Decizia nr. 45/2022 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 37 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 15 aprilie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.722/111/CA/2020.

După prezentarea referatului cauzei de către magistratul-asistent, nefiind invocate chestiuni prealabile, completul rămâne în pronunțare asupra sesizării în raport cu propunerile și argumentele expuse în raportul asupra chestiunii de drept supuse judecății. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Prin Încheierea din 15 aprilie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.722/111/CA/2020, Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: " Cum se interpretează dispozițiile art. 161 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, forma în vigoare la 5 martie 2020, în ceea ce privește natura juridică a termenului de 14 zile și sancțiunea aplicabilă în cazul nerespectării acestuia." II. Prevederile normative supuse interpretării

Prevederile supuse interpretării sunt cele ale art. 161 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, forma în vigoare la 5 martie 2020 (denumite în continuare Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016). III. Expunerea succintă a procesului

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 16 decembrie 2020 pe rolul Tribunalului Bihor, reclamanta A. - S.R.L. a solicitat anularea documentului constatator din 5 martie 2020 referitor la îndeplinirea obligațiilor contractuale, aferent contractului sectorial de lucrări din 12 ianuarie 2018 și deciziei din 15 iunie 2020, prin care s-a respins plângerea prealabilă formulată, anularea notei privind calculul penalităților din 3 aprilie 2020 și a deciziei din 15 iunie 2020, prin care s-a respins plângerea prealabilă formulată, precum și obligarea pârâtelor la emiterea unui nou document constatator care să conțină calificativul "foarte bine", raportat la modul de îndeplinire a obligațiilor.

În motivare, reclamanta a arătat, în esență, că documentul constatator și nota de calcul al penalităților sunt tardive, raportat la prevederile art. 161 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, având în vedere că emiterea documentelor constatatoare referitoare la îndeplinirea obligațiilor și eventualele prejudicii se face în termen de 14 zile de la data încheierii procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, proces-verbal care, în speță, a fost încheiat la 6 decembrie 2019, iar documentul constatator a fost emis la 5 martie 2020, cu depășirea termenului de 14 zile prevăzut de lege.

Prin întâmpinare, pârâtele Distribuție Energie Electrică România - S.A. și Distribuție Energie Electrică România - S.A. Cluj Napoca - Sucursala de Distribuție a Energiei Electrice Oradea au invocat excepția inadmisibilității acțiunii în ceea ce privește nota privind calculul penalităților din 3 aprilie 2020, iar, pe fondul cauzei, au solicitat respingerea acțiunii, ca nefondată, susținând, în esență, că art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 nu stabilește vreo sancțiune pentru nerespectarea termenului de 14 zile, astfel că acest termen nu poate fi considerat de decădere sau de prescripție. În esență, se argumentează că termenul respectiv este un termen de recomandare, a cărui nerespectare ar putea atrage eventual anumite sancțiuni pentru persoanele vinovate de nerespectarea acestuia, fără a putea însă împiedica antrenarea răspunderii contractuale a contractantului pentru neîndeplinirea obligațiilor contractuale.

Prin Sentința nr. 931 din 10 noiembrie 2021, Tribunalul Bihor a hotărât următoarele: (i) A admis excepția inadmisibilității petitelor privind anularea notei de calcul al penalităților din 3 aprilie 2020 și deciziei din 15 iunie 2020 și a respins, ca inadmisibile, aceste capete de cerere. (ii) A admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. - S.R.L. și, în consecință, a anulat documentul constatator din 5 martie 2020 și decizia din 15 iunie 2020 și a obligat pârâtele să reevalueze modul de îndeplinire a obligațiilor reclamantei în executarea contractului sectorial de lucrări din 12 ianuarie 2018, cu luarea în considerare a culpei comune a părților și a tuturor motivelor care au determinat întârzieri justificate în executarea contractului, reevaluare în baza căreia să emită un nou certificat constatator, în termen de maximum 14 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: (i) Nu există identitate între termenul imperativ și termenul de decădere, deși ambele sunt termene obligatorii; termenul imperativ este un termen determinat pentru îndeplinirea unei obligații sau exercitarea unui drept, în timp ce termenul de decădere este un termen imperativ în intervalul căruia un drept poate fi exercitat. (ii) Termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 alin. (1) lit. e) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 este un termen imperativ înăuntrul căruia pârâta avea obligația întocmirii documentului constatator. Acest fapt rezultă din interdependența termenelor stabilite în cadrul articolului respectiv și din scopul inserării acestora, respectiv asigurarea unor condiții legale pentru procedurile de atribuire a contractelor de achiziție. Astfel, este necesar să se cunoască conduita anterioară a participanților la procedură, care vor putea fi înlăturați conform art. 180 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 99/2016), pentru abaterile grave săvârșite în îndeplinirea obligațiilor contractuale, abateri care se înscriu în documentul constatator și se publică apoi în SEAP. (iii) Sancțiunea neîndeplinirii obligațiilor de întocmire a documentului constatator în termenul de 14 zile este angajarea răspunderii autorității/entității contractante pentru prejudiciile cauzate prin această omisiune, cum ar fi, spre exemplu, selectarea și/sau atribuirea contractului către un operator care trebuia sau putea fi exclus conform art. 180 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 99/2016. (iv) Potrivit legii, entitatea contractantă nu are un drept de opțiune între a emite sau a nu emite documentul constatator, ci o obligație imperativă, iar nerespectarea termenului de 14 zile nu poate fi asimilată unei decăderi, sancțiunea decăderii referindu-se la neexercitarea unui drept în termenul prevăzut de lege, iar nu la neîndeplinirea unei obligații. (v) Susținerile reclamantei sub acest aspect ar conduce la concluzia absurdă că o obligație neîndeplinită în termenul legal nu mai trebuie îndeplinită, ceea ce este contrar chiar principiilor dreptului.

Împotriva Sentinței nr. 931 din 10 noiembrie 2021 au declarat recurs pârâtele, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea în totalitate a acțiunii formulate de către A. - S.R.L.

Împotriva sentinței menționate la paragraful 11 a declarat recurs reclamanta A. - S.R.L., solicitând admiterea recursului și, în temeiul art. 461 alin. (2) teza ultimă din Codul de procedură civilă, menținerea soluției din dispozitivul hotărârii și înlăturarea considerentelor referitoare la sancțiunea nerespectării termenului de 14 zile pentru emiterea documentului constatator. În esență, recurenta-reclamantă susține că documentul constatator a fost emis cu încălcarea termenului de 14 zile prevăzut de art. 161 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 și că, la data emiterii - 5 martie 2020, pârâta era decăzută din dreptul de a-l emite, deoarece trecuseră 90 de zile de la data de 6 decembrie 2019, când a fost încheiat procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor. IV. Punctul de vedere al părților cu privire la chestiunea de drept

Recurenta-reclamantă A. - S.R.L. apreciază că termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 este un termen procedural imperativ a cărui nerespectare atrage decăderea autorității din dreptul de a emite documentul constatator sau de a aplica calificative cu privire la prestația executantului, pentru următoarele argumente: (i) Art. 161 alin. (1) lit. e) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 stabilește în sarcina autorității contractante obligația de a emite documente constatatoare, precum și termenul în care trebuie îndeplinită această obligație în funcție de tipul contractului față de care se face aprecierea. (ii) Legiuitorul a stabilit în sarcina autorității contractante o obligație privind emiterea documentului constatator și, având în vedere consecințele pe care un astfel de document le produce, termenul nu poate fi decât de decădere. (iii) Documentul constatator este emis de autoritatea contractantă în regim de putere publică, este un act al autorității publice, astfel că termenul stipulat de legiuitor pentru emiterea unui astfel de act nu poate fi considerat un termen de recomandare. (iv) Interpretarea instanței de fond lipsește de previzibilitate norma juridică ce consacră termenul, fapt contrar jurisprudenței Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului.

Recurentele-pârâte consideră că documentul constatator nu este un act administrativ, ci este un act de informare a tuturor celorlalte autorități contractante prin intermediul aplicației SEAP, care nu produce efecte juridice per se, fiind un act premergător deciziei autorității contractante de a menține sau de a exclude din procedura de atribuire a unui contract de achiziție publică ofertantul la care se referă documentul. Contrar susținerilor reclamantei, depășirea termenului de 14 zile pentru emiterea documentului constatator nu conduce la sancțiunea nulității absolute a documentului constatator, ci atrage sancțiunea nulității în condițiile prevăzute de art. 175 din Codul de procedură civilă, numai în situația dovedirii unei vătămări. V. Punctul de vedere al instanței de trimitere A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Instanța de trimitere și-a exprimat punctul de vedere în sensul celor arătate în continuare: (i) În ceea ce privește natura juridică a documentului constatator emis de autoritățile contractante, prezintă relevanță considerentele de la paragrafele 40 și 44 din Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 25 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 180 din 23 februarie 2022 (denumită în continuare Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 25/2021). (ii) Deși considerentele respective se referă la documentul constatator emis în condițiile Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 925/2006, și ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, ele sunt aplicabile, mutatis mutandis, și în cazul documentelor constatatoare emise în temeiul Normelor metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016. (iii) Plecând de la calificarea naturii juridice a documentului constatator, dată prin considerentele respective, un astfel de act întocmit în timpul executării contractului de achiziție publică urmează regimul juridic al contractelor de achiziție publică, asimilate, la rândul lor, actelor administrative, conform art. 2 alin. (1) lit. c 1 ) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004). (iv) Pe de altă parte, termenul de 14 zile pentru emiterea documentului constatator este unul imperativ, stabilit pentru finalizarea unei proceduri administrative, natură juridică ce rezultă din interpretarea literală a dispozițiilor art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, care prevăd caracterul obligatoriu al emiterii documentelor constatatoare în termenul prevăzut de lege. (v) Sancțiunea care intervine în cazul nerespectării acestui termen legal imperativ este cea a nulității condiționate de existența unei vătămări care să nu poată fi înlăturată altfel decât prin anularea actului, sancțiune specifică dreptului administrativ. Această concluzie se impune și prin raportare la prevederile art. 161 alin. (4) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016. (vi) În ceea ce privește contestarea documentelor constatatoare, trimiterea la dispozițiile Legii nr. 554/2004 este un argument în plus în sprijinul aplicării regulilor din materia contenciosului administrativ cu privire la regimul juridic al sancțiunii aplicabile în cazul nerespectării unui termen legal imperativ. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudența la nivel național

Următoarele curți de apel au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării: Alba Iulia, Bacău, Cluj, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara.

Într-o orientare jurisprudențială se consideră că termenul de 14 zile pentru emiterea de către entitatea contractantă a documentului constatator, prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, este un termen de recomandare, nefiind prevăzută nicio sancțiune în cazul nerespectării termenului respectiv. Această orientare jurisprudențială este reflectată în două sentințe pronunțate de tribunalele Bacău și Buzău.

Într-o altă orientare jurisprudențială se consideră că termenul de 14 zile pentru emiterea de către entitatea contractantă a documentului constatator, prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, este un termen imperativ, a cărui nerespectare atrage sancțiunea nulității actului emis cu nerespectarea termenului. Această orientare jurisprudențială este reflectată de două decizii pronunțate de curțile de apel Brașov și Ploiești. B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

În jurisprudența la nivel național se face referire la considerentele de la paragraful 40 din Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 25/2021, prin care s-a stabilit că, "în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 166 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, cu modificările și completările ulterioare, respectiv a dispozițiilor art. 971 din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, competența de soluționare a litigiilor având ca obiect anularea documentului constatator care conține informații referitoare la neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat și la eventualele prejudicii aparține instanței civile, în condițiile art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare".

În considerentele de la paragraful 40 din decizia respectivă s-a reținut că, pentru dezlegarea problemei de drept, "nu are relevanță natura juridică a actului emis de autoritatea contractantă în executarea contractului administrativ, fiind determinantă voința legiuitorului de atribuire a litigiilor decurgând din executarea contractului administrativ în competența instanțelor civile de drept comun. Documentul constatator emis de autoritatea contractantă, care conține informații referitoare la neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat și la eventualele prejudicii, este un act întocmit în timpul executării contractului de achiziție publică și, astfel, nu poate fi extras din competența instanței civile de drept comun, în condițiile în care competența instanței de contencios administrativ a fost limitată numai la litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și la orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Or, documentul constatator emis de autoritatea contractantă în temeiul art. 166 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 nu face parte din procedura de atribuire, ci se referă la modalitatea în care au fost îndeplinite obligațiile contractuale. De asemenea, documentul constatator nu poate fi asociat unei eventuale solicitări de desființare a contractului de achiziție publică, remediile ce ar putea fi adoptate de autoritatea contractantă în raport cu cele constatate privind îndeplinirea obligațiilor asumate de cocontractant reprezentând o etapă distinctă, ce nu este rezumată doar la măsura de acționare în vederea desființării actului juridic". VII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul asupra chestiunii de drept, întocmit conform art. 520 alin. (7) coroborat cu art. 516 alin. (6) și (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sesizarea este admisibilă, fiind motivată propunerea de dezlegare a chestiunii de drept supuse judecății. VIII. Considerentele Înaltei Curți A. Asupra admisibilității sesizării

În privința obiectului și a condițiilor sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, instituie următoarele condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: (i) existența unei cauze aflate în curs de judecată în ultimă instanță; (ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; (iii) ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (iv) chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Sunt îndeplinite primele două condiții de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat în curs de judecată pe rolul Curții de Apel Oradea, instanță care a formulat sesizarea și care judecă litigiul în ultimă instanță, în recurs.

În ceea ce privește a treia condiție de admisibilitate se constată că soluționarea pe fond a litigiului în care a fost formulată sesizarea - vizând anularea unui document constatator emis de autoritatea contractantă în temeiul art. 161 alin. (1) lit. e) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, în condițiile în care se ridică problema efectelor juridice produse ca urmare a emiterii actului cu nerespectarea termenului prevăzut de dispozițiile menționate, chestiune asupra căruia s-a pronunțat instanța de fond și care formează obiectul criticilor din recurs - depinde de dezlegarea ce urmează a fi dată chestiunii de drept menționate la paragraful 1 din prezenta decizie.

În ceea ce privește condiția de admisibilitate referitoare la caracterul de noutate al chestiunii de drept, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că verificarea acestei condiții ține de exercitarea dreptului de apreciere al completului învestit cu soluționarea sesizării (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015; Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021), iar, "în evaluarea cerinței noutății, relevantă nu este atât data adoptării normei legale (...), ci dezvoltarea unei jurisprudențe în materie" (Decizia nr. 42 din 29 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 815 din 16 octombrie 2017, paragraful 64; Decizia nr. 56 din 28 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1193 din 8 decembrie 2020, paragrafele 75 și 78), deoarece "caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări date", iar "un număr semnificativ de hotărâri judecătorești care să fi soluționat, uneori chiar diferit, o problemă de drept, mecanismul legal de unificare a practicii judiciare este cel cu funcție de reglare - recursul în interesul legii, iar nu hotărârea prealabilă. Prin urmare, depășirea stadiului unei practici incipiente, în curs de formare, și conturarea unei practici în legătură cu chestiunea de drept ce face obiectul sesizării trimit la concluzia că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, într-o asemenea situație scopul preîntâmpinării practicii neunitare nemaiputând fi atins, chestiunea de drept nemaifiind, prin urmare, una nouă" (Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021, paragrafele 83-86; Decizia nr. 9 din 21 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 326 din 4 aprilie 2022, paragraful 91).

În cauză, deși reglementarea legală nu este de dată recentă (Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016), se constată existența unei practici incipiente, în curs de formare, în cazul unui număr redus de numai patru hotărâri judecătorești (așa cum rezultă din expunerea de la paragrafele 20 și 21 din prezenta decizie), în timp ce 12 curți de apel au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu au identificat jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, motiv pentru care se apreciază că există riscul consolidării unei practici judiciare neunitare, astfel că pronunțarea unei hotărâri prealabile prin care să se dea rezolvare de principiu problemei de drept în discuție are potențialul de a asigura atingerea scopului de preîntâmpinare a unei practici judiciare neunitare.

Se constată că instanța supremă nu a statuat asupra chestiunii de drept supuse dezlegării, care nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, astfel că este îndeplinită și această condiție de admisibilitate.

Pentru argumentele expuse, se apreciază că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. B. Asupra chestiunii de drept supuse dezlegării

Preliminar, având în vedere că, potrivit încheierii de sesizare, întrebarea are ca premisă stabilirea sancțiunii în situația îndeplinirii tardive a obligației de emitere a unei act administrativ, în sensul de a se lămuri dacă reprezintă motiv de anulare a actului astfel emis sau, eventual, de acordare de despăgubiri pentru prejudiciul creat prin emiterea peste termenul legal, se impune reformularea întrebării după cum urmează: " Care este natura juridică a termenului de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, forma în vigoare la 5 martie 2020? Nerespectarea acestui termen reprezintă motiv de anulare a documentului constatator prevăzut de același text legal?"

Problematica juridică cu care este învestită instanța supremă prin acest mecanism de unificare a practicii constă în stabilirea naturii juridice a termenului de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, din punctul de vedere al conduitei prescrise în sarcina autorității contractante.

Având în vedere că natura juridică a unui termen rezultă din natura juridică a normei care îl reglementează, urmează a se analiza caracterul normei care face obiectul întrebării în raport cu conținutul acesteia, cu voința legiuitorului și cu actul normativ în executarea căruia a fost emisă hotărârea Guvernului supusă interpretării.

Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 reprezintă legislația secundară emisă pentru detalierea și reglementarea prevederilor operaționale distincte pentru aplicarea Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale (legislația primară), clarificarea și punerea în aplicare a acesteia. Legea nr. 99/2016 transpune prevederile aplicabile ale Directivei 2015/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectorul apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale.

În cuprinsul notei de fundamentare care a stat la baza hotărârii Guvernului menționate anterior, statuând că achizițiile publice reprezintă un sector de importanță strategică, atât la nivel național, cât și la nivel european, legiuitorul delegat a subliniat, printre altele, importanța stabilirii unor noi reguli privind evaluarea ex ante a documentației de atribuire și a unei noi abordări ce trebuie urmată de entitățile contractante în procesul de evaluare a ofertelor.

În acest context, în capitolul IV "Executarea contractului/acordului-cadru", secțiunea a 2-a "Modificarea și finalizarea contractului sectorial/acordului-cadru", prin prevederile art. 161 din normele metodologice supuse interpretării în prezenta cauză, s-au instituit următoarele obligații în sarcina autorităților contractante: " Art. 161. - (1) Entitatea contractantă are obligația de a emite documente constatatoare care conțin informații referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractant asociat și, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, după cum urmează: a) pentru contractele de furnizare atribuite printr-o procedură de atribuire: în termen de 14 zile de la data finalizării livrării produselor care fac obiectul respectivului contract sectorial/contract subsecvent și, suplimentar, în termen de 14 zile de la data expirării perioadei de garanție tehnică a produselor în cauză; b) pentru contractele de servicii atribuite printr-o procedură de atribuire, altele decât contractele de servicii de proiectare: în termen de 14 zile de la data finalizării prestării serviciilor care fac obiectul respectivului contract sectorial/contract subsecvent; c) pentru contractele de servicii de proiectare atribuite printr-o procedură de atribuire: în termen de 14 zile de la data finalizării prestării serviciilor care fac obiectul respectivului contract sectorial/contract subsecvent și, suplimentar, în termen de 14 zile de la data încheierii procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor proiectate; d) pentru contractele de servicii de supervizare a lucrărilor/dirigenție de șantier, în termen de 14 zile de la data emiterii raportului final de supervizare/expirarea duratei de garanție acordate lucrării în cauză; e) pentru contractele de lucrări atribuite printr-o procedură de atribuire: în termen de 14 zile de la data încheierii procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor și, suplimentar, în termen de 14 zile de la data încheierii procesului-verbal de recepție finală a lucrărilor, întocmit la expirarea perioadei de garanție a lucrărilor în cauză. (2) În situația prevăzută la art. 150 alin. (1), documentul constatator se emite în termen de 14 zile de la data la care ar fi trebuit semnat contractul sectorial/acordul-cadru, dacă ofertantul nu ar fi refuzat semnarea acestuia, sau de la data de la care a fost reziliat acesta, în situația în care există contract semnat. (3) Entitatea contractantă are următoarele obligații: a) să elibereze un exemplar al documentului constatator contractantului; b) să păstreze un exemplar la dosarul achiziției sectoriale. (4) Documentele constatatoare emise de către entitatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) și (2) pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. (5) Documentele constatatoare emise de către entitatea contractantă pentru neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractant asociat și, dacă este cazul, pentru eventualele prejudicii se publică în SEAP, în termen de 60 de zile de la data emiterii, dar nu mai devreme de data expirării termenului/soluționării contestațiilor, în situația în care acestea au fost depuse. (51) Entitatea contractantă are obligația de a actualiza în SEAP informațiile cu privire la documentul prevăzut la alin. (5) în termen de 5 zile de la momentul luării la cunoștință că situația de fapt ce a stat la baza emiterii respectivului document constatator trebuie modificată din cauze obiective. (6) În cazul contractelor atribuite prin achiziție directă, entitatea contractantă are dreptul de a emite documente constatatoare în conformitate cu alin. (1), atunci când este solicitat acest lucru de către contractant/contractant asociat. (7) Entitatea contractantă poate emite document constatator unui subcontractant la solicitarea acestuia și numai în cazul prezentării contractului de subcontractare și a recepțiilor aferente. (8) Atunci când ia decizia de respingere a unui candidat/ofertant, pe baza unui asemenea document constatator, comisia de evaluare are obligația de a analiza dacă acesta reflectă îndeplinirea condițiilor cumulative prevăzute la art. 180 alin. (1) lit. g) din Lege."

Așadar, termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 este reglementat în cadrul procedurii administrative de finalizare a contractului sectorial/acordului-cadru, parte integrantă a procedurii achiziției publice, care este în întregime administrativă.

În legătură cu contractele administrative, pornind de la definiția legală a actului administrativ unilateral, precum și ca urmare a asimilării legale a contractului administrativ în sfera actelor administrative, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, se impune a se preciza natura specială mixtă a acestora, întrucât sunt formate dintr-o parte de natură pur civilă, în raport cu care părțile sunt pe poziție de egalitate juridică, precum și o parte reglementată, impusă de către autoritatea publică, parte a raportului contractual, ce îndeplinește condițiile unui act administrativ, parte reglementată față de care cocontractantul privat ar putea avea calitatea de persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, în accepțiunea contenciosului administrativ.

Astfel, documentul constatator emis în condițiile art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 poate fi asociat părții reglementate a contractului de achiziție publică, fiind un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece este unilateral, are caracter individual, este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legislației achizițiilor publice, și produce efecte juridice (este necesar pentru finalizarea achiziției și poate avea consecințe și în proceduri de achiziție ulterioare).

Natura juridică a documentului constatator emis de autoritățile contractante de act administrativ întocmit în timpul executării contractului de achiziție publică a fost stabilită chiar de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii prin Decizia nr. 25/2021. Deși statuările Înaltei Curți se referă la documentul constatator emis în condițiile Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, acestea sunt aplicabile mutatis mutandis și în cazul documentelor constatatoare emise în condițiile Normelor metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016. Faptul că litigiile privind executarea contractelor de achiziție publică sunt judecate de secțiile civile nu schimbă natura juridică a procedurii și nici a actelor emise în regim de putere publică, ci reprezintă doar voința legiuitorului de atribuire a competenței de soluționare a cauzelor decurgând din executarea contractelor de achiziție publică instanțelor civile de drept comun (paragrafele 40 și 41 din Decizia nr. 25/2021).

În ceea ce privește scopul emiterii documentelor constatatoare prevăzute de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, din cuprinsul normei supuse interpretării rezultă că acestea au rolul de a informa celelalte autorități contractante cu privire la conduita cocontractantului în executarea contractului, în considerarea interesului public general de asigurare a cadrului necesar pentru a realiza achiziționarea de bunuri, servicii și lucrări în condiții de eficiență economică și socială.

Prin urmare, termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 este impus entității contractante în vederea aducerii la cunoștința celorlalte entități contractante, prin intermediul publicării în SEAP, a fiabilității cocontractantului, având în vedere că, potrivit dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 99/2016, entitatea contractantă poate exclude de la participarea la o procedură de achiziție publică ulterioară "operatorul economic care și-a încălcat în mod grav sau repetat obligațiile principale ce îi reveneau în cadrul unui contract de achiziții publice, al unui contract sectorial sau al unui contract de concesiune încheiate anterior, iar aceste încălcări au dus la încetarea anticipată a respectivului contract, plata de daune-interese sau alte sancțiuni comparabile".

Cu referire la acest ultim aspect, se impune precizarea că excluderea nu operează automat, ci autoritatea contractantă are obligația de a efectua propria evaluare a comportamentului operatorului economic. Relevantă sub acest aspect este jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene. Astfel, în cauza C-267/18 Delta Antrepriză de Construcții și Montaj 93 - S.A. se arată că posibilitatea de care dispune orice autoritate contractantă de a exclude un ofertant de la o procedură de achiziție publică este menită în special să îi permită să aprecieze integritatea și fiabilitatea fiecăruia dintre ofertanți. În acest sens, Curtea de Justiție reține că " Stabilirea unei relații de încredere între autoritatea contractantă și ofertantul câștigător presupune, așadar, ca această autoritate contractantă să nu fie în mod automat ținută de aprecierea făcută, în cadrul unui contract de achiziții publice anterior, de o altă autoritate contractantă, în special pentru a fi în măsură să acorde o atenție deosebită principiului proporționalității la momentul aplicării cauzelor facultative de excludere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iunie 2019, Meca, C-41/18, EU: C: 2019: 507, punctele 30 și 32). Astfel, acest principiu impune ca autoritatea contractantă să examineze și să aprecieze ea însăși faptele. În această privință, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 32 din concluziile sale, din modul de redactare a articolului 57 alineatul (4) litera (g) din Directiva 2014/24 reiese că neregula săvârșită de ofertant trebuie să fi fost suficient de gravă pentru a justifica, din perspectiva principiului proporționalității, rezilierea contractului (paragraful 27). Revine astfel autorității contractante sarcina de a efectua propria evaluare a comportamentului operatorului economic vizat de rezilierea unui contract de achiziții publice anterior. În această privință, ea trebuie să examineze, în mod diligent și imparțial, pe baza tuturor elementelor relevante, printre care decizia de reziliere, și având în vedere principiul proporționalității, dacă acest operator este, din punctul său de vedere, răspunzător pentru deficiențe semnificative sau persistente de care a dat dovadă la îndeplinirea unei cerințe de fond care îi revenea în cadrul contractului menționat, deficiențele respective fiind susceptibile să provoace ruperea legăturii de încredere cu operatorul economic în cauză (paragraful 29)".

De asemenea, în cauza C-395/18 Tim SpA Direzione e coordinamento Vivendi - S.A., Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că "o reglementare națională care prevede o asemenea excludere automată a operatorului economic care a depus oferta încalcă principiul proporționalității, întrucât impune autorităților contractante să efectueze în mod automat această excludere ca urmare a încălcării din partea unui subcontractant și depășește astfel marja de apreciere de care dispun statele membre, în temeiul articolului 57 alineatul (7) din Directiva 2014/24, cu privire la precizarea condițiilor de aplicare a motivului de excludere prevăzut la articolul 57 alineatul (4) litera (a) din această directivă, cu respectarea dreptului Uniunii. O astfel de reglementare privează de asemenea operatorul economic de posibilitatea de a demonstra, în conformitate cu articolul 57 alineatul (6) din Directiva 2014/24, fiabilitatea sa în pofida existenței unei încălcări de către unul dintre subcontractanții săi (a se vedea prin analogie Hotărârea din 19 mai 2009, Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, punctul 30, Hotărârea din 13 decembrie 2012, Forposta și ABC Direct Contact, C-465/11, EU:C:2012:801, punctele 34 și 35, precum și Hotărârea din 26 septembrie 2019, Vitali, C-63/18, EU:C:2019:787, punctele 40 și 41)(paragraful 53)".

Norma care reglementează termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 nu vizează raportul juridic de drept material/substanțial dintre părțile contractului administrativ. Astfel, potrivit acestei dispoziții legale, în termen de 14 zile de la data încheierii procesului-verbal de recepție, entitatea contractantă trebuie să își îndeplinească obligația de a emite documentul constatator. Acestei obligații a entității contractante îi corespunde dreptul executantului de a obține documentul constatator al execuției contractului. Având în vedere așadar că norma care reglementează termenul prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 nu vizează raportul juridic de drept material dintre părțile contractului administrativ, ci raportul juridic privind dreptul executantului de a obține documentul constatator al execuției contractului și obligația corelativă a entității contractante de a-l emite, acest termen este un termen procedural.

Fiind stabilit în mod expres de lege și ținând seama de interesul public ocrotit prin respectiva normă - legiuitorul stabilind ca înăuntrul termenului de 14 zile să fie emis documentul constatator de către entitatea contractantă -, la prima întrebare formulată de instanța de trimitere trebuie să se răspundă în sensul că termenul de 14 zile este un termen procedural, legal, imperativ (peremptoriu).

În continuare, se cuvine a menționa că, în funcție de sancțiunea care intervine în caz de nerespectare a termenelor procedurale, acestea pot fi absolute sau relative. Sunt absolute acele termene care, în caz de nerespectare, afectează eficacitatea sau validitatea actelor de procedură, intervenind decăderea, perimarea, prescripția dreptului de a cere și obține executarea silită sau, după caz, nulitatea. Sunt relative acele termene care, în caz de nerespectare, nu afectează validitatea actelor de procedură, ci atrag (eventual) numai sancțiuni disciplinare sau pecuniare pentru cei vinovați de nerespectarea lor.

În ceea ce privește sancțiunea care intervine în caz de nerespectare a termenului de 14 zile se reține că în legislația națională nu există un cod de procedură administrativă, iar reglementările speciale în materia analizată (Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, Legea nr. 99/2016, Legea nr. 554/2004) conțin reguli doar cu privire la modul de calcul al termenelor [art. 3 alin. (2) din Legea nr. 99/2016]. Prin urmare, consecințele nerespectării termenului procedural de 14 zile trebuie stabilite prin raportare la dispozițiile Codului de procedură civilă.

Aceasta întrucât, potrivit art. 2 alin. (2) din Codul de procedură civilă, "dispozițiile prezentului cod se aplică și în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziții contrare". De asemenea, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte".

Se observă însă că dispozițiile art. 180-186 din Codul de procedură civilă care definesc regimul juridic al termenelor procedurale (calculul termenelor, consecințele încălcării etc.) nu reglementează consecința depășirii termenului de către titularul obligației de emitere a unui act administrativ.

Mai mult, potrivit art. 185 din Codul de procedură civilă: "când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate". Prin urmare, sancțiunea decăderii reglementată de acest text de lege constă în pierderea dreptului de a îndeplini un act de procedură, dacă nu a fost respectat termenul imperativ, absolut. Îndeplinirea actului de procedură după intervenirea decăderii atrage nulitatea acestui act.

Or, potrivit art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, entitatea contractantă are obligația de a emite documente constatatoare, astfel că neîndeplinirea obligației în termenul legal nu atrage sancțiunea decăderii (respectiv pierderea vreunui drept ce nu a fost exercitat în termenul legal) și nici nu duce la stingerea obligației.

Întrucât entitatea contractantă rămâne obligată să emită documentul constatator și după împlinirea termenului de 14 zile, executarea acestei obligații legale după împlinirea termenului nu va atrage sancțiunea nulității documentului constatator.

Este important de precizat că, în materia contenciosului administrativ, neîndeplinirea de către o autoritate publică a unei obligații într-un termen legal nu stinge acea obligație (de exemplu, nesoluționarea unei cereri în termen legal), iar îndeplinirea tardivă a obligației de emitere a unui act administrativ nu constituie motiv de anulare a actului, ci, eventual, de acordare de despăgubiri pentru prejudiciul creat și, după caz, poate reprezenta temei pentru atragerea răspunderii disciplinare a funcționarului public.

În același sens este și practica Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Astfel, în cuprinsul Deciziei nr. 659 din 22 februarie 2017 s-a reținut că nerespectarea termenelor legale pentru organizarea activității administrative și emiterea actului administrativ nu conduce la nulitatea actului administrativ emis, în lipsa unei stipulări legale exprese în acest sens. Astfel de termene constituie formalități procedurale neesențiale pentru valabilitatea actelor administrative, ele urmărind exclusiv scopul asigurării operativității activității administrative.

Rezultă astfel că termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 este un termen procedural, legal, imperativ și relativ, astfel că nerespectarea acestuia nu afectează validitatea actelor, ci atrage (eventual) numai sancțiuni disciplinare sau pecuniare pentru cei vinovați de nerespectarea lui.

Așadar, se impune să se răspundă la a doua întrebare, astfel cum a fost precizată, că nerespectarea termenului de 14 zile nu atrage sancțiunea nulității documentului constatator emis de entitatea contractantă.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă,