ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 388/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 26 mai 2016 sub nr. x/2016 pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Timișoara, anularea actului administrativ individual emis de M.D.R.A.P. sub forma de "solicitare scrisă" cu nr. 13663/05.02.2016, comunicată Ministerului Finanțelor Publice - înregistrată la aceasta autoritate sub nr. x/24.02.2016 și transmisă ulterior Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Timișoara - înregistrată sub nr. x/29.02.2016 la Administrația Județeană a Finanțelor Publice Arad - și a măsurii dispuse având ca obiect "sistarea alimentarii atât cu cotele defalcate din impozitul pe venit cât și cu sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare", până la concurenta sumei de 99.820 RON, în temeiul art. 10

1

din O.U.G. nr. 28/2013 coroborat cu art. 17 alin. (8) din OMDRAP nr. 1851/2013; să oblige Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice să emită un alt act administrativ prin care să solicite Ministerului Finanțelor Publice revocarea măsurii prevăzute de art. 10

1

alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013, sub sancțiunea amenzii prevăzută de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința civilă nr. 324 pronunțată în data de 12 decembrie 2016, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta UAT Comuna Macea în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice București (MDRAP), Ministerul Finanțelor Publice București și DGRFP Timișoara, a anulat Notificarea nr. x/23.10.2015 și solicitarea nr. 13663/05.02.2016, emise de pârâtul MDRAP București, a dispus restituirea sumei de 99.820 RON, achitată de reclamantă cu OP nr. x/08.04.2016, a respins cererea având ca obiect anularea adresei nr. x/26.02.2016 emisă de Ministerul Finanțelor și luând că nu au fost solicitate cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice București, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Printr-un scurt istoric a arătat că UAT comuna Macea județul Arad, a avut calitatea de beneficiar al Programul Național de Dezvoltare Infrastructurii - PNDI, aprobat prin O.U.G. nr. 105/2010 pentru aprobarea Programul național de dezvoltare infrastructurii, implementat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, fiind elaborat Studiului de fezabilitate pentru Obiectivul de investiții "Modernizare străzi în comuna Macea", iar proiectul tehnic necesar realizării obiectivului de investiții a fost efectuat de către Asocierea A., conform contractului de lucrări nr. x/2011 aferent județelor Arad și Bihor. Urmare adoptării O.U.G. nr. 14/2012 nu s-au mai început lucrările de construire.

În anul 2014, în vederea includerii în Programul Național de Dezvoltare Locală, UAT Macea a depus la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice documentația tehnico-economică pentru Obiectivul de investiții "Modernizare străzi în comuna Macea". Pentru acest obiectiv a fost încheiat între instituția recurentă și UAT Macea contactul de finanțare nr. x/17.10.2014, iar în temeiul acestuia s-a achitat suma de 99.820,00 RON reprezentând contravaloarea proiectului tehnic.

Conform Condițiilor pentru includerea proiectelor de investiții în proiectul de buget prevăzute de art. 43 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, "alin. (6) - Ordonatorilor principali de credite li se interzice efectuarea de cheltuieli pentru achiziționarea și/sau elaborarea studiilor de fezabilitate și a altor studii aferente obiectivelor de investiții, în oricare dintre următoarele situații: a) dacă în ultimii 5 ani bugetari au fost întocmite și înregistrate în contabilitate studii având același obiect; în această situație se procedează la actualizarea studiilor existente".

Cele expuse anterior a condus la transmiterea către UAT Comuna Macea a Notificării nr. x/23.10.2015 prin care solicita restituirea sumei de 99.820,00 RON reprezentând contravaloarea proiectului tehnic aferent obiectivului "Modernizare străzi în comuna Macea". De asemenea, ca o consecință a refuzului UAT Comuna Macea de a da curs solicitării, prin adresa MDRAPFE nr. x/05.02.2016 s-a transmis către M.F.P. solicitarea sistării alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit, conform art. 10

1

alin. (2) din Ordonanța de urgență Guvernului nr. 28/2013.

A susținut că instanța de fond s-a limitat la o simplă constatare, respectiv "că cel de al doilea proiect se referă la 9 străzi din localitatea Macea cu o suprafață mult mai mare decât în primul proiect".

Conform Anexei 2 la Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții proiectul tehnic reprezintă "Documentația tehnico-economică - piese scrise și desenate -, elaborată în condițiile legii, care dezvoltă proiectul pentru autorizarea executării lucrărilor de construire/desființare, cu respectarea condițiilor impuse prin autorizația de construire, precum și prin avizele, acordurile și actul administrativ al autorității competente pentru protecția mediului, anexe la autorizația de construire."

Actul normativ la care a făcut referire reglementează faptul că "Proiectul tehnic (P.Th.) cuprinde soluțiile tehnice și economice de realizare a obiectivului de investiții, pe baza căruia se execută lucrările de construcții autorizate". Instanța de fond a înțeles să justifice diferența dintre cele două proiecte tehnice exclusiv prin aspecte care nu se încadrează în ipoteza normei de reglementare, respectiv "lungimea și numărul străzilor", fără a evidenția în vreun mod diferențele de soluții tehnice sau economice identificate/presupuse de cele două proiecte tehnice de referință, care să fundamenteze temeinic hotărârea.

De asemenea, instanța a interpretat eronat art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002, neobservând că instituția recurentă a finanțat elaborarea unui PT pentru un obiectiv de investiții în PNDI (realizat de Asocierea A.) și ulterior prin PNDL, la solicitarea UAT Macea, pentru obiectivul de investiții cu aceeași denumire. Cel din urmă PT realizat de UAT Macea și finanțat de instituția pârâtă prin PNDL, reprezintă o dublă finanțare întrucât fiind realizat în intervalul de 5 ani de la elaborarea primului trebuia să se procedeze la actualizarea celui deja existent din rațiune de reducere a costurilor.

Consideră și că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică, întrucât nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive străine de natura cauzei.

Astfel, învederează că instituția recurentă pentru a înlătura orice dubiu sau impediment în soluționarea cauzei a solicitat instanței de fond încuviințarea unei expertize judiciare tehnice al cărui obiectiv să conducă la concluzia, după caz, a existenței unei legături în tot sau în parte între cele două obiective de investiții derulate de Comuna Macea și pe cale de consecință să se concluzioneze dacă se impunea sau nu să se procedeze la actualizarea studiilor existente, respectiv a studiului de fezabilitate susținut în consiliul tehnico-economic al instituției în anul 2011.

Instanța de fond, deși reține solicitarea instituției recurente vizând proba cu expertiza tehnică care ar fi putut demonstra, existența/inexistența unei legături în tot sau în parte între cele două obiective de investiții derulate de Comuna Macea și pe cale de consecință să se concluzioneze dacă se impunea sau nu să se procedeze la actualizarea studiilor existente, a trecut peste această solicitare, fără a prezenta nici un fel de argument/considerent care a condus la înlăturarea acesteia.

Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță, care are în mod necesar obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

A solicitat să se constate că motivarea primei instanțe nu întrunește cerințele procedurale prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., pentru că nu arată, în concret, motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței și care au condus la respingerea cererii si argumentele pentru care a înlăturat susținerile instituției recurente.

Concluzionând solicită a se reține că în mod eronat instanța de fond a înlăturat fără a prezenta niciun argument solicitarea vizând administrarea probei cu expertiză tehnică judiciară care ar fi putut demonstra, existența/inexistența unei legături în tot sau în parte între cele două obiective de investiții derulate de Comuna Macea, înlăturând astfel un mijloc de probă care era util soluționării cauzei, acesta fiind apt să conducă la pronunțarea unei soluții temeinice și legale în speța dedusă judecății.

Mai mult, instanța de fond a constatat că cele două proiecte sunt diferite fără a arăta modalitatea concretă în baza căreia a ajuns la o astfel de concluzie, context în care recurenta a apreciat că în cauză a fost încălcat dreptul pârâtei la un proces echitabil, fapt care nu poate fi înlăturat decât prin aplicarea prevederilor art. 498

alin. (2) C. proc. civ., respectiv casarea în totalitate a sentinței atacate și trimiterea spre rejudecare la aceeași instanță de fond a cererii formulată de UAT Comuna Macea pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi data în cauza.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat în principal excepția tardivității recursului față de modalitatea de transmitere și în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței și respingerea acțiunii ca nefondate.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând legalitatea sentinței recurate în raport de criticile formulate, apărările din întâmpinare și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele care vor fi arătate în continuare.

Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Timișoara, anularea actului administrativ individual emis de M.D.R.A.P sub forma de "solicitare scrisă" cu nr. 13663/05.02.2016 și a măsurii dispuse având ca obiect "sistarea alimentarii atât cu cotele defalcate din impozitul pe venit cât și cu sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare". Cele două acte au fost emise, constatându-se încălcarea prevederilor art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002 apreciindu-se că instituția reclamantă a efectuat două studii de fezabilitate pentru același obiectiv de investiții.

Instanța de fond a admis în parte acțiunea, reținând că reclamanta a precizat prin acțiune că "nu a întocmit și înregistrat în contabilitate în ultimii 5 ani studii de fezabilitate având același obiect ori cu privire la același obiectiv de investiții, cele două proiecte la care se referă pârâtul M.D.R.A.P fiind diferite" și analizând cele două proiecte, a observat că primul studiu avea ca obiect modernizarea unui număr de 4 străzi in lungime totală de 2,497 km, din care 3 străzi în loc. Macea în lungime de 1,399 km și o stradă în loc. Sânmartin în lungime de 1,098 km, iar cel de al doilea proiect avea ca obiect modernizarea unui număr de 9 străzi în loc. Macea, în lungime de 9,125 km. În acest context a apreciat că nu era nevoie ca reclamanta să restituie banii și nici să i se aplice acesteia măsura sistării alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit.

Înalta Curte reține că instanța de fond nu a analizat susținerile recurentei-pârâte formulate prin întâmpinare și nici nu a răspuns solicitării acesteia în sensul de a se efectua un raport de expertiză de specialitate care să verifice existența/inexistența unei legături între cele două obiective de investiții derulate de reclamanta Comuna Macea.

Judecătorul fondului nu a observat că pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a apreciat nerelevantă proba cu expertiză contabilă și a solicitat efectuarea unei expertize tehnice care să verifice dacă între cele două proiecte există o legătură. Astfel, la termenul de judecată din data de 12 decembrie 2016 a respins proba cu expertiză contabilă, apreciind că poate analiza și pronunța asupra celor două proiecte care nu intră în atribuțiile unui expert contabil, fără însă a avea în vedere și a se pronunța asupra solicitării recurentului pârât privind efectuarea expertizei tehnice.

Procedând astfel, a fost încălcat dreptul recurentului-pârât la un proces echitabil și i s-a cauzat o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin aplicarea prevederilor art. 497 C. proc. civ., respectiv casarea hotărârii recurate și trimiterea, la aceeași instanță de fond, spre rejudecare a cererii de chemare în judecată.

Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților și la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea reprezintă un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanța superioară a atribuțiilor de control judiciar. De altfel, obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești constituie o condiție a procesului echitabil, exigență a art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 alin. (1) din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

Orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul, în mod evident, să prezinte judecătorului observațiile și argumentele sale și să pretindă organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță care are în mod necesar obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă și al argumentelor invocate de părți, cel puțin pentru a le aprecia pertinența, astfel că nemotivarea unei hotărâri judecătorești, total sau parțial, echivalează practic cu soluționarea procesului fără a intra în fondul acțiunii, de natură, prin urmare, să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare.

În speță, potrivit art. 43 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, "alin. (6) - Ordonatorilor principali de credite li se interzice efectuarea de cheltuieli pentru achiziționarea și/sau elaborarea studiilor de fezabilitate și a altor studii aferente obiectivelor de investiții, în oricare dintre următoarele situații: a) dacă în ultimii 5 ani bugetari au fost întocmite și înregistrate în contabilitate studii având același obiect; în această situație se procedează la actualizarea studiilor existente".

Instanța de fond și-a bazat raționamentul care a condus la pronunțarea sentinței recurate pe o simplă constatare, respectiv "că cel de al doilea proiect se referă la 9 străzi din localitatea Macea cu o suprafață mult mai mare decât în primul proiect".

Or, potrivit Anexei 2 la Legea nr. 50/1991, care definește termeni specifici utilizați în materie Proiect tehnic (P.Th.) reprezintă "Documentația tehnico-economică - piese scrise și desenate -, elaborată în condițiile legii, care dezvoltă documentația tehnică - D.T., cu respectarea condițiilor impuse prin autorizația de construire, precum și prin avizele, acordurile și actul administrativ al autorității competente pentru protecția mediului, anexe la autorizația de construire.

Proiectul tehnic (P.Th.) cuprinde soluțiile tehnice și economice de realizare a obiectivului de investiții, pe baza căruia se execută lucrările de construcții autorizate."

Instanța de fond s-a limitat în analiza sa la diferențe cantitative, fără a evidenția în vreun mod diferențele de soluții tehnice sau economice identificate/presupuse de cele două studii de fezabilitate, care să fundamenteze concluzia la care a ajuns în sensul că era utilă întocmirea unui nou studiu de fezabilitate sau doar actualizarea celui deja întocmit.

Astfel, Înalta Curte constată că instanța de fond a soluționat cauza fără să lămurească pe deplin împrejurările de fapt, limitându-se la a concluziona, dacă "primul proiect se referă la 3 străzi din localitatea Macea și o stradă dintr-o altă localitate, iar cel de al doilea proiect se referă la 9 străzi din localitatea Macea, cu o suprafață mult mai mare decât în primul proiect, că obiectul/obiectivul de investiție al celor două proiecte este diferit."

Instanța de control judiciar apreciază că se impunea analizarea tuturor motivelor de fapt și de drept invocate de reclamanta și pârâți, pentru a se stabili dacă există diferențe între cele două studii de fezabilitate, argumentul valorizat de prima instanță având relevanță sub aspectul nelegalității actelor emise.

În cauză, cercetarea judecătorească în fața primei instanțe nu s-a realizat în raport de solicitările părților, fapt ce nu este posibil a se efectua pentru prima dată de către instanța de recurs fără a prejudicia părțile de un grad de jurisdicție.

Astfel, se impune casarea hotărârii urmând ca instanța de fond, să procedeze la o reală cercetare judecătorească.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să valorifice toate susținerile și apărările părților din proces, să se pronunțe asupra necesității efectuării în cauză a unui raport de expertiză tehnică și să compare cele două studii de fezabilitate, în sensul de a verifica existența/inexistența unei legături între cele două obiective de investiții derulate de Comuna Macea.

Totodată, judecătorul fondului va trebui să verifice poziția contradictorie a reclamantei, care în dosarul de fond prin cererea de chemare în judecată și pe parcursul procesului a susținut că "nu a întocmit si înregistrat în contabilitate în ultimii 5 ani studii de fezabilitate având același obiect ori cu privire la același obiectiv de investiții, cele două proiecte la care se referă pârâtul M.D.R.A.P fiind diferite", iar în recurs a susținut că cel de-al doilea studiu de fezabilitate efectuat în anul 2014, nu este un nou studiu de fezabilitate ci este o reactualizare a celui întocmit în anul 2011.

Pentru considerentele expuse mai sus, Înalta Curte constată că este întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ceea ce va conduce la casarea cu trimitere a cauzei, pentru ca instanța de fond să analizeze litigiul sub toate aspectele.

Găsind întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte nu va analiza criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi avute în vedere cu ocazia rejudecării.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene împotriva sentinței civile nr. 324 din 12 decembrie 2016 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 ianuarie 2020.