-contabile sunt obligatorii de la data comunicării acesteia.

Potrivit art. 28 din Normele metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, aprobate prin H.G. nr. 101/2012, (1) Dispoziția obligatorie reprezintă actul administrativ financiar emis de organele de inspecție economico-financiară, în aplicarea prevederilor legale privind obligativitatea operatorului economic de a îndeplini măsurile stabilite.

(...)

(3) Pentru fiecare deficiență înscrisă în raportul de inspecție economico-financiară remediată în timpul controlului, în dispoziția obligatorie se consemnează atât măsura dispusă, cât și documentele care dovedesc îndeplinirea acesteia. Pentru celelalte deficiențe înscrise în raportul de inspecție economico-financiară, în dispoziția obligatorie se consemnează măsurile stabilite în sarcina operatorului economic, cu nominalizarea persoanelor responsabile și a termenelor de îndeplinire a acestora.

(4) Măsurile dispuse prin dispoziția obligatorie pentru înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlați, recuperarea pagubelor produse și pentru suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor financiar-contabile sunt obligatorii de la data comunicării acesteia.

Din acest cadru normativ reiese că Ministerul Finanțelor Publice, atunci când efectuează inspecția economico-financiară la un operator economic vizat atât de dispozițiile O.U.G. nr. 94/2011 cât și de cele ale O.G. nr. 26/2013, întocmește raportul cuprinzând constatările inspecției din punct de vedere faptic și legal, iar în baza constatărilor, poate dispune măsuri de recuperare prin Dispoziție obligatorie.

Aceste măsuri, conform prevederilor exprese ale art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 94/2011, se pot referi la recuperarea pagubelor produse prin neregulile constatate în activitatea operatorilor economici controlați și care contravin reglementărilor financiar - contabile.

Însă, prin aceste măsuri nu se mai poate dispune recuperarea amenzii contravenționale, după data modificării art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, începând cu 1 februarie 2016, prin O.G. nr. 11/2016, întrucât nu mai există o dispoziție expresă în acest sens și nici nu se poate susține că această măsură de recuperare intră în sintagma "recuperarea pagubelor produse", atâta timp cât chiar legiuitorul, prin actul normativ special-O.G. nr. 26/2013, a operat cu doi termeni diferiți:

"atât contravaloarea amenzii", "cât și eventualele prejudicii".

Așa fiind, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili împotriva sentinței civile nr. 3246 din 09 iulie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili împotriva sentinței civile nr. 3246 din 09 iulie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 februarie 2021.