Decizia nr. 45/2022 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 1001/1/2022

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 37 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 15 aprilie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 3.722/111/CA/2020.

După prezentarea referatului cauzei de către magistratul-asistent, nefiind invocate chestiuni prealabile, completul rămâne în pronunţare asupra sesizării în raport cu propunerile şi argumentele expuse în raportul asupra chestiunii de drept supuse judecăţii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Prin Încheierea din 15 aprilie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 3.722/111/CA/2020, Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: ” Cum se interpretează dispoziţiile art. 161 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, forma în vigoare la 5 martie 2020, în ceea ce priveşte natura juridică a termenului de 14 zile şi sancţiunea aplicabilă în cazul nerespectării acestuia.” II. Prevederile normative supuse interpretării

Prevederile supuse interpretării sunt cele ale art. 161 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, forma în vigoare la 5 martie 2020 (denumite în continuare Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016). III. Expunerea succintă a procesului

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la 16 decembrie 2020 pe rolul Tribunalului Bihor, reclamanta A. – S.R.L. a solicitat anularea documentului constatator din 5 martie 2020 referitor la îndeplinirea obligaţiilor contractuale, aferent contractului sectorial de lucrări din 12 ianuarie 2018 şi deciziei din 15 iunie 2020, prin care s-a respins plângerea prealabilă formulată, anularea notei privind calculul penalităţilor din 3 aprilie 2020 şi a deciziei din 15 iunie 2020, prin care s-a respins plângerea prealabilă formulată, precum şi obligarea pârâtelor la emiterea unui nou document constatator care să conţină calificativul „foarte bine”, raportat la modul de îndeplinire a obligaţiilor.

În motivare, reclamanta a arătat, în esenţă, că documentul constatator şi nota de calcul al penalităţilor sunt tardive, raportat la prevederile art. 161 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, având în vedere că emiterea documentelor constatatoare referitoare la îndeplinirea obligaţiilor şi eventualele prejudicii se face în termen de 14 zile de la data încheierii procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, proces-verbal care, în speţă, a fost încheiat la 6 decembrie 2019, iar documentul constatator a fost emis la 5 martie 2020, cu depăşirea termenului de 14 zile prevăzut de lege.

Prin întâmpinare, pârâtele Distribuţie Energie Electrică România – S.A. şi Distribuţie Energie Electrică România – S.A. Cluj Napoca – Sucursala de Distribuţie a Energiei Electrice Oradea au invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii în ceea ce priveşte nota privind calculul penalităţilor din 3 aprilie 2020, iar, pe fondul cauzei, au solicitat respingerea acţiunii, ca nefondată, susţinând, în esenţă, că art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 nu stabileşte vreo sancţiune pentru nerespectarea termenului de 14 zile, astfel că acest termen nu poate fi considerat de decădere sau de prescripţie. În esenţă, se argumentează că termenul respectiv este un termen de recomandare, a cărui nerespectare ar putea atrage eventual anumite sancţiuni pentru persoanele vinovate de nerespectarea acestuia, fără a putea însă împiedica antrenarea răspunderii contractuale a contractantului pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale.

Prin Sentinţa nr. 931 din 10 noiembrie 2021, Tribunalul Bihor a hotărât următoarele: (i) A admis excepţia inadmisibilităţii petitelor privind anularea notei de calcul al penalităţilor din 3 aprilie 2020 şi deciziei din 15 iunie 2020 şi a respins, ca inadmisibile, aceste capete de cerere. (ii) A admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. – S.R.L. şi, în consecinţă, a anulat documentul constatator din 5 martie 2020 şi decizia din 15 iunie 2020 şi a obligat pârâtele să reevalueze modul de îndeplinire a obligaţiilor reclamantei în executarea contractului sectorial de lucrări din 12 ianuarie 2018, cu luarea în considerare a culpei comune a părţilor şi a tuturor motivelor care au determinat întârzieri justificate în executarea contractului, reevaluare în baza căreia să emită un nou certificat constatator, în termen de maximum 14 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele: (i) Nu există identitate între termenul imperativ şi termenul de decădere, deşi ambele sunt termene obligatorii; termenul imperativ este un termen determinat pentru îndeplinirea unei obligaţii sau exercitarea unui drept, în timp ce termenul de decădere este un termen imperativ în intervalul căruia un drept poate fi exercitat. (ii) Termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 alin. (1) lit. e) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 este un termen imperativ înăuntrul căruia pârâta avea obligaţia întocmirii documentului constatator. Acest fapt rezultă din interdependenţa termenelor stabilite în cadrul articolului respectiv şi din scopul inserării acestora, respectiv asigurarea unor condiţii legale pentru procedurile de atribuire a contractelor de achiziţie. Astfel, este necesar să se cunoască conduita anterioară a participanţilor la procedură, care vor putea fi înlăturaţi conform art. 180 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 99/2016), pentru abaterile grave săvârşite în îndeplinirea obligaţiilor contractuale, abateri care se înscriu în documentul constatator şi se publică apoi în SEAP. (iii) Sancţiunea neîndeplinirii obligaţiilor de întocmire a documentului constatator în termenul de 14 zile este angajarea răspunderii autorităţii/entităţii contractante pentru prejudiciile cauzate prin această omisiune, cum ar fi, spre exemplu, selectarea şi/sau atribuirea contractului către un operator care trebuia sau putea fi exclus conform art. 180 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 99/2016. (iv) Potrivit legii, entitatea contractantă nu are un drept de opţiune între a emite sau a nu emite documentul constatator, ci o obligaţie imperativă, iar nerespectarea termenului de 14 zile nu poate fi asimilată unei decăderi, sancţiunea decăderii referindu-se la neexercitarea unui drept în termenul prevăzut de lege, iar nu la neîndeplinirea unei obligaţii. (v) Susţinerile reclamantei sub acest aspect ar conduce la concluzia absurdă că o obligaţie neîndeplinită în termenul legal nu mai trebuie îndeplinită, ceea ce este contrar chiar principiilor dreptului.

Împotriva Sentinţei nr. 931 din 10 noiembrie 2021 au declarat recurs pârâtele, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea în totalitate a acţiunii formulate de către A. – S.R.L.

Împotriva sentinţei menţionate la paragraful 11 a declarat recurs reclamanta A. – S.R.L., solicitând admiterea recursului şi, în temeiul art. 461 alin. (2) teza ultimă din Codul de procedură civilă, menţinerea soluţiei din dispozitivul hotărârii şi înlăturarea considerentelor referitoare la sancţiunea nerespectării termenului de 14 zile pentru emiterea documentului constatator. În esenţă, recurenta-reclamantă susţine că documentul constatator a fost emis cu încălcarea termenului de 14 zile prevăzut de art. 161 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 şi că, la data emiterii – 5 martie 2020, pârâta era decăzută din dreptul de a-l emite, deoarece trecuseră 90 de zile de la data de 6 decembrie 2019, când a fost încheiat procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor. IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la chestiunea de drept

Recurenta-reclamantă A. – S.R.L. apreciază că termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 este un termen procedural imperativ a cărui nerespectare atrage decăderea autorităţii din dreptul de a emite documentul constatator sau de a aplica calificative cu privire la prestaţia executantului, pentru următoarele argumente: (i) Art. 161 alin. (1) lit. e) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 stabileşte în sarcina autorităţii contractante obligaţia de a emite documente constatatoare, precum şi termenul în care trebuie îndeplinită această obligaţie în funcţie de tipul contractului faţă de care se face aprecierea. (ii) Legiuitorul a stabilit în sarcina autorităţii contractante o obligaţie privind emiterea documentului constatator şi, având în vedere consecinţele pe care un astfel de document le produce, termenul nu poate fi decât de decădere. (iii) Documentul constatator este emis de autoritatea contractantă în regim de putere publică, este un act al autorităţii publice, astfel că termenul stipulat de legiuitor pentru emiterea unui astfel de act nu poate fi considerat un termen de recomandare. (iv) Interpretarea instanţei de fond lipseşte de previzibilitate norma juridică ce consacră termenul, fapt contrar jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Recurentele-pârâte consideră că documentul constatator nu este un act administrativ, ci este un act de informare a tuturor celorlalte autorităţi contractante prin intermediul aplicaţiei SEAP, care nu produce efecte juridice per se, fiind un act premergător deciziei autorităţii contractante de a menţine sau de a exclude din procedura de atribuire a unui contract de achiziţie publică ofertantul la care se referă documentul. Contrar susţinerilor reclamantei, depăşirea termenului de 14 zile pentru emiterea documentului constatator nu conduce la sancţiunea nulităţii absolute a documentului constatator, ci atrage sancţiunea nulităţii în condiţiile prevăzute de art. 175 din Codul de procedură civilă, numai în situaţia dovedirii unei vătămări. V. Punctul de vedere al instanţei de trimitere A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Instanţa de trimitere şi-a exprimat punctul de vedere în sensul celor arătate în continuare: (i) În ceea ce priveşte natura juridică a documentului constatator emis de autorităţile contractante, prezintă relevanţă considerentele de la paragrafele 40 şi 44 din Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii nr. 25 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 180 din 23 februarie 2022 (denumită în continuare Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii nr. 25/2021). (ii) Deşi considerentele respective se referă la documentul constatator emis în condiţiile Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 925/2006, şi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, ele sunt aplicabile, mutatis mutandis, şi în cazul documentelor constatatoare emise în temeiul Normelor metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016. (iii) Plecând de la calificarea naturii juridice a documentului constatator, dată prin considerentele respective, un astfel de act întocmit în timpul executării contractului de achiziţie publică urmează regimul juridic al contractelor de achiziţie publică, asimilate, la rândul lor, actelor administrative, conform art. 2 alin. (1) lit. c 1 ) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004). (iv) Pe de altă parte, termenul de 14 zile pentru emiterea documentului constatator este unul imperativ, stabilit pentru finalizarea unei proceduri administrative, natură juridică ce rezultă din interpretarea literală a dispoziţiilor art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, care prevăd caracterul obligatoriu al emiterii documentelor constatatoare în termenul prevăzut de lege. (v) Sancţiunea care intervine în cazul nerespectării acestui termen legal imperativ este cea a nulităţii condiţionate de existenţa unei vătămări care să nu poată fi înlăturată altfel decât prin anularea actului, sancţiune specifică dreptului administrativ. Această concluzie se impune şi prin raportare la prevederile art. 161 alin. (4) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016. (vi) În ceea ce priveşte contestarea documentelor constatatoare, trimiterea la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 este un argument în plus în sprijinul aplicării regulilor din materia contenciosului administrativ cu privire la regimul juridic al sancţiunii aplicabile în cazul nerespectării unui termen legal imperativ. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A. Jurisprudenţa la nivel naţional

Următoarele curţi de apel au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competenţă, nu a fost identificată jurisprudenţă cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării: Alba Iulia, Bacău, Cluj, Constanţa, Craiova, Galaţi, Iaşi, Oradea, Piteşti, Suceava, Târgu Mureş şi Timişoara.

Într-o orientare jurisprudenţială se consideră că termenul de 14 zile pentru emiterea de către entitatea contractantă a documentului constatator, prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, este un termen de recomandare, nefiind prevăzută nicio sancţiune în cazul nerespectării termenului respectiv. Această orientare jurisprudenţială este reflectată în două sentinţe pronunţate de tribunalele Bacău şi Buzău.

Într-o altă orientare jurisprudenţială se consideră că termenul de 14 zile pentru emiterea de către entitatea contractantă a documentului constatator, prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, este un termen imperativ, a cărui nerespectare atrage sancţiunea nulităţii actului emis cu nerespectarea termenului. Această orientare jurisprudenţială este reflectată de două decizii pronunţate de curţile de apel Braşov şi Ploieşti. B. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În jurisprudenţa la nivel naţional se face referire la considerentele de la paragraful 40 din Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii nr. 25/2021, prin care s-a stabilit că, „în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 166 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv a dispoziţiilor art. 971 din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, competenţa de soluţionare a litigiilor având ca obiect anularea documentului constatator care conţine informaţii referitoare la neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat şi la eventualele prejudicii aparţine instanţei civile, în condiţiile art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.

În considerentele de la paragraful 40 din decizia respectivă s-a reţinut că, pentru dezlegarea problemei de drept, „nu are relevanţă natura juridică a actului emis de autoritatea contractantă în executarea contractului administrativ, fiind determinantă voinţa legiuitorului de atribuire a litigiilor decurgând din executarea contractului administrativ în competenţa instanţelor civile de drept comun. Documentul constatator emis de autoritatea contractantă, care conţine informaţii referitoare la neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat şi la eventualele prejudicii, este un act întocmit în timpul executării contractului de achiziţie publică şi, astfel, nu poate fi extras din competenţa instanţei civile de drept comun, în condiţiile în care competenţa instanţei de contencios administrativ a fost limitată numai la litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi la orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Or, documentul constatator emis de autoritatea contractantă în temeiul art. 166 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 nu face parte din procedura de atribuire, ci se referă la modalitatea în care au fost îndeplinite obligaţiile contractuale. De asemenea, documentul constatator nu poate fi asociat unei eventuale solicitări de desfiinţare a contractului de achiziţie publică, remediile ce ar putea fi adoptate de autoritatea contractantă în raport cu cele constatate privind îndeplinirea obligaţiilor asumate de cocontractant reprezentând o etapă distinctă, ce nu este rezumată doar la măsura de acţionare în vederea desfiinţării actului juridic”. VII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul asupra chestiunii de drept, întocmit conform art. 520 alin. (7) coroborat cu art. 516 alin. (6) şi (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sesizarea este admisibilă, fiind motivată propunerea de dezlegare a chestiunii de drept supuse judecăţii. VIII. Considerentele Înaltei Curţi A. Asupra admisibilităţii sesizării

În privinţa obiectului şi a condiţiilor sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, instituie următoarele condiţii de admisibilitate pentru declanşarea acestei proceduri, condiţii care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: (i) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată în ultimă instanţă; (ii) cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; (iii) ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (iv) chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Sunt îndeplinite primele două condiţii de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat în curs de judecată pe rolul Curţii de Apel Oradea, instanţă care a formulat sesizarea şi care judecă litigiul în ultimă instanţă, în recurs.

În ceea ce priveşte a treia condiţie de admisibilitate se constată că soluţionarea pe fond a litigiului în care a fost formulată sesizarea – vizând anularea unui document constatator emis de autoritatea contractantă în temeiul art. 161 alin. (1) lit. e) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, în condiţiile în care se ridică problema efectelor juridice produse ca urmare a emiterii actului cu nerespectarea termenului prevăzut de dispoziţiile menţionate, chestiune asupra căruia s-a pronunţat instanţa de fond şi care formează obiectul criticilor din recurs – depinde de dezlegarea ce urmează a fi dată chestiunii de drept menţionate la paragraful 1 din prezenta decizie.

În ceea ce priveşte condiţia de admisibilitate referitoare la caracterul de noutate al chestiunii de drept, în jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut că verificarea acestei condiţii ţine de exercitarea dreptului de apreciere al completului învestit cu soluţionarea sesizării (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015; Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021), iar, „în evaluarea cerinţei noutăţii, relevantă nu este atât data adoptării normei legale (…), ci dezvoltarea unei jurisprudenţe în materie” (Decizia nr. 42 din 29 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 815 din 16 octombrie 2017, paragraful 64; Decizia nr. 56 din 28 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1193 din 8 decembrie 2020, paragrafele 75 şi 78), deoarece „caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor, în urma unei interpretări date”, iar „un număr semnificativ de hotărâri judecătoreşti care să fi soluţionat, uneori chiar diferit, o problemă de drept, mecanismul legal de unificare a practicii judiciare este cel cu funcţie de reglare – recursul în interesul legii, iar nu hotărârea prealabilă. Prin urmare, depăşirea stadiului unei practici incipiente, în curs de formare, şi conturarea unei practici în legătură cu chestiunea de drept ce face obiectul sesizării trimit la concluzia că nu mai poate fi sesizată instanţa supremă pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, într-o asemenea situaţie scopul preîntâmpinării practicii neunitare nemaiputând fi atins, chestiunea de drept nemaifiind, prin urmare, una nouă” (Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021, paragrafele 83-86; Decizia nr. 9 din 21 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 326 din 4 aprilie 2022, paragraful 91).

În cauză, deşi reglementarea legală nu este de dată recentă (Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016), se constată existenţa unei practici incipiente, în curs de formare, în cazul unui număr redus de numai patru hotărâri judecătoreşti (aşa cum rezultă din expunerea de la paragrafele 20 şi 21 din prezenta decizie), în timp ce 12 curţi de apel au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competenţă, nu au identificat jurisprudenţă cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, motiv pentru care se apreciază că există riscul consolidării unei practici judiciare neunitare, astfel că pronunţarea unei hotărâri prealabile prin care să se dea rezolvare de principiu problemei de drept în discuţie are potenţialul de a asigura atingerea scopului de preîntâmpinare a unei practici judiciare neunitare.

Se constată că instanţa supremă nu a statuat asupra chestiunii de drept supuse dezlegării, care nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, astfel că este îndeplinită şi această condiţie de admisibilitate.

Pentru argumentele expuse, se apreciază că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a sesizării prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. B. Asupra chestiunii de drept supuse dezlegării

Preliminar, având în vedere că, potrivit încheierii de sesizare, întrebarea are ca premisă stabilirea sancţiunii în situaţia îndeplinirii tardive a obligaţiei de emitere a unei act administrativ, în sensul de a se lămuri dacă reprezintă motiv de anulare a actului astfel emis sau, eventual, de acordare de despăgubiri pentru prejudiciul creat prin emiterea peste termenul legal, se impune reformularea întrebării după cum urmează: ” Care este natura juridică a termenului de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, forma în vigoare la 5 martie 2020? Nerespectarea acestui termen reprezintă motiv de anulare a documentului constatator prevăzut de acelaşi text legal?”

Problematica juridică cu care este învestită instanţa supremă prin acest mecanism de unificare a practicii constă în stabilirea naturii juridice a termenului de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, din punctul de vedere al conduitei prescrise în sarcina autorităţii contractante.

Având în vedere că natura juridică a unui termen rezultă din natura juridică a normei care îl reglementează, urmează a se analiza caracterul normei care face obiectul întrebării în raport cu conţinutul acesteia, cu voinţa legiuitorului şi cu actul normativ în executarea căruia a fost emisă hotărârea Guvernului supusă interpretării.

Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 reprezintă legislaţia secundară emisă pentru detalierea şi reglementarea prevederilor operaţionale distincte pentru aplicarea Legii nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale (legislaţia primară), clarificarea şi punerea în aplicare a acesteia. Legea nr. 99/2016 transpune prevederile aplicabile ale Directivei 2015/25/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile efectuate de entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectorul apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale.

În cuprinsul notei de fundamentare care a stat la baza hotărârii Guvernului menţionate anterior, statuând că achiziţiile publice reprezintă un sector de importanţă strategică, atât la nivel naţional, cât şi la nivel european, legiuitorul delegat a subliniat, printre altele, importanţa stabilirii unor noi reguli privind evaluarea ex ante a documentaţiei de atribuire şi a unei noi abordări ce trebuie urmată de entităţile contractante în procesul de evaluare a ofertelor.

În acest context, în capitolul IV „Executarea contractului/acordului-cadru”, secţiunea a 2-a „Modificarea şi finalizarea contractului sectorial/acordului-cadru”, prin prevederile art. 161 din normele metodologice supuse interpretării în prezenta cauză, s-au instituit următoarele obligaţii în sarcina autorităţilor contractante: ” Art. 161. – (1) Entitatea contractantă are obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractant asociat şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, după cum urmează: a) pentru contractele de furnizare atribuite printr-o procedură de atribuire: în termen de 14 zile de la data finalizării livrării produselor care fac obiectul respectivului contract sectorial/contract subsecvent şi, suplimentar, în termen de 14 zile de la data expirării perioadei de garanţie tehnică a produselor în cauză; b) pentru contractele de servicii atribuite printr-o procedură de atribuire, altele decât contractele de servicii de proiectare: în termen de 14 zile de la data finalizării prestării serviciilor care fac obiectul respectivului contract sectorial/contract subsecvent; c) pentru contractele de servicii de proiectare atribuite printr-o procedură de atribuire: în termen de 14 zile de la data finalizării prestării serviciilor care fac obiectul respectivului contract sectorial/contract subsecvent şi, suplimentar, în termen de 14 zile de la data încheierii procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor proiectate; d) pentru contractele de servicii de supervizare a lucrărilor/dirigenţie de şantier, în termen de 14 zile de la data emiterii raportului final de supervizare/expirarea duratei de garanţie acordate lucrării în cauză; e) pentru contractele de lucrări atribuite printr-o procedură de atribuire: în termen de 14 zile de la data încheierii procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor şi, suplimentar, în termen de 14 zile de la data încheierii procesului-verbal de recepţie finală a lucrărilor, întocmit la expirarea perioadei de garanţie a lucrărilor în cauză. (2) În situaţia prevăzută la art. 150 alin. (1), documentul constatator se emite în termen de 14 zile de la data la care ar fi trebuit semnat contractul sectorial/acordul-cadru, dacă ofertantul nu ar fi refuzat semnarea acestuia, sau de la data de la care a fost reziliat acesta, în situaţia în care există contract semnat. (3) Entitatea contractantă are următoarele obligaţii: a) să elibereze un exemplar al documentului constatator contractantului; b) să păstreze un exemplar la dosarul achiziţiei sectoriale. (4) Documentele constatatoare emise de către entitatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) şi (2) pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. (5) Documentele constatatoare emise de către entitatea contractantă pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractant asociat şi, dacă este cazul, pentru eventualele prejudicii se publică în SEAP, în termen de 60 de zile de la data emiterii, dar nu mai devreme de data expirării termenului/soluţionării contestaţiilor, în situaţia în care acestea au fost depuse. (51) Entitatea contractantă are obligaţia de a actualiza în SEAP informaţiile cu privire la documentul prevăzut la alin. (5) în termen de 5 zile de la momentul luării la cunoştinţă că situaţia de fapt ce a stat la baza emiterii respectivului document constatator trebuie modificată din cauze obiective. (6) În cazul contractelor atribuite prin achiziţie directă, entitatea contractantă are dreptul de a emite documente constatatoare în conformitate cu alin. (1), atunci când este solicitat acest lucru de către contractant/contractant asociat. (7) Entitatea contractantă poate emite document constatator unui subcontractant la solicitarea acestuia şi numai în cazul prezentării contractului de subcontractare şi a recepţiilor aferente. (8) Atunci când ia decizia de respingere a unui candidat/ofertant, pe baza unui asemenea document constatator, comisia de evaluare are obligaţia de a analiza dacă acesta reflectă îndeplinirea condiţiilor cumulative prevăzute la art. 180 alin. (1) lit. g) din Lege.”

Aşadar, termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 este reglementat în cadrul procedurii administrative de finalizare a contractului sectorial/acordului-cadru, parte integrantă a procedurii achiziţiei publice, care este în întregime administrativă.

În legătură cu contractele administrative, pornind de la definiţia legală a actului administrativ unilateral, precum şi ca urmare a asimilării legale a contractului administrativ în sfera actelor administrative, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, se impune a se preciza natura specială mixtă a acestora, întrucât sunt formate dintr-o parte de natură pur civilă, în raport cu care părţile sunt pe poziţie de egalitate juridică, precum şi o parte reglementată, impusă de către autoritatea publică, parte a raportului contractual, ce îndeplineşte condiţiile unui act administrativ, parte reglementată faţă de care cocontractantul privat ar putea avea calitatea de persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, în accepţiunea contenciosului administrativ.

Astfel, documentul constatator emis în condiţiile art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 poate fi asociat părţii reglementate a contractului de achiziţie publică, fiind un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece este unilateral, are caracter individual, este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legislaţiei achiziţiilor publice, şi produce efecte juridice (este necesar pentru finalizarea achiziţiei şi poate avea consecinţe şi în proceduri de achiziţie ulterioare).

Natura juridică a documentului constatator emis de autorităţile contractante de act administrativ întocmit în timpul executării contractului de achiziţie publică a fost stabilită chiar de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii prin Decizia nr. 25/2021. Deşi statuările Înaltei Curţi se referă la documentul constatator emis în condiţiile Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, acestea sunt aplicabile mutatis mutandis şi în cazul documentelor constatatoare emise în condiţiile Normelor metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016. Faptul că litigiile privind executarea contractelor de achiziţie publică sunt judecate de secţiile civile nu schimbă natura juridică a procedurii şi nici a actelor emise în regim de putere publică, ci reprezintă doar voinţa legiuitorului de atribuire a competenţei de soluţionare a cauzelor decurgând din executarea contractelor de achiziţie publică instanţelor civile de drept comun (paragrafele 40 şi 41 din Decizia nr. 25/2021).

În ceea ce priveşte scopul emiterii documentelor constatatoare prevăzute de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, din cuprinsul normei supuse interpretării rezultă că acestea au rolul de a informa celelalte autorităţi contractante cu privire la conduita cocontractantului în executarea contractului, în considerarea interesului public general de asigurare a cadrului necesar pentru a realiza achiziţionarea de bunuri, servicii şi lucrări în condiţii de eficienţă economică şi socială.

Prin urmare, termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 este impus entităţii contractante în vederea aducerii la cunoştinţa celorlalte entităţi contractante, prin intermediul publicării în SEAP, a fiabilităţii cocontractantului, având în vedere că, potrivit dispoziţiilor art. 180 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 99/2016, entitatea contractantă poate exclude de la participarea la o procedură de achiziţie publică ulterioară „operatorul economic care şi-a încălcat în mod grav sau repetat obligaţiile principale ce îi reveneau în cadrul unui contract de achiziţii publice, al unui contract sectorial sau al unui contract de concesiune încheiate anterior, iar aceste încălcări au dus la încetarea anticipată a respectivului contract, plata de daune-interese sau alte sancţiuni comparabile”.

Cu referire la acest ultim aspect, se impune precizarea că excluderea nu operează automat, ci autoritatea contractantă are obligaţia de a efectua propria evaluare a comportamentului operatorului economic. Relevantă sub acest aspect este jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. Astfel, în cauza C-267/18 Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 – S.A. se arată că posibilitatea de care dispune orice autoritate contractantă de a exclude un ofertant de la o procedură de achiziţie publică este menită în special să îi permită să aprecieze integritatea şi fiabilitatea fiecăruia dintre ofertanţi. În acest sens, Curtea de Justiţie reţine că ” Stabilirea unei relaţii de încredere între autoritatea contractantă şi ofertantul câştigător presupune, aşadar, ca această autoritate contractantă să nu fie în mod automat ţinută de aprecierea făcută, în cadrul unui contract de achiziţii publice anterior, de o altă autoritate contractantă, în special pentru a fi în măsură să acorde o atenţie deosebită principiului proporţionalităţii la momentul aplicării cauzelor facultative de excludere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iunie 2019, Meca, C-41/18, EU: C: 2019: 507, punctele 30 şi 32). Astfel, acest principiu impune ca autoritatea contractantă să examineze şi să aprecieze ea însăşi faptele. În această privinţă, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 32 din concluziile sale, din modul de redactare a articolului 57 alineatul (4) litera (g) din Directiva 2014/24 reiese că neregula săvârşită de ofertant trebuie să fi fost suficient de gravă pentru a justifica, din perspectiva principiului proporţionalităţii, rezilierea contractului (paragraful 27). Revine astfel autorităţii contractante sarcina de a efectua propria evaluare a comportamentului operatorului economic vizat de rezilierea unui contract de achiziţii publice anterior. În această privinţă, ea trebuie să examineze, în mod diligent şi imparţial, pe baza tuturor elementelor relevante, printre care decizia de reziliere, şi având în vedere principiul proporţionalităţii, dacă acest operator este, din punctul său de vedere, răspunzător pentru deficienţe semnificative sau persistente de care a dat dovadă la îndeplinirea unei cerinţe de fond care îi revenea în cadrul contractului menţionat, deficienţele respective fiind susceptibile să provoace ruperea legăturii de încredere cu operatorul economic în cauză (paragraful 29)”.

De asemenea, în cauza C-395/18 Tim SpA Direzione e coordinamento Vivendi – S.A., Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că „o reglementare naţională care prevede o asemenea excludere automată a operatorului economic care a depus oferta încalcă principiul proporţionalităţii, întrucât impune autorităţilor contractante să efectueze în mod automat această excludere ca urmare a încălcării din partea unui subcontractant şi depăşeşte astfel marja de apreciere de care dispun statele membre, în temeiul articolului 57 alineatul (7) din Directiva 2014/24, cu privire la precizarea condiţiilor de aplicare a motivului de excludere prevăzut la articolul 57 alineatul (4) litera (a) din această directivă, cu respectarea dreptului Uniunii. O astfel de reglementare privează de asemenea operatorul economic de posibilitatea de a demonstra, în conformitate cu articolul 57 alineatul (6) din Directiva 2014/24, fiabilitatea sa în pofida existenţei unei încălcări de către unul dintre subcontractanţii săi (a se vedea prin analogie Hotărârea din 19 mai 2009, Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, punctul 30, Hotărârea din 13 decembrie 2012, Forposta şi ABC Direct Contact, C-465/11, EU:C:2012:801, punctele 34 şi 35, precum şi Hotărârea din 26 septembrie 2019, Vitali, C-63/18, EU:C:2019:787, punctele 40 şi 41)(paragraful 53)”.

Norma care reglementează termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 nu vizează raportul juridic de drept material/substanţial dintre părţile contractului administrativ. Astfel, potrivit acestei dispoziţii legale, în termen de 14 zile de la data încheierii procesului-verbal de recepţie, entitatea contractantă trebuie să îşi îndeplinească obligaţia de a emite documentul constatator. Acestei obligaţii a entităţii contractante îi corespunde dreptul executantului de a obţine documentul constatator al execuţiei contractului. Având în vedere aşadar că norma care reglementează termenul prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 nu vizează raportul juridic de drept material dintre părţile contractului administrativ, ci raportul juridic privind dreptul executantului de a obţine documentul constatator al execuţiei contractului şi obligaţia corelativă a entităţii contractante de a-l emite, acest termen este un termen procedural.

Fiind stabilit în mod expres de lege şi ţinând seama de interesul public ocrotit prin respectiva normă – legiuitorul stabilind ca înăuntrul termenului de 14 zile să fie emis documentul constatator de către entitatea contractantă -, la prima întrebare formulată de instanţa de trimitere trebuie să se răspundă în sensul că termenul de 14 zile este un termen procedural, legal, imperativ (peremptoriu).

În continuare, se cuvine a menţiona că, în funcţie de sancţiunea care intervine în caz de nerespectare a termenelor procedurale, acestea pot fi absolute sau relative. Sunt absolute acele termene care, în caz de nerespectare, afectează eficacitatea sau validitatea actelor de procedură, intervenind decăderea, perimarea, prescripţia dreptului de a cere şi obţine executarea silită sau, după caz, nulitatea. Sunt relative acele termene care, în caz de nerespectare, nu afectează validitatea actelor de procedură, ci atrag (eventual) numai sancţiuni disciplinare sau pecuniare pentru cei vinovaţi de nerespectarea lor.

În ceea ce priveşte sancţiunea care intervine în caz de nerespectare a termenului de 14 zile se reţine că în legislaţia naţională nu există un cod de procedură administrativă, iar reglementările speciale în materia analizată (Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, Legea nr. 99/2016, Legea nr. 554/2004) conţin reguli doar cu privire la modul de calcul al termenelor [art. 3 alin. (2) din Legea nr. 99/2016]. Prin urmare, consecinţele nerespectării termenului procedural de 14 zile trebuie stabilite prin raportare la dispoziţiile Codului de procedură civilă.

Aceasta întrucât, potrivit art. 2 alin. (2) din Codul de procedură civilă, „dispoziţiile prezentului cod se aplică şi în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziţii contrare”. De asemenea, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte”.

Se observă însă că dispoziţiile art. 180-186 din Codul de procedură civilă care definesc regimul juridic al termenelor procedurale (calculul termenelor, consecinţele încălcării etc.) nu reglementează consecinţa depăşirii termenului de către titularul obligaţiei de emitere a unui act administrativ.

Mai mult, potrivit art. 185 din Codul de procedură civilă: „când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate”. Prin urmare, sancţiunea decăderii reglementată de acest text de lege constă în pierderea dreptului de a îndeplini un act de procedură, dacă nu a fost respectat termenul imperativ, absolut. Îndeplinirea actului de procedură după intervenirea decăderii atrage nulitatea acestui act.

Or, potrivit art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, entitatea contractantă are obligaţia de a emite documente constatatoare, astfel că neîndeplinirea obligaţiei în termenul legal nu atrage sancţiunea decăderii (respectiv pierderea vreunui drept ce nu a fost exercitat în termenul legal) şi nici nu duce la stingerea obligaţiei.

Întrucât entitatea contractantă rămâne obligată să emită documentul constatator şi după împlinirea termenului de 14 zile, executarea acestei obligaţii legale după împlinirea termenului nu va atrage sancţiunea nulităţii documentului constatator.

Este important de precizat că, în materia contenciosului administrativ, neîndeplinirea de către o autoritate publică a unei obligaţii într-un termen legal nu stinge acea obligaţie (de exemplu, nesoluţionarea unei cereri în termen legal), iar îndeplinirea tardivă a obligaţiei de emitere a unui act administrativ nu constituie motiv de anulare a actului, ci, eventual, de acordare de despăgubiri pentru prejudiciul creat şi, după caz, poate reprezenta temei pentru atragerea răspunderii disciplinare a funcţionarului public.

În acelaşi sens este şi practica Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Astfel, în cuprinsul Deciziei nr. 659 din 22 februarie 2017 s-a reţinut că nerespectarea termenelor legale pentru organizarea activităţii administrative şi emiterea actului administrativ nu conduce la nulitatea actului administrativ emis, în lipsa unei stipulări legale exprese în acest sens. Astfel de termene constituie formalităţi procedurale neesenţiale pentru valabilitatea actelor administrative, ele urmărind exclusiv scopul asigurării operativităţii activităţii administrative.

Rezultă astfel că termenul de 14 zile prevăzut de art. 161 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016 este un termen procedural, legal, imperativ şi relativ, astfel că nerespectarea acestuia nu afectează validitatea actelor, ci atrage (eventual) numai sancţiuni disciplinare sau pecuniare pentru cei vinovaţi de nerespectarea lui.

Aşadar, se impune să se răspundă la a doua întrebare, astfel cum a fost precizată, că nerespectarea termenului de 14 zile nu atrage sancţiunea nulităţii documentului constatator emis de entitatea contractantă.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă,