ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3218/2022

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Timișoara, a solicitat ca prin sentința ce o va pronunța instanța să dispună anularea actului administrativ individual emis de M.D.R.A.P sub formă de "solicitare scrisă" cu nr. 13663/05.02.2016, comunicată Ministerului Finanțelor Publice-înregistrată la această autoritate sub nr. x/24.02.2016 și transmisă ulterior Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Timișoara - înregistrată la Administrația Județeană a Finanțelor Publice Arad - și a măsurii dispuse având ca obiect "sistarea alimentării atât cu cotele defalcate din impozitul pe venit cât și cu sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare", până la concurența sumei de 99.820 RON, în temeiul art. 10 1 din O.U.G. nr. 28/2013 coroborat cu art. 17 alin. (8) din OMDRAP nr. 1851/2013 și, totodată, să oblige Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice să emită un alt act administrativ prin care să solicite Ministerului Finanțelor Publice revocarea măsurii prevăzute de art. 10 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013, sub sancțiunea amenzii prevăzută de art. 24 lin. 2 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 277 din 1 octombrie 2020, judecând cauza, în fond, după casare, a respins acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea prin Primar, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Timișoara.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea prin Primar a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. După prezentarea situației de fapt, în motivarea recursului se arată că: Prin hotărârea dată s-au încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității (art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.). Astfel, se arată că potrivit dispozițiilor art. 501 alin. (1) C. proc. civ., în caz de casare, hotărârile instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanța care judecă fondul. În sensul art. 501 alin. (3) C. proc. civ., după casare instanța de fond va judeca din nou în limitele casării și ținând seama de toate motivele invocate înaintea instanței a cărei hotărâre a fost casată; în cazul rejudecării procesului după casarea cu trimitere, sunt admisibile orice probe prevăzute de lege (art. 501 alin. (4) C. proc. civ.). Recurenta susține că prin Decizia nr. 388/28.01.2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x/2020, ca efect al admiterii recursului exercitat de pârâta Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, a fost casată sentința civilă nr. 324/12.12.2016 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanța. În considerentele deciziei s-a reținut faptul că instanța de fond nu a analizat susținerile recurentei-pârâte formulate prin întâmpinare și nici nu a răspuns solicitării acesteia în sensul de a se efectua un raport de expertiză de specialitate care să verifice existența/inexistența unei legături între cele două obiective de investiții derulate de reclamantă. Instanța de control judiciar a apreciat că, în rejudecare, instanța de fond să valorifice toate susținerile și apărările părților din proces, să se pronunțe asupra necesității efectuării unui raport de expertiză tehnică și să compare cele două studii de fezabilitate, în sensul de a verifica existența/inexistența unei legături între cele două obiective de investiții derulate de reclamantă. În acord cu considerentele deciziei de casare și ținând seama de dispozițiile art. 501 alin. (1), alin. (4) C. proc. civ., -în rejudecare reclamanta precizează că a solicitat instanței de fond administrarea probei cu expertiză judiciară tehnică în construcții, cu obiectivele arătate în solicitarea din 25.05.2020 pentru termenul din 29.05.2020. Încuviințarea expertizei a fost solicitată și la termenele de judecată din 14.07.2020 și 24.09.2020, pentru a se stabili, fără echivoc, dacă "studiul de fezabilitate" care a stat la baza proiectului tehnic din anul 2014 reprezintă sau nu o actualizarea a "studiului de fezabilitate existent", în accepțiunea art. 43 alin. (6) lit. a) teza II din Legea nr. 500/2002, ori un "studiu de fezabilitate având același obiect" cu privire la care devine operabilă sancțiunea prevăzută de art. 10^1 din O.U.G. nr. 28/2013, respectiv obligația entității UAT Comuna Macea la restituirea sumei alocate de 99.820 RON. Prin încheierea din 24.09.2020 instanța de fond a ignorat deopotrivă atât considerentele deciziei de casare cât și dispozițiile procedurale ale art. 501 alin. (1), alin. (3), alin. (4) C. proc. civ. precum și cele ale art. 330 alin. (1) C. proc. civ., dispunând respingerea ca fiind nepertinentă și neconcludentă a expertizei judiciare tehnice ce se impunea a fi efectuată în cauză, apreciind că obiectivele expertizei sunt irelevante soluționării cauzei, față de înscrisurile înaintate la dosarul cauzei. În opinia recurentei, instanța de fond a nesocotit atât principiile legalității și disponibilității procesului civil, fiind încălcat dreptul la un proces echitabil, consacrat prin art. 6 paragraf 1 din Convenție, ignorând dispozițiile art. 501 alin. (1), alin. (3), alin. (4) C. proc. civ., și făcând abstracție de caracterul obligatoriu al deciziei instanței de recurs. Recurenta mai arată că hotărârea instanței de fond cuprinde motive contradictorii ori motive străine de natura cauzei (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.). Astfel, recurenta arată că instanța de fond apreciază în sensul ca "reclamanta a procedat la reactualizarea studiului de fezabilitate din anul 2011 prin acel contractat în anul 2014" și "fiind vorba despre același obiectiv de investiții avea obligația de a actualiza și proiectul tehnic deja realizat în baza primului studiu de fezabilitate, neputând proceda la elaborarea unui nou proiect tehnic care s-a realizat practic în baza aceluiași studiu de fezabilitate, fără ca prin aceasta să încalce dispozițiile art. 43 alin. (6) din Legea nr. 500/2002". Sub primul aspect, reținând că reclamanta a procedat la reactualizarea studiului de fezabilitate din anul 2011, recurenta apreciază că -pe de o parte- hotărârea cuprinde considerente contradictorii și,- pe de altă parte- există contradicție între considerente și dispozitiv întrucât, în acest caz au fost respectate prevederile art. 43 alin. (6) teza II din Legea nr. 500/2002, iar obligația de restituire implicit devine inoperabilă. Sub cel de-al doilea aspect, recurenta consideră că instanța de fond "adaugă la lege", deoarece art. 43 alin. (6) lit. a) teza II se referă în mod exclusiv la "actualizarea studiilor de fezabilitate existente", nu și la "actualizarea proiectelor tehnice existente". Recurenta mai susține că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.) Pornind de la definiția studiului de fezabilitate cuprinsă în H.G. nr. 28/2008, instanța de fond a concluzionat în mod netemeinic în sensul că "studiul de fezabilitate de la dosar de fond după casare, reprezintă o copie fidelă a studiului de fezabilitate care a stat la baza proiectului tehnic nr. 101/2011" ori că singura deosebire dintre cele două studii constă în reactualizarea investiției prin raportare la cursul BNR al monedei euro. Reține instanța ca fiind incidente dispozițiile art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice întrucât, "au fost întocmite și înregistrate în contabilitate studii având același obiect iar în această situație "legea impunând a se proceda la actualizarea studiilor existente". Prin urmare, instanța de fond se limitează la o simplă afirmație, în sensul că ultimul studiu de fezabilitate reprezintă o copie fidelă a celui dintâi, fără a diferenția soluțiile de ordin tehnic și economic pe care aceste studii le conțin. Soluția instanței de fond prin care a fost respinsă acțiunea reținând această stare de fapt, reprezintă consecința extinderii nejustificate a dispozițiilor art. 43 alin. (6) lit. a) teza I din Legea nr. 500/2002, asupra unei situații aflată sub incidența prevederilor art. 43 alin. (6) lit. a) teza II din lege. Recurenta mai arată că din concluziile "Raportului de expertiză tehnică extrajudiciară" efectuat de expertul tehnic judiciar A. (anexa nr. 3) rezultă că "studiul de fezabilitate din anul 2014 este o actualizare a studiului din anul 2011, cu modificări de ordin tehnic-economic. Modificările de ordin tehnic a studiului din anul 2014 față de cel din anul 2011 sunt: a) renunțarea la strada din Sanmartin în lungime de 1.098 m și schimbarea soluției sistemului rutier prin diminuarea stratului de bider de criblură BAD25 de la 6 cm la 5 cm;b) în studiul din 2014 s-a reevaluat și din punct de vedere lucrarea, prin excluderea străzii din Sanmartin și reevaluarea fiecărei străzi în parte ca urmare a scăderii cantității de lucrări și reevaluarea costurilor de proiectare/asistență tehnică, respectiv taxe și cheltuieli diverse și neprevăzute; c) diferența de preț dintre cele două studii nu este doar diferența de curs valutar, pentru că, cursul din anul 2014 este superior cursului din anul 2011, dar lucrările în anul 2014 au fost evaluate la un preț mai mic decât cel din 2011". În final, expertul concluzionează că Studiul de fezabilitate realizat în anul 2014 este o actualizare a studiului de fezabilitate realizat în anul 2011, în accepțiunea art. 43 alin. (6) lit. a) teza II din Legea finanțelor publice locale nr. 500/2002". Prin urmare, în raport cu concluziile acestui raport de expertiză, obligația de restituire a sumei de 99.820 RON, nu subzistă, astfel că în opinia recurentei se impune casarea hotărârii și pentru acest motiv. În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimații Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Finanțelor Publice au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității" Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece casarea unei hotărâri, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se poate obține când este vorba de încălcarea unei norme de procedură de natură imperativă sau dispozitivă, sancțiunea fiind nulitatea absolută sau nulitatea relativă. Conform Deciziei nr. 388/28.01.2020 pronunțată de către Înalta Curte de Casație și Justiție, instanța de recurs a dispus; "Cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să valorifice toate susținerile și apărările părților din proces, să se pronunțe asupra necesității efectuării în cauză a unui raport de expertiză tehnică și să compare cele două studii de fezabilitate, în sensul de a verifica existența/inexistența unei legături între cele două obiective de investiții derulate de Comuna Macea." Critica recurentei, în esență, ar fi trebuit să se raporteze la motivul de casare invocat, respectiv "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității", însă deși este invocată dispoziția instanței privind raportul de expertiză tehnică, nemulțumirea recurentei o constituie respingerea cererii de încuvințare a respectivei probe. Înalta Curte constată că, instanța de fond s-a pronunțat și a motivat respingerea cererii de încuviințare a expertizei tehnice judiciare, respectând astfel dispozițiile instanței de recurs, sens în care este de reținut faptul că soluția pronunțată de instanță nu poate constitui motivul de casare invocat. De asemenea, Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt neîntemeiate pe acest aspect, în cauză nefiind încălcate regulile de procedură. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Prin urmare, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată. Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinței recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că susținerile recurentei sunt neîntemeiate, iar motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material" Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Notificarea M.D.R.A.P. nr. 85147/23.10.2015 s-a solicitat restituirea sumei de 99.820 RON, în temeiul art. 17 alin. (7) alin. (8) din O.M.D.R.A.P. nr. 1851/2013 de aplicare a art. 10 1 din O.U.G. nr. 28/2013, iar prin înscrisul M.D.R.A.P nr. 13663/05.02.2016 s-a solicitat Ministerului Finanțelor Publice sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit și cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, privind pe U.A.T. Comuna Macea, până la concurenta sumei de 99.820 RON. La baza emiterii celor două acte atacate a stat pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002, potrivit cărora ordonatorilor principali de credite li se interzice efectuarea de cheltuieli pentru achiziționarea și/sau elaborarea studiilor de fezabilitate și a altor studii aferente obiectivelor de investiții, dacă în ultimii 5 ani bugetari au fost întocmite și înregistrate în contabilitate studii având același obiect, situație în care se procedează la actualizarea studiilor existente. Măsura sistării alimentării cu cote defalcate a fost comunicată de către pârâtul Ministerul Finanțelor Publice către pârâta DGRFP Timișoara, prin adresa cu nr. x/26.02.2016. Împotriva actelor menționate, reclamanta a formulat contestație, respectiv plângere prealabilă, care nu au primit însă un răspuns favorabil, motiv pentru care reclamanta s-a adresat instanței. Principala apărare a reclamantei a constat în acea că nu au fost încălcate dispozițiile art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002, întrucât U.A.T. Comuna Macea nu a întocmit și înregistrat în contabilitate în ultimii 5 ani studii de fezabilitate având același obiect ori cu privire la același obiectiv de investiții, cele două proiecte la care se referă pârâtul M.D.R.A.P fiind diferite, pentru ca ulterior să susțină că cel de-al doilea studiu de fezabilitate reprezintă doar o reactualizare a primului studiu de fezabilitate efectuat. Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a constatat că ambele studii de fezabilitate au vizat aceleași soluții tehnice și economice de realizare a aceluiași obiectiv de investiții și anume, modernizarea unui număr de 9 străzi în comuna Macea și din această perspectivă și proiectele tehnice întocmite în baza celor două studii de fezabilitate sunt identice. De fapt nu se poate vorbi despre două studii de fezabilitate distincte, cel de-al doilea studiu reprezintă doar o reactualizare financiară a primului studiu existent. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond temeinic și legal a reținut că, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, care interzice ordonatorilor principali de credite efectuarea de cheltuieli pentru achiziționarea și/sau elaborarea studiilor de fezabilitate și altor studii aferente obiectivelor de investiții, în situația în care în ultimii cinci ani bugetari, au fost întocmite și înregistrate în contabilitate studii având același obiect, în această din urmă situație, legea impunând a se proceda la actualizarea studiilor existente. Potrivit acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că în situația în care există deja efectuat un studiu de fezabilitate pentru care s-au cheltuit fonduri bănești, dar care numai corespunde cu ceea ce se intenționează a se realiza, se poate proceda la actualizarea acestuia, scopul urmărit fiind reducerea cheltuielilor pe considerentul că actualizarea unui asemenea studiu presupune în mod normal costuri mai mici, iar nerespectarea acestor prevederi legale atrage majorarea cheltuielilor la bugetul local, ca urmare a realizării unui nou proiect tehnic. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că recurenta a procedat la reactualizarea studiului de fezabilitate din anul 2011 prin cel contractat în anul 2014 și fiind vorba despre același obiectiv de investiții, avea obligația de a actualiza și proiectul tehnic deja realizat în baza primului studiu de fezabilitate, neputând proceda la elaborarea unui nou proiect tehnic care s-a realizat practic în baza aceluiași studiu de fezabilitate, fără ca prin aceasta să încalce dispozițiile art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală. Având în vedere soluția pronunțată, Înalta Curte va respingerea cererea recurentei privind acordarea cheltuielilor de judecată.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.