Decizia nr. 61/2022 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 1.545/1/2022, este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 37 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna magistratasistent Mihaela Lorena Repana, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Iași - Secția litigii de muncă și asigurări sociale, în Dosarul nr. 3.631/99/2021, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că: la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, fiind comunicat părților, conform art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă. Apelantul-pârât a formulat un punct de vedere la raport.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Curtea de Apel Iași - Secția litigii de muncă și asigurări sociale a dispus, din oficiu, prin Încheierea din 2 iunie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.631/99/2021, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 36 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în categoria "personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și a celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, din cele aflate în coordonarea prim-ministrului, precum și din cele aflate sub controlul Parlamentului", personal a cărui salarizare se realizează potrivit anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017, este inclus și personalul tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice? II. Dispozițiile legale ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile

Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017): " Art. 2. - Domeniul de aplicare (1) Dispozițiile prezentei legi se aplică: a) personalului din autorități și instituții publice, respectiv Parlamentul, Administrația Prezidențială, autoritatea judecătorească, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, unitățile teritoriale, autorități ale administrației publice locale, alte autorități publice, autorități administrative autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, finanțate integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale; b) personalului din autorități și instituții publice finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale; c) personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii; d) persoanelor care sunt conducători ai unor instituții publice în temeiul unui contract, altul decât contractul individual de muncă; e) persoanelor care ocupă funcții de demnitate publică. (...)" " Art. 36. - Reîncadrarea personalului (1) La data intrării în vigoare a prezentei legi, reîncadrarea personalului salarizat potrivit prezentei legi se face pe noile funcții, grade/trepte profesionale, gradație corespunzătoare vechimii în muncă și vechime în specialitate/vechime în învățământ avute, cu stabilirea salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare și indemnizațiilor lunare potrivit art. 38. (2) În cazul în care funcția deținută nu se regăsește în prezenta lege, reîncadrarea se face pe una dintre funcțiile prevăzute în anexe. (3) Salarizarea personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și a celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, din cele aflate în coordonarea prim-ministrului, precum și din cele aflate sub controlul Parlamentului se realizează potrivit anexei nr. VII, în limita cheltuielilor de personal aprobate. (4) Personalul autorităților și instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, nou-înființate, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și a celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, din cele aflate în coordonarea prim-ministrului, precum și din cele aflate sub controlul Parlamentului beneficiază de salariile stabilite potrivit anexei nr. VII." III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 5 iulie 2021 pe rolul Tribunalului Iași cu nr. 3.631/99/2021, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului Institutul Regional de Oncologie Iași la stabilirea și plata salariului de bază pentru funcția de economist I, în conformitate cu art. 1 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017, precum și la plata diferențelor salariale cuvenite de la data încadrării greșite, respectiv 21 septembrie 2017, actualizate cu indicele de inflație și cu dobânda legală penalizatoare calculată de la data exigibilității fiecărei obligații lunare de plată și până la data plății efective.

Prin Sentința civilă nr. 191 din 31 ianuarie 2022, Tribunalul Iași a admis acțiunea, obligând pârâtul să stabilească și să plătească salariul de bază pentru funcția de economist în conformitate cu art. 1 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017 și să achite reclamantei diferențele de drepturi salariale cuvenite începând cu data de 1 octombrie 2017 și până la data emiterii unui nou act adițional la contractul individual de muncă, conform art. 1 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017, sume actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare calculată de la data scadenței și până la data plății efective.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul Iași a constatat că aplicarea Legii-cadru nr. 153/2017 s-a realizat în mod etapizat, conform art. 38 din lege.

Instanța de fond a observat că în anexele la Legea-cadru nr. 153/2017 nu există categoria "personal tehnic, economic și socioadministrativ", salarizarea fiind dispusă pe familii ocupaționale, categorii de instituții, funcții și categorii de funcții, nu pe compartimente.

S-a constatat că problema dedusă judecății constă în a stabili în raport cu care dintre anexele prevăzute de Legea-cadru nr. 153/2017 se va calcula, în cazul reclamantei, creșterea salarială reglementată de dispozițiile art. 38 alin. (4) din acest act normativ.

Față de prevederile art. 169 alin. (3) și (4) și art. 190 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 95/2006), și ale art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 583/2009 privind înființarea, organizarea și funcționarea Institutului Regional de Oncologie Iași (Hotărârea Guvernului nr. 583/2009), prima instanță a reținut că unitatea medicală pârâtă este o instituție publică finanțată integral din venituri proprii, motiv pentru care, în ceea ce privește personalul fără specialitate medicală (cum este reclamanta), sunt aplicabile prevederile anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017.

Pe cale de consecință, Tribunalul Iași a constatat că salarizarea reclamantei a fost făcută în mod eronat, deoarece, potrivit funcției acesteia și specificului unității angajatoare, ar fi trebuit să fie stabilită prin raportare la prevederile art. 1 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017.

Împotriva acestei sentințe pârâtul a declarat apel, arătând că, potrivit art. 193 din Legea nr. 95/2006 coroborat cu art. 1 și 2 din Hotărârea Guvernului nr. 583/2009, institutul este unitate sanitară cu personalitate juridică aflată în subordinea Ministerului Sănătății și instituție publică finanțată integral din venituri proprii, iar prin Adresa nr. xxxx/14.09.2021 Ministerul Sănătății, ordonator principal de credite, a indicat în mod corect modalitatea de stabilire a salariilor, respectiv prin raportare la aplicarea prevederilor anexei nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017 - Familia ocupațională de funcții bugetare "Administrație", adresă care, deși depusă la dosarul cauzei, nu a fost valorificată corespunzător (în condițiile în care pârâtul nu poate efectua plăți salariale fără a avea aprobat de către Ministerul Sănătății statul de funcții, care cuprinde și salariile funcțiilor ocupate).

La solicitarea instanței de apel, apelantul-pârât a depus nota privind încadrarea salariatului, în care se consemnează că, potrivit art. 36 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017, la data intrării în vigoare a legii, reîncadrarea personalului salarizat potrivit legii s-a făcut pe noile funcții, grade/trepte profesionale, gradație corespunzătoare vechimii în muncă și vechimii în specialitate, cu stabilirea salariilor de bază, potrivit art. 38. Astfel, reclamanta, economist în cadrul Biroului de achiziții publice, a fost încadrată la anexa nr. VIII capitolul II litera B punctul I litera b) din Legea-cadru nr. 153/2017. IV. Motivele reținute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Completul de judecată al instanței de trimitere a reținut, prin prisma condițiilor de admisibilitate impuse de art. 519 din Codul de procedură civilă, că prezenta cauză este în curs de judecată în calea de atac a apelului, în conformitate cu prevederile art. 96 pct. 2 din Codul de procedură civilă, la Curtea de Apel Iași, ce judecă în ultimă instanță, potrivit dispozițiilor art. 214 din Legea dialogului social nr. 62/2011, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 62/2011).

Soluționarea apelului, având în vedere considerentele hotărârii primei instanțe și motivele căii de atac exercitate în cauză, depinde de modalitatea de interpretare și aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și ale art. 36 alin. (3) din Legeacadru nr. 153/2017, respectiv de stabilirea dacă în înțelesul noțiunii de "personal din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și a celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, din cele aflate în coordonarea prim-ministrului, precum și din cele aflate sub controlul Parlamentului", personal a cărui salarizare se realizează potrivit anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017, este inclus și personalul tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice.

Problema de drept enunțată este nouă, iar asupra aspectelor ce fac obiectul sesizării instanța supremă nu a statuat, așa cum rezultă din jurisprudența sa.

Relativ la condiția noutății, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut: "(...) condiția noutății trebuie privită, în contextul legiferării sale, ca unul dintre elementele de diferențiere între cele două mecanisme de unificare a practicii: dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanțelor judecătorești (control a posteriori), hotărârea preliminară are ca scop preîntâmpinarea apariției unei astfel de practici (control a priori)". (Decizia nr. 3 din 19 ianuarie 2015 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 3 aprilie 2015).

Verificând jurisprudența în materie, nu se observă cristalizarea unei practici judiciare în ceea ce privește anexa la Legea-cadru nr. 153/2017 aplicabilă salarizării personalului tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice.

În jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a apreciat că, pentru a fi în prezența unei veritabile chestiuni de drept, care să justifice în mod real recurgerea la mecanismul hotărârii prealabile, este necesar să se constate "caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum și a dificultății completului în a-și însuși o anumită interpretare" (Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42).

În speță, încadrarea și salarizarea personalului tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice depind de stabilirea categoriei în care se încadrează aceste instituții din perspectiva domeniului de aplicare al Legii-cadru nr. 153/2017, reglementat prin art. 2, chestiune care poate conduce la interpretări diferite ale prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și ale art. 36 alin. (3) din această lege-cadru.

Pe de o parte, definiția dată spitalelor prin art. 190 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, ca fiind "instituții publice finanțate integral din venituri proprii", poate conduce la concluzia că spitalele publice intră în domeniul de aplicare a art. 2 alin. (1) lit. c) și a art. 36 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, cu consecința încadrării și salarizării personalului tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice potrivit anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017.

Pe de altă parte, sursele de finanțare prevăzute în titlul VII capitolul IV din Legea nr. 95/2006, din care se constituie bugetul spitalelor, sunt Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate prin contractul de furnizare de servicii medicale al spitalului public cu casa de asigurări de sănătate, dar și bugetul de stat sau bugetele locale, potrivit dispozițiilor art. 191, art. 193, art. 194, art. 196 din acest act normativ. Or, suprapunând reglementarea veniturilor proprii ale instituțiilor publice din art. 65 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 500/2002), cu sursele concrete de finanțare ale spitalelor publice, se poate concluziona că, de fapt, spitalele publice sunt instituții a căror finanțare se asigură potrivit art. 62 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 500/2002, respectiv "din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz", și că nu intră în domeniul de aplicare al art. 2 alin. (1) lit. c) și al art. 36 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, cu consecința inaplicabilității anexei nr. VII la această lege-cadru în privința încadrării și salarizării personalului tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice.

În consecință, instanța de trimitere a apreciat că, în speță, condițiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă sunt suficient de bine caracterizate și permit declararea ca admisibilă a sesizării.

S-a menționat și că problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la data sesizării. V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Apelantul-pârât a învederat că legiuitorul a încadrat în mod distinct personalul din instituții finanțate din venituri proprii și personalul din cadrul ministerelor și instituțiilor din subordinea acestora.

În cauză, se pune problema opțiunii între cele două anexe nr. VII și nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017, utilizându-se fie criteriul entității de care aparține spitalul, fie cel al ocupației pe care salariatul o desfășoară efectiv, fie cel al sursei de finanțare.

Dispozițiile art. 36 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 fac trimitere directă la anexa nr. VII pe baza criteriului dat de specificul unității angajatoare (finanțare și subordonare).

În timp ce pentru personalul medical există anexe separate și specifice care îi reglementează expres salarizarea, în anexele la Legea-cadru nr. 153/2007 nu este cuprinsă categoria "personal tehnic, economic și socioadministrativ", salarizarea fiind dispusă pe familii ocupaționale, categorii de instituții, funcții și categorii de funcții, nu pe compartimente.

Dacă s-ar utiliza și pentru personalul medical anexa nr. VII, respectiv criteriul modului de finanțare al instituției, ar rămâne inaplicabilă anexa nr. II la Legea-cadru nr. 153/2007, specifică pentru personalul medical, care este angajat tot într-o unitate sanitară finanțată din venituri proprii.

Intimata-reclamantă a apreciat că soluționarea pe fond a litigiului nu depinde de prezenta sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție și de dezlegarea ce ar putea fi dată printr-o hotărâre prealabilă.

Ceea ce trebuie instanța de judecată să lămurească este identificarea anexei din Legea-cadru nr. 153/2017, conform căreia trebuie salarizat personalul tehnic, economic și socioadministrativ, diferența dintre cele două anexe constând în sursa veniturilor angajatorului.

Pornind de la acest aspect, al stabilirii corecte a anexei aplicabile, se lămurește și articolul din anexa în care se încadrează personalul tehnic, economic și socioadministrativ. În cauză, institutul pârât, fiind finanțat exclusiv din venituri proprii, este obligat să salarizeze personalul conform anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2007.

După comunicarea raportului întocmit de judecătoriiraportori, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, apelantul-pârât a depus un punct de vedere asupra chestiunii de drept, prin care a arătat că intimatareclamantă nu face parte din categoria personalului medical și, prin urmare, încadrarea acesteia s-a realizat în mod corect, conform anexei nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2007, cu respectarea Adresei nr. xxxx/14.09.2021 a Ministerului Sănătății, ordonatorul principal de credite indicând modalitatea de stabilire a salariilor.

În concluzie, apelantul-pârât a apreciat că în categoria personalului salarizat potrivit anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017 nu este inclus și personalul tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice. VI. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Instanța de trimitere a arătat că dificultatea chestiunii de drept sesizate provine din împrejurarea că tipul de finanțare la care se referă sintagma "autorități și instituții publice finanțate integral din venituri proprii", utilizată în Legea-cadru nr. 153/2017 drept criteriu pentru identificarea personalului încadrat și salarizat conform anexei nr. VII, își are reglementarea primară în legislația fiscală, respectiv Legea nr. 500/2002, dar conceptul mai este utilizat de legiuitor și în alte acte normative, în speță Legea nr. 95/2006, cu un sens aparent distinct.

Astfel, din perspectiva stabilirii și plății unui alt salariu de bază începând cu intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017, instanța de trimitere a reținut că, începând cu data de 1 iulie 2017, s-a stabilit un nou cadru legislativ pentru sistemul de salarizare a personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, sens în care prin art. 1 alin. (3) din acest act normativ s-a prevăzut că: "Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege".

Însă, legiuitorul a înțeles să facă distincție între reîncadrare, care se face de îndată potrivit noii legi-cadru de salarizare, și stabilirea și, respectiv, plata efectivă a drepturilor salariale, care urmează a se realiza potrivit dispozițiilor art. 38, care reglementează aplicarea în timp a acestei legi-cadru. Din punctul de vedere al încadrării personalului în noile funcții, Legea-cadru nr. 153/2017 a fost de imediată aplicare.

În privința reîncadrării personalului pe noile funcții, aceasta se realizează prin aplicarea a două criterii: domeniul de activitate al instituției și anexa corespunzătoare funcției. Astfel, ca regulă, domeniul de activitate al instituției stabilește și anexa de încadrare a salariatului, prin identificarea funcției deținute de angajat în cadrul familiei ocupaționale vizate.

Legiuitorul prevede criterii diferite pentru încadrarea în anexele legii-cadru în două situații, dintre care în speță interesează cel al regimului de finanțare, utilizat în cazul anexei nr. VII - "Reglementări specifice personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și a celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, din cele aflate în coordonarea prim-ministrului, precum și din cele aflate sub controlul Parlamentului".

În ceea ce privește aplicarea dispozițiilor anexei nr. VII, în vederea stabilirii drepturilor salariale ale personalului tehnic, economic și socioadministrativ angajat în spitale publice, sunt relevante dispozițiile art. 2 din Legea-cadru nr. 153/2017, cu denumirea marginală "Domeniul de aplicare".

Anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017 prevede reguli specifice de determinare a salarizării personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, respectiv pentru personalul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea-cadru nr. 153/2017, aplicarea dispozițiilor acestei anexe neputând fi extinsă și în cazul altor categorii de personal dintre cele prevăzute la art. 2 din legea-cadru.

Sintagma "instituții publice finanțate integral din venituri proprii" constituie un concept juridic utilizat în principal în legislația care reglementează domeniul finanțelor publice, el reglementând regulile specifice de finanțare și cheltuire a sumelor de bani de către instituțiile sau autoritățile publice supuse unui astfel de regim de "finanțare".

În acest sens sunt prevederile art. 62 și ale art. 65 din Legea nr. 500/2002, astfel că "finanțarea integrală din venituri proprii" (sau din "venituri extrabugetare", conform exprimării utilizate prin Legea nr. 72/1996 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare) ar presupune finanțarea instituției publice cu venituri/sume de bani care nu sunt incluse în vreuna dintre categoriile de bugete reglementate prin legislația finanțelor publice în România (Legea nr. 500/2002 și Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare).

În privința spitalelor, reglementarea surselor de finanțare bugetară din art. 193 din Legea nr. 95/2006 pare să excludă ipoteza instituită prin art. 190 din aceeași lege, cea a finanțării integrale din venituri proprii. În raport cu conținutul prevederilor art. 193 din acest act normativ, se poate concluziona că sintagma "finanțare integrală din venituri proprii" utilizată la art. 190 alin. (1) teza întâi din aceeași lege are un înțeles specific și distinct de înțelesul dat în mod obișnuit prin legislația finanțelor publice.

Față de aceste reglementări aparent contradictorii, este necesar a stabili dacă sintagma "instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii" utilizată în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c), art. 36 alin. (3) și în cuprinsul anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017 are în vedere modalitatea de constituire a veniturilor instituției și, prin urmare, înțelesul din legislația fiscală, reglementat prin Legea nr. 500/2002, sau se referă la orice instituții cu privire la care legile speciale de organizare stipulează faptul că sunt instituții publice finanțate integral din venituri proprii, indiferent de sursele concrete de finanțare.

Având în vedere scopul adoptării Legii-cadru nr. 153/2017, astfel cum rezultă din art. 1 alin. (2) al legii, de dezvoltare a unui sistem de fundamentare a politicilor salariale în sectorul bugetar și de supraveghere a aplicării acestora și dezvoltarea unui sistem de distribuire a resurselor bugetare alocate pentru cheltuielile de personal, prin stabilirea salariilor de bază în sectorul bugetar, în vederea promovării performanței individuale, precum și principiile enumerate în art. 6, printre care principiul sustenabilității financiare, ar rezulta că sintagma "instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii" utilizată în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) și dezvoltată în art. 36 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 urmărește să distingă regimul salarial al personalului din aceste instituții tocmai datorită modalității de constituire a veniturilor instituției, din surse extrabugetare, care ar permite o politică salarială diferită de instituțiile finanțate de la/și de la buget, cu o marjă mai largă de apreciere acordată conducătorului instituției, în scopul menținerii/creșterii randamentului financiar al unității. Prin urmare, înțelesul din legislația fiscală, reglementat prin Legea nr. 500/2002, este cel vizat de Legea-cadru nr. 153/2017.

În același timp, se poate argumenta că reglementarea din art. 190 al Legii nr. 95/2006 transpune o modificare a viziunii legiuitorului în privința politicii de management financiar al spitalelor publice și că determinarea prin art. 193 din aceeași lege a unor activități punctuale susținute de la bugetul de stat nu modifică regimul juridic instituit prin art. 190, de instituții finanțate integral din venituri proprii, cu toate consecințele ce decurg inclusiv în planul politicii salariale.

Însă, în sensul inaplicabilității anexei nr. VII pentru personalul din spitalele publice mai pledează și alte dispoziții ale Legii-cadru nr. 153/2017.

Astfel, anexa nr. VII este reglementată în sensul aplicării la nivel de autoritate/instituție, și nu parțial, pe tipuri de funcții.

Or, prin prisma domeniului de activitate în funcție de care sunt organizate, ca regulă, anexele legii-cadru, unitățile sanitare fac parte din Familia ocupațională de funcții bugetare "Sănătate și asistență socială", drepturile salariale pentru această familie ocupațională fiind reglementate în anexa nr. II la Legea-cadru nr. 153/2017. De altfel, personalul medical al spitalelor publice este, indubitabil, încadrat și salarizat potrivit acestei anexe. Din această perspectivă, construcția logico-juridică a reclamantei, care solicită aplicarea anexei nr. VII exclusiv în privința personalului nonmedical al spitalului, nu se susține legal. Doar faptul că legiuitorul nu a prevăzut în anexa nr. II, specifică domeniului instituției în care reclamanta își desfășoară activitatea, funcții de execuție specifice compartimentelor de contabilitate, financiar, aprovizionare etc., nu poate susține concluzia încadrării în anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017.

Deși nu există o familie ocupațională a personalului tehnic, economic și socioadministrativ, totuși, funcțiile aferente acestui domeniu se regăsesc în anexa nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017. Familia ocupațională de funcții bugetare "Administrație" include atât personalul din compartimentele de contabilitate, financiar, aprovizionare, investiții angajat în oricare din instituțiile cu personal salarizat din fonduri publice, după cum rezultă din anexa nr. VIII capitolul II litera B, cât și alte categorii de funcții comune din sectorul bugetar, cum ar fi personalul plătit din fonduri publice care desfășoară activitate de secretariatadministrativ, gospodărire, întreținere-reparații și de deservire, conform anexei nr. VIII capitolul II litera C. Așadar, acest tip de personal indispensabil funcționării și administrării oricărei autorități, instituții sau unități dintre cele vizate de lege face parte din Familia ocupațională de funcții bugetare "Administrație".

Pentru cazurile în care funcția deținută nu este cuprinsă în anexa specifică instituției, art. 28 din Legea-cadru nr. 153/2017 reglementează ipoteza includerii în statele de funcții a altor funcții, specifice altor domenii, care se dovedesc necesare, iar în situația în care funcția deținută nu se regăsește în lege, reîncadrarea se face pe una dintre funcțiile prevăzute în anexe, conform art. 36 alin. (2).

Prin urmare, reîncadrarea sau încadrarea, după caz, a personalului tehnic, economic și socioadministrativ din unitățile sanitare ar trebui realizată pe funcții prevăzute în anexele la legea-cadru (în cele mai multe cazuri în anexa nr. VIII) sau pe funcții specifice altor domenii incluse în statul de funcții, iar salariile sunt cele stabilite în aplicarea dispozițiilor art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017.

O reîncadrare a personalului bugetar din cadrul spitalelor nu s-ar putea face potrivit anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017, care nu prevede funcții specifice unei familii ocupaționale, ci doar nivelul salarizării minime și maxime, în raport cu studiile personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii. În consecință, anexa nr. VII presupune stabilirea integrală a grilei de salarizare la nivelul ordonatorului de credite în baza unui algoritm propriu și nu poate fi aplicată scindat și parțial doar pentru anumite categorii de personal. Determinarea salariilor potrivit anexei nr. VII pentru personalul tehnic, economic și socioadministrativ ar avea ca efect stabilirea de salarii diferite pentru funcții identice în cadrul aceleiași familii ocupaționale - aplicarea anexei presupune echivalarea funcțiilor și stabilirea salariului între limitele minime și maxime prevăzute în anexă de către ordonatorul de credite cu încadrarea strictă în resursele financiare, aspect care contravine principiilor egalității și nediscriminării instituite de Legea-cadru nr. 153/2017.

Pe de altă parte, s-ar putea susține că, întrucât spitalul public este o instituție dintre cele vizate de anexa nr. VII, mecanismul prevăzut de art. 28 din Legea-cadru nr. 153/2017 este tocmai cel care conduce la încadrarea întregului personal medical în anexa nr. II, în timp ce restul personalului instituției, neavând funcții specifice unui alt domeniu, ar rămâne încadrat pe anexa nr. VII la legea-cadru. VII. Jurisprudența instanțelor naționale

Din răspunsurile instanțelor judecătorești, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, a rezultat o opinie majoritară în sensul că, în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și ale art. 36 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, în categoria "personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și a celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, din cele aflate în coordonarea prim-ministrului, precum și din cele aflate sub controlul Parlamentului", personal a cărui salarizare se realizează potrivit anexei nr. VII la Legeacadru nr. 153/2017, este inclus și personalul tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice.

În argumentarea acestei soluții s-a arătat că aplicarea Legii-cadru nr. 153/2017 s-a realizat în mod etapizat, conform art. 38 din legea-cadru, iar anexele acestei legi nu au prevăzut categoria "personal tehnic, economic și socioadministrativ", salarizarea fiind dispusă pe familii ocupaționale, categorii de instituții, funcții și categorii de funcții, nu și pe compartimente.

S-a reținut că spitalele sunt instituții publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea Ministerului Sănătății, motiv pentru care, în ceea ce privește personalul fără specialitate medicală, cum este cazul personalului tehnic, economic și socioadministrativ, sunt aplicabile prevederile anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017.

Au fost înaintate cu titlu de practică judiciară în acest sens: 4 sentințe definitive prin neapelare pronunțate de Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale și Tribunalul Iași - Secția I civilă; 5 decizii definitive ale Curții de Apel Ploiești - Secția I civilă, Curții de Apel Galați - Secția conflicte de muncă și asigurări sociale, Curții de Apel Timișoara - Secția litigii de muncă și asigurări sociale și ale Curții de Apel Iași - Secția litigii de muncă și asigurări sociale, precum și 26 de sentințe nedefinitive, pronunțate de Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale, Tribunalul Teleorman - Secția conflicte de muncă asigurări sociale și contencios administrativ fiscal, Tribunalul Prahova - Secția I civilă, Tribunalul Constanța - Secția I civilă, Tribunalul Suceava - Secția I civilă, Tribunalul Bihor - Secția I civilă, Tribunalul Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale, Tribunalul Dolj - Secția conflicte de muncă și asigurări sociale, Tribunalul Mehedinți - Secția conflicte de muncă și asigurări sociale și Tribunalul Gorj - Secția conflicte de muncă și asigurări sociale.

Puncte de vedere teoretice în sensul de mai sus au fost exprimate de judecătorii de la: Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale, Tribunalul Călărași, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Teleorman, Tribunalul Buzău - Secția I civilă, Tribunalul Bihor - Secția I civilă, Tribunalul Iași - Secția I civilă.

În opinia minoritară s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și ale art. 36 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, în categoria "personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și a celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, din cele aflate în coordonarea prim-ministrului, precum și din cele aflate sub controlul Parlamentului", personal a cărui salarizare se realizează potrivit anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017, nu este inclus și personalul tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice.

S-a argumentat că anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017 cuprinde reguli specifice de determinare a salarizării personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aplicabilă la nivel de autoritate/instituție și nu parțial, pe tipuri de funcții. Raportat la dispozițiile art. 1, art. 7 și art. 8 din anexă, nu se poate face o reîncadrare a personalului din cadrul spitalelor potrivit acesteia, întrucât nu prevede funcții specifice unei familii ocupaționale, ci doar nivelul salarizării minime și maxime, în funcție de studiile personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii. În consecință, anexa nr. VII presupune stabilirea integrală a grilei de salarizare la nivelul ordonatorului de credite în baza unui algoritm propriu și nu poate fi aplicată scindat și parțial, doar pentru anumite categorii de personal.

Din dispozițiile art. 190 din Legea nr. 95/2006 reiese că, din perspectiva modului de finanțare, spitalele publice, deși sunt denumite "instituții publice finanțate integral din venituri proprii", se încadrează în prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea-cadru nr. 153/2017, fiind în fapt instituții finanțate din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat, iar personalul angajat este considerat, prin prisma aplicării legii de salarizare, ca făcând parte din categoria personalului din sectorul bugetar, din instituții publice finanțate integral din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale.

Or, prevederea distinctă a acestei categorii de personal de cea a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii și reglementarea în anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017 a regulilor de stabilire a salariilor personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii conduc la concluzia excluderii spitalelor publice din rețeaua Ministerului Sănătății din domeniul de aplicare a anexei nr. VII.

De altfel, în cazul personalului tehnic, economic și socioadministrativ angajat în spitale publice, ale cărui funcții nu sunt prevăzute în anexa nr. II la legea-cadru, determinarea salariilor potrivit anexei nr. VII ar avea ca efect stabilirea de salarii diferite pentru funcții identice în aceeași familie ocupațională.

Nu a fost transmisă practică judiciară în susținerea acestei opinii, fiind exprimate doar puncte de vedere teoretice de către judecătorii de la Curtea de Apel Iași - Secția conflicte de muncă și asigurări sociale, Tribunalul Vaslui și Tribunalul Ialomița.

Prin încheierea de sesizare au fost indicate în acest sens Decizia nr. 438 din 4 mai 2022, pronunțată de Curtea de Apel Iași - Secția litigii de muncă și asigurări sociale, în Dosarul nr. 4.780/99/2020, și Sentința civilă nr. 86 din 4 martie 2022 a Tribunalului Vrancea, modificată în apel prin Decizia civilă nr. 423 din 30 mai 2022, pronunțată de Curtea de Apel Galați, atașate la sesizare.

Totodată, din datele transmise de instanțele naționale a rezultat că pe rolul Curții de Apel Oradea s-au identificat 52 de cauze similare înregistrate recent, că Tribunalul Dolj are pe rol cauze ce au fost suspendate în temeiul art. 520 alin. (4) din Codul de procedură civilă, iar pe rolul Curții de Apel Iași există 30 de dosare similare suspendate în același temei, măsură preconizată a fi luată și în alte cauze având același obiect.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii, cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale și a Înaltei Curți de Casație și Justiție

Nu au fost identificate decizii relevante pronunțate de Curtea Constituțională în exercitarea controlului de constituționalitate cu referire la textele de lege ce fac obiectul sesizării sau de către Înalta Curte de Casație și Justiție, în mecanismele de unificare a practicii judiciare cu privire la chestiunea a cărei dezlegare se solicită. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, iar asupra chestiunii de drept au opinat că, în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și ale art. 36 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, salarizarea personalului tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Ministerului Sănătății, se realizează potrivit anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017. X. Înalta Curte de Casație și Justiție Asupra admisibilității sesizării

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Astfel cum rezultă din conținutul normei citate, legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, după cum urmează: - existența unei cauze în curs de judecată, în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să o soluționeze în ultimă instanță; - ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; - chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate; - problema de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Procedând la verificarea îndeplinirii acestor condiții, se constată că sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost făcută de Curtea de Apel Iași - Secția litigii de muncă și asigurări sociale, învestită cu soluționarea apelului formulat împotriva Sentinței civile nr. 191 din 31 ianuarie 2022, pronunțată de Tribunalul Iași - Secția civilă în Dosarul nr. 3.631/99/2021.

Decizia ce urmează a fi pronunțată în apel este definitivă, potrivit dispozițiilor art. 214 din Legea nr. 62/2011 și ale art. 96 pct. 2 raportat la art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă.

Din consultarea jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție nu rezultă că instanța supremă s-ar fi pronunțat asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată și nu este învestită cu soluționarea unui recurs în interesul legii cu acest obiect.

Ca atare, sunt îndeplinite în cauză condițiile de ordin procedural prevăzute de norma citată, urmând ca în continuare să se examineze dacă problematica ce face obiectul prezentului mecanism de unificare a practicii judiciare are caracter de noutate și dacă reprezintă o veritabilă chestiune de drept.

În ceea ce privește cerința noutății chestiunii de drept se constată că aceasta nu are un conținut legal, dar asupra sa s-a statuat deja în jurisprudența anterioară a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, reținându-se că noțiunea trebuie raportată la caracterul relativ recent al actului normativ sau al prevederilor cuprinse în acesta, la doctrina juridică, chiar privitoare la un act normativ anterior având conținut similar chestiunii de drept avansate, sau la faptul că nu a mai fost dedusă judecății anterior.

Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor în urma unei interpretări concretizate într-o practică judiciară consacrată. Așadar, în situația în care ar exista un număr semnificativ de hotărâri judecătorești care să fi soluționat diferit, în mod constant, o problemă de drept, într-o anumită perioadă de timp, mecanismul legal de unificare a practicii judiciare ar fi cel cu funcție de reglare - recursul în interesul legii, iar nu hotărârea prealabilă.

Din examinarea hotărârilor judecătorești depuse la dosarul cauzei rezultă că în materia supusă analizei există o practică judiciară, cu preponderență la nivelul tribunalelor, care consideră că unitățile medicale pârâte sunt finanțate integral din venituri proprii, motiv pentru care, în ceea ce privește personalul fără specialitate medicală (cum este reclamanta), sunt aplicabile prevederile anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017. Această jurisprudență creată în principal prin hotărâri de primă instanță, nedefinitive, nu este însă consolidată, la nivelul curților de apel fiind identificate doar 6 decizii prin care a fost analizată problema de drept în discuție.

Potrivit considerentelor expuse în Decizia nr. 438 din 4 mai 2022, pronunțată de Curtea de Apel Iași - Secția litigii de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 4.780/99/2020, din perspectiva modului de finanțare, instituția intimată, deși intră în categoria "instituții publice finanțate integral din venituri proprii", se încadrează în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea-cadru nr. 153/2017, fiind în fapt o instituție finanțată din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat, iar personalul angajat este considerat, prin prisma aplicării legii de salarizare, ca făcând parte din categoria personalului din sectorul bugetar, din instituții publice finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, ceea ce conduce la concluzia excluderii spitalelor publice din domeniul de aplicare a anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 153/2017.

Or, opțiunea instanței de trimitere în sens contrar opiniei majoritare, însoțită de puncte de vedere teoretice și de o hotărâre definitivă care poate influența jurisprudența instanțelor de control judiciar, susține concluzia apariției riscului unei practici judiciare neunitare și justifică intervenția preventivă a instanței supreme în cadrul acestui mecanism de unificare.

S-a subliniat, totodată, în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția însă ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

În situația de față, problema de drept semnalată de titularul sesizării este de dată relativ recentă, fiind vorba de hotărâri pronunțate în perioada 2021-2022, multe dintre acestea de către instanțele de fond, așa cum s-a arătat anterior, astfel încât nu se poate reține că s-a cristalizat o practică judiciară constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită; de asemenea, există premisele unei jurisprudențe neunitare la nivelul curților de apel care judecă în ultimă instanță astfel de litigii și, implicit, un risc potențial de generare a unei practici neunitare. Ca atare, examenul jurisprudențial menționat oferă indicii care justifică interesul în soluționarea cererii pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei jurisprudențe neunitare.

Așa fiind, condiția noutății se verifică, devenind actuală cerința interpretării prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și ale art. 36 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 în contextul prezentat mai sus.

Este îndeplinită și condiția de admisibilitate referitoare la relația dintre dezlegarea dată chestiunii de drept și soluționarea pe fond a cauzei. Astfel, între problema de drept ce face obiectul sesizării și soluționarea pe fond a litigiului cu care a fost învestită instanța de trimitere există un raport de dependență, în sensul că hotărârea pe care Înalta Curte de Casație și Justiție o pronunță în procedura mecanismului de unificare a practicii judiciare produce un efect concret asupra soluției din procesul pendinte. În concret, sesizarea de față pune în discuție o chestiune de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea fondului dedus judecății, deoarece examinarea apelului și, implicit, a acțiunii introductive relativ la incidența anexei nr. VII sau a anexei nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017 în cazul personalului tehnic, economic și socioadministrativ din cadrul spitalelor publice este indisolubil legată de clarificarea domeniului de aplicare reglementat de art. 2 din același act normativ.

Mai trebuie reținut că, în absența unei definiții legale a noțiunii "chestiune de drept" din cadrul cerințelor de admisibilitate prevăzute la art. 519 din Codul de procedură civilă, în încercarea de a clarifica conținutul acestei noțiuni în doctrină s-a arătat că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoie