ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1801/2022

Ședința publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Guvernul României au solicitat, în principal, anularea H.G. 1242/08.12.2021, iar în subsidiar, anularea măsurilor prevăzute de art. 4 din Anexa 2 raportat la Anexa 3 privind condiționarea participării la activitățile și evenimentele menționate, precum și suspendarea efectelor H.G. 1242/08.12.2021.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2 din 5 ianuarie 2022, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins ca lipsită de obiect excepția de inadmisibilitate a cererii de ordonanță președințială ca urmare a transformării cererii în cerere de drept comun;

- a respins excepția lipsei de interes a reclamanților;

- a respins excepția inadmisibilității invocate din perspectiv lipsei plângerii prealabile;

- a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții și a anulat Hotărârea Guvernului României nr. 1242/08.12.2021 privind prelungirea stării de alertă;

- a admis în parte excepția inadmisibilității cererii de suspendare în sensul că a respins această excepție în ceea ce privește pe reclamanți și a admis în rest;

- a respins cererea de suspendare a Hotărârii Guvernului României nr. 1242/08.12.2021.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva acestei sentințe au formulat recursuri pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și pct. 8 C. proc. civ.

1.3.1. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne

Ca prim motiv de nelegalitate, a considerat că instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești la pronunțarea soluției, fiind incident art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., întrucât nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri nu numai asupra oportunității măsurilor dispuse, ci chiar a menținerii stării de alertă.

În esență, a considerat că instanța era datoare să analizeze actul prin prisma "excesului de putere" în emiterea actului administrativ, deci cu reținerea situației de fapt existentă, a datelor oficiale și a propunerilor specialiștilor, urmând să concluzioneze dacă emitentul actului administrativ a depășit limitele oferite de actul normativ de nivel superior în baza căruia au fost emise hotărârile de Guvern.

Cu toate aceste, instanța nu numai că nu s-a limitat la analiza legalității actului, ci s-a substituit specialiștilor și a depășit chiar cadrul procesual făcând referiri la aspecte care excedează obiectului cauzei, menționând în considerente informații și date din afara cadrului procesual, cum sunt politicile de vaccinare ale altor state membre ale Uniunii Europene, pronunțându-se asupra politicii de sănătate publică a statului român în ceea ce privește acceptarea vaccinurilor avizate de Agenția Europeană a Medicamentului, alte campanii de presă susținute de Guvern (aspecte exterioare cauzei, care evident depășesc competența instanței).

În continuare, a apreciat că instanța a pronunțat o hotărâre nelegală, aceasta fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, astfel că devine incident motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește soluția dată inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile a arătat că raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, a invocat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. 8 alin. (1) din același act normativ, de unde rezultă nu numai că persoana vătămată trebuie să efectueze plângerea prealabilă anterior învestirii instanței, ci aceasta trebuie să aștepte și comunicarea răspunsului sau împlinirea termenului de 30 de zile de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă - prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare - pentru a avea posibilitatea legală de a deduce judecății cererea vizând anularea actului administrativ.

Astfel, legiuitorul a înțeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligația de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanței cu soluționarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligații fiind una dintre condițiile sine qua non ale admisibilității în principiu a acțiunii.

Totodată, potrivit articolului 193 din C. proc. civ., sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

În același sens dispun și prevederile art. 12 teza a II-a și a III-a din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care statuează obligația reclamantului de a anexa la acțiune copia actului administrativ pe care îl atacă, precum și "orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile ".

Față de aceste prevederi legale imperative, a apreciat că soluția primei instanțe este nelegală, întrucât a extins efectele dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și asupra actelor administrative cu caracter normativ, care, dat fiind specificul acestora, se supun dispozițiilor Legii nr. 24/2000, fiind astfel incident art. 58 alin. (1) potrivit căruia "După intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenței acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea."

Așadar, în privința actelor administrative normative, "revocarea" îmbracă formele specifice naturii actului, mai sus enumerate, astfel că argumentul prezentat de către instanța de judecată nu are fundament legal, întrucât în privința unui act normativ pot interveni evenimente legislative specifice, ca urmare a formulării și admiterii unei plângeri prealabile.

În opinia sa, obligativitatea formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ subzistă chiar și după modificările aduse dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prin Legea nr. 212/25.07.2018, prin introducerea alin. (5) la textul de lege indicat, excepția reglementată prin alineatul nou introdus vizând, actele administrative cu caracter individual.

Această opinie se bazează și pe faptul că legiuitorul, completând dispozițiile art. 7 cu alin. (5), nu a înlăturat din ordinea juridică obiectivă dispozițiile alin. (1

1

) al acestui articol care relevă tocmai obligativitatea de a fi îndeplinită procedura prealabilă, oricând, atunci când un act normativ este deferit analizei judecătorului specializat de contencios administrativ.

Or, atâta timp cât legiuitorul a omis să corijeze în această privință Legea contenciosului administrativ, respectiv să coreleze ipoteza de sub art. 7 alin. (5) referitoare la actele administrative care au început să producă efecte, cu conținutul art. 7 alin. (1

1

) din același act normativ care stabilește termenul în care se poate efectua plângerea prealabilă în cazul actelor administrative cu caracter normativ, singura concluzie ce se impune, cu evidență, este aceea a obligativității efectuării plângerii prealabile anterior promovării unei acțiuni în anularea actului administrativ cu caracter normativ.

În speța concretă, cu privire la actele normative emise pe perioada stării de alertă, dacă legiuitorul voia să excepteze actele administrative cu caracter normativ de la procedura plângerii prealabile, ar fi reglementat corespunzător aceste excepții în cuprinsul Legii nr. 55/2020.

În cauza de față, intimații au introdus cererea de chemare în judecată fără a solicita în prealabil autorității emitente revocarea acestuia, demersul fiind, așadar, inadmisibil, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile ce țin de valabilitatea dreptului de a acționa, în speță îndeplinirea procedurii prealabile.

Așadar, se poate reține că intimații nu au înțeles să se conformeze dispozițiilor legale imperative, prin aceea că au învestit instanța de judecată cu soluționarea prezentei cauze la data de 10.12.2021, fără a fi îndeplinit procedura prealabilă, fapt pentru care urmează să constatați că demersul acestora în justiție e profund viciat ab initio și, pe cale de consecință, neavenit sub aspectul admisibilității.

În aceste împrejurări, având în vedere faptul că intimații nu au făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, iar excepția lipsei procedurii prealabile este o excepție de fond, absolută, iar prin efectul pe care îl produce este o excepție peremptorie, dirimantă, singura soluție posibilă în prezenta cauză era aceea a respingerii acțiunii ca inadmisibilă.

În ceea ce privește soluția dată de prima instanță cu privire la excepția lipsei de interes a reclamanților în promovarea acțiunii în anularea H.G. nr. 1242/08.12.2021, prima instanță a aplicat în mod eronat dispozițiile legale privind legitimarea persoanelor fizice de a invoca încălcarea unui interes legitim public. Deși art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 stabilește regula conform căreia persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care se invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în speța dată, a acceptat ca intimații să inverseze această regulă.

Cu privire la motivarea dată de instanță referitor la respectarea condițiilor legale pentru prelungirea stării de alertă a apreciat că aceasta s-a realizat cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 55/2020, respectiv a art. 2,3 și 4 din lege.

Contrar celor reținute de către instanță, analiza factorilor de risc a avut în vedere și interpretarea datelor referitoare la noile variante ale virusului SARS-CoV-2, apărute deja la momentul adoptării hotărârii de Guvern contestate. Contextul nu este numai național, ci analiza factorilor de risc a avut în vedere contextul european și internațional, considerentele de oportunitate fiind legate și de aceste riscuri de infectare.

Concluzia în urma analizei a fost aceea că, pentru a controla răspândirea și impactul variantelor emergente SARS-CoV-2 cu transmisibilitate crescută, era necesară menținerea/adaptarea combinației de măsuri de menținere a unei situații epidemiologice stabile.

În ceea ce privește scurtele considerente ale instanței relativ la condițiile formale de adoptare a actului administrativ, a arătat că la adoptarea H.G. nr. 1242/2021 au fost respectate toate condițiile formale reglementate de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Totodată, a considerat că prima instanță a dat o dezlegare greșită situației dedusă judecății cu privire la nelegalitatea măsurilor stabilite pe perioada stării de alertă: instituirea obligativității purtării măștii de protecție, condiționarea accesului persoanelor în spații publice de prezentarea certificatului digital al UE, modalitatea de eliberare a certificatelor de vaccinare, etc.

În final, a arătat că toate măsurile au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorității interesului public, astfel că nu se poate discuta despre un exces de putere în impunerea restricțiilor, acestea fiind absolut necesare dată fiind situația de fapt. Interesul public legitim, în speță asigurarea sănătății publice, determină dispunerea unor măsuri restrictive, instituite în vederea protejării cetățenilor.

1.3.2. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României

A considerat că este incident motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., arătând că prima instanță, cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri asupra oportunității măsurilor dispuse.

Așadar, a afirmat că instanța s-a substituit autorităților într-o analiză de oportunitate, depășind, practic, limitele controlului jurisdicțional asupra excesului de putere.

Totodată, a criticat soluția instanței de fond, pe care a apreciat-o nelegală și pentru respingerea excepțiilor procedurale invocate, aceasta fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, devenind incident motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esență, a arătat că în mod greșit prima instanță a respins excepția lipsei de interes în susținerea cererii de chemare în judecată, atât timp cât hotărârea de Guvern contestată și-a încetat valabilitatea.

Dat fiind faptul că, hotărârea de Guvern contestată nu mai este în vigoare, aceasta producându-și efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, astfel că intimații-reclamanți nu ar obține niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluții de anulare parțială a actului administrativ, a apreciat că instanța trebuia să constate faptul că nu este îndeplinită una dintre condițiile esențiale pentru promovarea unei acțiunii injustiție, respectiv existența interesului.

De asemenea, intimații - reclamanți nu invocă motive de nelegalitate concrete în ceea ce privește hotărârea de Guvern contestată, limitându-se la afirmații de ordin general, fară susținere, nici nu arată care este interesul propriu, particular, vătămat, motivele invocate având un caracter general.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile a învederat faptul că, în mod greșit prima instanță a respins excepția invocată, atât timp cât în doctrină și jurisprudență s-a reținut că, în general, o acțiune este inadmisibilă când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condițiile de admisibilitate a căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală.

În speță, sub aspectul regularității învestirii instanței specializate de contencios administrativ cu cererea de anulare a Hotărârii Guvernului nr. 1242/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 decembrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, față de natura juridică a actului administrativ contestat, sesizarea a fost făcută în mod nelegal, cu încălcarea prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel, având în vedere prevederile art. 193 C. proc. civ., instanța a verificat îndeplinirea procedurii prealabile, condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, astfel cum prevăd dispozițiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, însă a considerat că actele administrative normative contestate au intrat în circuitul civil, au produs efecte, astfel că nu mai pot fi revocate de către autoritatea emitentă, motiv pentru care, în temeiul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, procedura prealabilă nu mai este obligatorie.

În opinia sa, Legea nr. 554/2004 nu distinge cu privire la exceptarea de la controlul prealabil a actelor care reglementează situații excepționale, cum este cel supus anulării în cauza pendinte, astfel că soluția instanței de fond apare ca profund nelegală, în sensul în care încalcă prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, precum și obligația expres prevăzută în art. 193 C. proc. civ., în care se menționează că sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta, urmând ca dovada îndeplinirii procedurii prealabile să fie anexată la cererea de chemare în judecată.

Prin soluția pronunțată, prima instanță golește de conținut o prevedere expresă și neinterpretabilă, prin care legiuitorul a reglementat condițiile de admisibilitate a oricărei acțiuni în anularea unui act admistrativ.

Motivele de nelegalitate circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt reprezentate, în opinia recurentului-pârât de următoarele aspecte: aplicarea greșită de către instanța fondului, a dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare; și dezlegarea greșită dată situației dedusă judecății în ceea ce privește nelegalitatea măsurilor stabilite pe perioada stării de alertă.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimații-reclamanți au formulat concluzii scrise prin care au solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

Cu referire la lipsa parcurgerii plângerii prealabile, a arătat că pentru un act cu valabilitate de 30 zile, nu se poate pretinde această conduită, fiind abuzivă și exclusiv formală.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 7 februarie 2022 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursurilor în ședință publică, la data de 10 martie 2022, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante

Preliminar, Înalta Curte reține că aspectele învederate prin memoriile de recurs vizează, în esență, aceleași critici de nelegalitate, motiv pentru care va analiza împreună recursurile declarate de recurenții-pârâți Ministerul Afacerilor Interne și Guvernul României, ca urmare a faptului că aceștia au și același interes procesual.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate de către recurenții-pârâți, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la criticile privind soluția dată asupra excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

Reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Guvernul României au investit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care au solicitat, în principal, anularea H.G. 1242/08.12.2021, iar în subsidiar, anularea măsurilor prevăzute de art. 4 din Anexa 2 raportat la Anexa 3 privind condiționarea participării la activitățile și evenimentele menționate, precum și suspendarea efectelor H.G. 1242/08.12.2021.

Prima instanță a respins excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, invocată de pârâți, apreciind că aceasta este nefondată. A reținut că acțiunea introductivă se află într-o situație de excepție, motiv pentru care plângerea prealabilă nu mai este necesar a fi formulată. A avut în vedere caracterul particular al H.G. nr. 1242/08.12.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, întrucât actul administrativ cu caracter normativ menționat urma să își înceteze efectele în termen de 30 de zile de la data de 09.12.2021, după cum era menționat la art. 1 din H.G. nr. 1242/08.12.2021.

Totodată a arătat că plângerea prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea 554/2004 ar putea fi formulată pentru revocarea unui act normativ oricând, însă conform art. 8 din Legea 554/2004 autoritatea publică ar avea posibilitatea să răspundă în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h), respectiv în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii. Or, această situație ar conduce dat fiind aplicarea limitată în timp a actului normativ, la imposibilitatea reclamanților de a introduce acțiunea pe perioada când actul normativ își produce efectele și ca atare, la încălcarea dreptului de acces la justiție garantat de art. 21 din Constituție și implicit la o denegare de dreptate.

Înalta Curte nu subscrie argumentelor în baza cărora instanța de fond a soluționat chestiunea inadmisibilității, ci reține că excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privința cărora alin. (1) și (1)

1

ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepția de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) și (1)

1

ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situație, ceea ce nu poate fi acceptat.

În concluzie, câtă vreme nu există o derogare expresă de la dispozițiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, în privința actului administrativ normativ nu poate fi reținută, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind greșită reținerea primei instanțe în sensul că acțiunea introductivă se află într-o situație de excepție, motiv pentru care plângerea prealabilă nu mai este necesar a fi formulată.

Plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituție distinctă, cu regim și efecte proprii, fiind reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancționată cu respingerea acțiunii, ca inadmisibilă.

În speță, câtă vreme nu s-au respectat dispozițiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, nefiind parcursă procedura prealabilă obligatorie, Înalta Curte constată că sentința atacată este nelegală și se impune a fi casată.

Având în vedere soluția ce urmează a fi pronunțată în cauză, în raport de reținerea inadmisibilității cererii de chemare în judecată formulată de reclamanți, sentința atacată nu va mai fi analizată din perspectiva celorlalte critici de nelegalitate care vizează excepția lipsei de interes în susținerea acțiunii și fondul pretențiilor deduse judecății.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului formulat de pârâți, casarea sentinței atacate și rejudecând cauza, va respinge acțiunea formulată de reclamanți ca inadmisibilă.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâții Guvernul României și Ministerul Afacerilor împotriva sentinței civile nr. 2 din 5 ianuarie 2022 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, în rejudecare:

Respinge acțiunea formulată de reclamanți ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.