ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3560/2022

Ședința publică din data de 16 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României în calitate de autoritate publică emitentă a H.G. nr. 34 din 6 ianuarie 2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în M. Of. nr. 18 din 6 ianuarie 2022, prin Secretariatul General al Guvernului, a solicitat: anularea art. 4 din Anexa nr. 2 (măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților) și a punctului 11 și 12 al art. 1, pct. 1 și 2 al art. 6, pct. 3 și 4 al art. 9 și art. 14 alin. (1) și (2) din anexa nr. 3 (măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc), iar după motivare să se dispună publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României, partea I, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 19/2022 din 9 februarie 2022, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii și, în consecință, a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a admis cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne; a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale formulată de reclamant.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea, casarea în parte a hotărârii recurate și trimiterea cauzei pentru a fi rejudecată la Curtea de Apel Brașov.

Prima critică de nelegalitate formulată de recurentul-reclamant a vizat aplicarea greșită a normelor naționale de drept material.

În acest sens, cu privire la obligativitatea procedurii prealabile, a arătat că instanța de fond a interpretat în mod eronat dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, substituind voinței legiuitorului o interpretare contra legem care conduce la reglementarea pe cale judecătorească a unei excepții de la regula prevăzută actualmente de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, instanța de fond a ignorat și recenta jurisprudență constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție privind actele administrative cu caracter normativ, exemplificând în acest sens Decizia nr. 4874/2021 pronunțată în dosarul nr. x/2020 și Decizia nr. 5123/2021 pronunțată în dosarul nr. x/2021.

Prin cea de-a doua critică de nelegalitate formulată, recurentul-reclamant a invocat încălcarea normelor de drept material din Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

În opinia sa, instanța de fond nu a făcut aplicarea art. 5 alin. (3) C. proc. civ. care prevede că o hotărâre trebuie să aibă la baza ei legea, uzanțele, dispozițiile legale referitoare la situații similare, iar in lipsa acestora, principiile generale ale dreptului, mai precis hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea art. 20 alin. (2) din Constituția României potrivit căruia:

"(2) Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile".

Întrucât România a ratificat Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, instanța de fond avea obligația de a face aplicarea prioritară a prevederilor CEDO, în măsura în care Constituția sau legile interne nu conțin dispoziții mai favorabile.

În acest sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept care, în Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016 (publicată în M. Of. nr. 899 din 9 noiembrie 2016), a reținut că "nu poate fi înlăturată obligația instanței de judecată de a face aplicarea prioritară a Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului […], obligație ce decurge din dispozițiile art. 20 din Constituția României, dar și din jurisprudența instanței europene […]".

Deși instanța de fond avea obligația aplicării prioritare a CEDO, mai precis a art. 6 alin. (1) privind dreptul la un proces echitabil, Curtea de Apel Brașov și-a încălcat obligația ce decurge din art. 20 alin. (2) din Constituția României și, în loc să facă aplicarea prioritară a prevederilor art. 6 alin. (1) CEDO, a dat eficiență art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, deși era evident că prevederile Legii contenciosului administrativ sunt mai puțin favorabile.

A mai arătat că procedura prealabilă reglementată de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu este compatibilă cu procedura de anulare a unei hotărâri de guvern privind prelungirea stării de alertă emisă în temeiul Legii nr. 55/2020, deoarece termenul prevăzut pentru realizarea procedurii prealabile se suprapune cu termenul de aplicabilitate al acestor hotărâri de Guvern, care este de cel mult 30 de zile de la data intrării lor în vigoare, astfel încât efectele hotărârii judecătorești nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecințele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020, ci practic s-ar ajunge ca cererea de chemare în judecată să poată fi depusă numai după ieșirea din vigoare a acestor hotărâri de Guvern, ceea ce contravine dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 alin. (1) CEDO. În acest sens, a invocat considerentele de la pct. 39 și pct. 47 ale Deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021 cu privire la sfera de aplicabilitate a art. 6 alin. (1) din CEDO.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimații Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Afacerilor Interne prin Direcția Generală Juridică au formulat întâmpinări prin care au invocat excepția lipsei de interes în promovarea recursului, iar în subsidiar au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 16 iunie 2022, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante

Preliminar, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes în promovarea recursului formulată de intimați, ca neîntemeiată.

În susținerea acestei excepții, intimatul Guvernul României a arătat că potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., orice cerere în justiție poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia justifică un interes și, întrucât, la acest moment, hotărârea Guvernului a cărei anulare formează obiectul cauzei nu mai este în vigoare, deoarece și-a produs efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, recurentul-reclamant nu poate obține niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluții de admitere a recursului.

De asemenea, intimatul Ministerul Afacerilor Interne a arătat că H.G. nr. 34/06.01.2022 nu mai este aplicabilă, că și-a epuizat toate efectele avute în vedere de autoritatea emitentă, efecte pe care reclamantul a dorit să le înlăture prin promovarea cererii de anulare. Din această perspectivă, nu se face dovada interesului în continuarea demersului de anulare a unui act normativ ale cărui efecte au încetat, în totalitate, prin ajungerea la termenul pentru care a fost emis.

Înalta Curte apreciază că aspectul privind lipsa de interes a acțiunii pe motiv că H.G. nr. 34/06.01.2022 ar fi ieșit din vigoare nu poate fi avut în vedere, pentru că legalitatea actului administrativ se analizează pentru perioada cât acesta a fost în vigoare, a produs efecte juridice și a condus la vătămarea drepturilor/intereselor legitime private ale reclamantului.

Pe de altă parte, nici aspectul referitor la epuizarea tuturor efectelor avute în vedere de autoritatea emitentă (respectiv încetarea restricțiilor aplicabile pe durata stării de alertă, inclusiv din cele contestate de reclamant prin acțiunea sa) nu poate fundamenta concluzia lipsei de interes în promovarea recursului, având în vedere efectele diferite produse de ieșirea din vigoare a Hotărârii de Guvern contestate, invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne, și anularea acesteia, solicitată de reclamant.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Reclamantul a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu anularea anumitor prevederi din H.G. nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 08.01.2022, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, respectiv: anularea art. 4 din Anexa nr. 2 (măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților) și a punctului 11 și 12 al art. 1, pct. 1 și 2 al art. 6, pct. 3 și 4 al art. 9 și art. 14 alin. (1) și (2) din Anexa nr. 3.

Prima instanță a analizat cu prioritate excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, pe care a găsit-o întemeiată. A reținut că actul administrativ atacat în prezenta cauză este un act administrativ normativ care nu poate fi încadrat în situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, întrucât un astfel de act nu intră în circuitul civil, iar pe de altă parte legea stabilește expres că în cazul actului normativ, altul decât ordonanța, plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi formulată oricând. Totodată, a considerat că nu poate fi reținută inaplicabilitatea în cauză a prevederilor Legii contenciosului administrativ ca urmare a pronunțării deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021, întrucât, până în prezent legiuitorul nu a adoptat un act normativ nou care să reglementeze acest domeniu, prevederile acestei legi nefiind înlăturate de la aplicare în mod expres printr-un act normativ. Analiza Curții Constituționale cu privire la calitatea Legii nr. 554/2004 nu este în măsură să înlăture această lege de la aplicare, ci să furnizeze criterii care să fie avute în vedere de legiuitor la adoptarea soluției legislative în consecință.

Sintetizând criticile de nelegalitate formulate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a invocat, în esență, două aspecte:

- aplicarea greșită a normelor naționale de drept material, respectiv interpretarea eronată dată de instanța de fond dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, cu privire la obligativitatea procedurii prealabile;

- încălcarea normelor de drept material din Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, respectiv încălcarea de către prima instanță a obligației ce decurge din art. 20 alin. (2) din Constituția României, în sensul că în loc să facă aplicarea prioritară a prevederilor art. 6 alin. (1) CEDO privind dreptul la un proces echitabil, a dat eficiență art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, deși era evident că prevederile Legii contenciosului administrativ sunt mai puțin favorabile.

Analizând aceste critici, Înalta Curte constată că sunt nefondate, fiind corectă soluția pronunțată de prima instanță asupra excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

În acest sens, trebuie amintit faptul că excepția reglementată de dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 are în vedere situația unui act administrativ unilateral cu caracter individual, iar nu a celui cu caracter normativ.

Așadar, contrar susținerilor recurentului-reclamant, instanța de control judiciar reține că excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privința cărora alin. (1) și (1

1

) ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepția de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) și (1

1

) ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situație, ceea ce nu poate fi acceptat.

În concluzie, câtă vreme nu există o derogare expresă de la dispozițiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, în privința actului administrativ normativ nu poate fi reținută, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind corectă reținerea primei instanțe în sensul că actul administrativ atacat în prezenta cauză este un act administrativ normativ care nu poate fi încadrat în situația de excepție amintită anterior.

A doua critică de nelegalitate a vizat încălcarea de către prima instanță a obligației ce decurge din art. 20 alin. (2) din Constituția României, în sensul că în loc să facă aplicarea prioritară a prevederilor art. 6 alin. (1) din CEDO privind dreptul la un proces echitabil, a dat eficiență art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, deși era evident că prevederile Legii contenciosului administrativ sunt mai puțin favorabile.

Cu privire la această critică, Înalta Curte reține că plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituție distinctă, cu regim și efecte proprii, fiind reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea acțiunii, ca inadmisibilă.

Așadar, parcurgerea procedurii plângerii prealabile constituie în materia contenciosului administrativ o condiție pentru legala investire a instanței de către partea reclamantă cu cererea de chemare în judecată.

În speță, câtă vreme nu s-au respectat dispozițiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, nefiind parcursă procedura prealabilă obligatorie, nu se poate reține încălcarea dreptului la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 alin. (1) din CEDO.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința atacată este legală și nu se impune a fi casată pentru motivele invocate de reclamant.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes în promovarea recursului formulată de intimați.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 19/2022 din 9 februarie 2022 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 16 iunie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.