ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3030/2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 17.08.2021 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, modificată, reclamanții A. și B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Afacerilor Interne: anularea în întregime a H.G. nr. 826 din 5 august 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 11 august 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19; în subsidiar, anularea parțială a oricăreia dintre următoarele măsuri: anularea stării de alertă pentru județul Cluj; anularea anexei 2 art. 2 privind carantinarea; anularea anexei 2 art. 4 raportat la anexa 3 art. 1 pct. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 23, 26 privind condiționarea participării la orice eveniment de vaccin sau test; încetarea stării de alertă. De asemenea, au solicitat acordarea daunelor morale în cuantum de 1000 RON pentru reclamanta A..

2.1. Prin încheierea de amânare a pronunțării din data de 23 septembrie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția de inadmisibilitate a acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, invocată de pârâtul Guvernul României, și a unit cu fondul cauzei excepția lipsei de interes și excepția nulității cererii de chemare în judecată.

2.2. Prin sentința civilă nr. 236/2021 din 28 septembrie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins: excepția tardivității modificării de acțiune; excepția nulității cererii de chemare în judecată și excepția lipsei de interes a reclamanților în formularea acțiunii.

A admis în parte acțiunea formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Afacerilor Interne; a anulat în întregime H.G. nr. 826/5 august 2021, H.G. nr. 932/9 septembrie 2021 și H.G. nr. 990/17 septembrie 2021 și a respins capătul de cerere privind acordarea de daune morale.

3.1. Împotriva încheierii din 23 septembrie 2021 și a sentinței civile nr. 236/2021 din 28 septembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârilor recurate, în sensul admiterii excepțiilor invocate, iar pe fond, respingerea acțiunii, astfel cum a fost modificată.

În motivarea recursului a arătat că excepția inadmisibilității acțiunii în justiție pentru lipsa plângerii prealabile vizează însuși exercițiul dreptului la acțiune, sens în care a invocat disp. art. 193 alin. (1) C. proc. civ. și art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. A criticat motivarea soluționării acestei excepții, întrucât toate actele adoptate de Guvernul României (hotărâri și ordonanțe) intră în circuitul civil de la momentul publicării lor în Monitorul Oficial, cu excepția celor în cuprinsul cărora se indică o altă dată de la care încep să își producă efectul. O astfel de interpretare presupune golirea de conținut a noțiunii de procedură prealabilă obligatorie, ceea ce nu este permis.

În considerarea faptului că obiectul cererii, astfel cum a fost modificat și precizat, vizează anularea unor hotărâri ale Guvernului, iar nulitatea actelor juridice produce efecte retroactive, nu se justifică eludarea acestei obligații în sarcina reclamanților, doar pentru că valabilitatea măsurilor dispuse prin prelungirea stării de alertă este de 30 de zile.

Recurentul a criticat, totodată, și soluția de respingere a excepției lipsei de interes a reclamanților în formularea acțiunii. Aceștia au învederat doar un interes general, coroborat cu un interes personal ipotetic, fără a face nicio dovadă asupra prejudiciului produs prin adoptarea hotărârilor Guvernului contestate. Nu este suficientă afirmarea existenței unui drept actual, ci și justificarea folosului practic urmărit prin punerea în mișcare a procedurii judiciare.

A invocat disp. art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Decizia nr. 66/2009 a Curții Constituționale susținând că interesul se dovedește, nu se presupune, iar reclamanții nu au prezentat minime dovezi în sensul încălcării vreunui drept personal, recunoscut de lege, prin adoptarea actului administrativ contestat sau a unui interes legitim, iar motivele prezentate ar putea fi incluse în categoria interesului general. Instanța de fond, prin motivarea soluției pronunțate cu privire la această excepție, a adus argumente proprii, independente de susținerile reclamanților, încălcându-se nu doar principiul disponibilității și al contradictorialității, dar și cel al exercitării cu bună-credință a rolului activ al instanței în soluționarea cauzei.

Cu privire la soluția pronunțată pe fondul cauzei, a arătat că prima instanță nu a realizat o încadrare juridică adecvată în raport cu situația de fapt, ceea ce a condus la pronunțarea unei soluții vădit nefondate. Mai mult, motivarea soluției excede motivelor cererii de chemare în judecată și ale cererilor precizatoare. Necesitatea menținerii stării de alertă nu se rezumă la derularea concertelor, ci vizează - în primul rând - asigurarea stocului de medicamente și echipamente, a vaccinurilor, a capacității de reacție a instituțiilor statului. Măsurile au fost luate gradual pe parcursul ultimului an și, ori de câte ori rata infectărilor a scăzut, au fost dispuse măsuri de relaxare. Măsurile dispuse prin hotărârile Guvernului supuse controlului judecătoresc în prezenta cauză nu "au împărțit populația României în persoane vaccinate și nevaccinate", tot astfel cum disp. art. 37 C. civ. nu împart populația în persoane cu capacitate de exercițiu și persoane fără capacitate de exercițiu.

Instanța de fond nu a avut niciun temei sau documentație pentru a susține că vaccinurile puse la dispoziția populației ar putea altera starea de sănătate a persoanelor vaccinate, acestea nefiind motive care să conducă la anularea hotărârilor în litigiu ale Guvernului.

Legalitatea actelor administrative impune respectarea anumitor cerințe: actele să fie adoptate sau emise de către autoritățile competente din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe; conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege. Toate aceste cerințe esențiale au fost respectate în cauză, hotărârile Guvernului fiind adoptate în deplină concordanță cu prevederile art. 3, 4, 6 și art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, cu modificările și completările ulterioare. Toate măsurile dispuse atât în perioada stării de urgență, cât și în prezent, în perioada stării de alertă, au fost instituite în limitele permise de Constituția României, în măsura art. 53 din Constituție.

3.2. Împotriva aceleiași sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiate.

În motivarea recursului a arătat că instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, când a admis cererea de modificare a acțiunii, fiind incident motivul de casare prevăzut la art. 488 alin, (1) pct. 5 C. proc. civ.. Art. 204 alin. (3) C. proc. civ. are caracter imperativ și nu lasă loc de interpretări, instanța fiind obligată să îl aplice în toate situațiile. Cu toate că a arătat în mod expres faptul că nu este de acord cu modificarea cererii de chemare în judecată, instanța a înlăturat de la aplicare dispozițiile legale imperative.

De asemenea, instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești la pronunțarea soluției, fiind incidente disp art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., prin raportare la disp. art. 1 alin. (4) din Constituția României, întrucât nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri nu numai asupra oportunității măsurilor dispuse, ci chiar asupra menținerii stării de alertă. În mod indirect, prin anularea hotărârilor de Guvern prin care s-a prelungit starea de alertă și, implicit, eliminarea măsurilor de prevenire, se schimbă, în primul rând, politica de răspuns de sănătate publică.

A invocat prevederile Legii nr. 55/2020 (art. 2, art. 3, art. 4) precizând care sunt factorii de risc ce trebuie analizați, cumulativ, cu ocazia dispunerii/prelungirii stării de alertă. Prin analizele privind situația epidemiologică efectuate de organismele îndrituite prin legile emise în domeniul managementului situațiilor de urgență/pe durata declarării pandemiei și care au creat cadrul normativ specific, au fost propuse măsurile de limitare a răspândirii virusului SARS-CoV-2. Situația epidemiologică a fost supusă analizei în cadrul Centrului Național de Coordonare și Conducere a Intervenției, în limitele conferite de Legea nr. 55/2020, și a avut loc în contextul generat de dinamica evoluției situației epidemiologice naționale, dar și internaționale, determinată de răspândirea virusului SARS-CoV-2.

Din preambulul hotărârilor de Guvern rezultă că la baza măsurilor au stat Hotărârile Comitetului Național pentru Situații de Urgență, care în concret a propus adoptarea acestor măsuri pe baza unor Analize a factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României, întocmită la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției. De asemenea, au fost luate în considerare propunerile Grupului de Suport Tehnico - Științific privind Gestionarea Bolilor Înalt Contagioase pe Teritoriul României referitoare la măsurile necesar a fi adoptate pentru limitarea răspândirii virusului. Aceste organisme au competența, din punct de vedere tehnic, administrativ, să evalueze riscul epidemiologic în rândul grupurilor populaționale. Din acest punct de vedere, instanța de fond și-a depășit competența privind asigurarea legalității soluționării cererii depuse de reclamanți. Instanța era datoare să analizeze actul prin prisma "excesului de putere" în emiterea actului administrativ, deci cu reținerea situației de fapt existente, a datelor oficiale și a propunerilor specialiștilor, urmând să concluzioneze dacă emitentul actului administrativ a depășit limitele oferite de actul normativ de nivel superior în baza căruia au fost emise hotărârile de Guvern. Cu toate aceste, instanța, nu numai că nu s-a limitat la analiza legalității actului, ci s-a substituit specialiștilor și a depășit chiar cadrul procesual făcând referiri la aspecte care excedează obiectului cauzei, menționând în considerente informații și date din afara cadrului procesual, cum sunt politicile de vaccinare ale altor state membre ale Uniunii Europene, pronunțându-se asupra politicii de sănătate publică a statului român în ceea ce privește acceptarea vaccinurilor avizate de Agenția Europeană a Medicamentului, alte campanii de presă susținute de Guvern (aspecte exterioare cauzei, care, evident, depășesc competența instanței).

O dovadă clară a imixtiunii judecătorului într-un domeniu pe care nu îl stăpânește, în care este necesară expertiza specialiștilor, este situația actuală a României și a sistemului sanitar - 16.12.2021- în ultimele 24 de ore fiind 15.239 cazuri noi de persoane infectate. Chiar și la data pronunțării sentinței numărul cazurilor era în creștere - în ultimele 24 de ore au fost înregistrate 11.049 de cazuri noi de persoane infectate cu SARS- CoV-2.

Astfel cum s-a reținut în practica judiciară, oportunitatea actului administrativ "scapă" controlului instanței care este obligată să utilizeze un test similar celui folosit de CEDO, prevăzut și de art. 53 din Constituția României. Aspectele științifice, de natură medicală, țin de aprecierea informațiilor furnizate de INSP și de analiza factorilor de risc care au sprijinit hotărârea C.N.S.U., ce a stat la baza emiterii hotărârilor de Guvern.

Recurentul a invocat și motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la soluția dată excepției lipsei de interes, sub dublu aspect. Pe de o parte, precizează că la acest moment hotărârile de Guvern contestate nu mai sunt în vigoare, acestea producându-și efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, astfel că intimații - reclamanți nu ar obține niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluții de anulare a actului administrativ. În acest sens a invocat jurisprudență relevantă, respectiv Deciziile ÎCCJ nr: 1668/17.03.2021, 3973/29.07.2020, 4188/09.09.2020 și 1/05.01.2021.

Pe de altă parte, nelegalitatea soluției se raportează și la disp. art. 8 din Legea nr. 554/2004. Astfel, instanța pornește în argumentarea respingerii excepției de la o prezumție nedovedită, aceea a calității reclamanților de persoane nevaccinate. În urma verificărilor efectuate, nu s-a reușit identificarea acestei calități, expuse de către partea adversă. Trecând peste faptul că intimații - reclamanți nu invocă motive de nelegalitate concrete în ceea ce privește hotărârile de Guvern contestate, limitându-se la afirmații de ordin general, nici nu arată care este interesul propriu, particular, vătămat, motivele invocate având un caracter general.

Prima instanță a aplicat în mod eronat dispozițiile legale privind legitimarea persoanelor fizice de a invoca încălcarea unui interes legitim public; deși art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 stabilește regula conform căreia persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care se invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în speță a acceptat ca intimații să inverseze această regulă. Deși reclamanții au prezentat situații ipotetice, la nivel declarativ, fără a face dovada că le-a fost vătămat vreun drept personal, concret, instanța a preluat afirmațiile fără o minimă verificare a susținerilor. Chiar și acceptând ideea că interesul legitim privat vătămat este reprezentat de imposibilitatea reclamanților de a participa la evenimentele culturale și sportive, deci cu privire la o serie de măsuri punctuale, totuși, analiza instanței s-a extins cu privire la actul administrativ normativ, în întregime.

Actul administrativ normativ ce face obiectul acțiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a Legii nr. 55/2020, iar instanța a analizat actul administrativ în întregime, chiar dacă reclamanții nu au invocat și dovedit o vătămare în raport de toate măsurile dispuse. Aceștia tind la ocrotirea unui interes legitim public, criticile au un caracter general și configurează apărarea unui interes public și nu vătămarea concretă pe care actul administrativ normativ ar fi cauzat-o reclamanților. În acest sens a fost invocată Decizia nr. 8/2020, Î.C.C.J. (Complet RIL).

Recurentul a criticat și soluția pronunțată pe fondul cauzei, considerând că menținerea stării de alertă și măsurile dispuse prin cele trei hotărâri de Guvern au fost emise în limitele constituționale și a celor permise de Legea nr. 55/2020. Procedând la o analiză din oficiu pentru măsurile cuprinse în hotărârile de Guvern contestate, în modalitatea în care a procedat judecătorul în prezenta cauză, pe de o parte, au fost depășite limitele învestirii, iar pe de altă parte, au fost încălcate disp. art. 22 alin. (6) C. proc. civ.. Instanța trebuia să ia act de faptul că argumentele invocate de reclamanți au caracter general, care nu permit verificarea în concret a respectării exigențelor Constituției și a actelor normative de nivel superior în baza cărora au fost emise, ci sunt aprecieri proprii cu caracter generic și nedovedite. Prin modalitatea în care instanța a redactat hotărârea a complinit obligațiile reclamanților, cu toate că aceștia au calitatea de avocați, deci persoane cu pregătire de specialitate.

Referitor la legalitatea H.G. nr. 826/05.08.2021, recurentul a susținut că instanța a pronunțat soluția cu încălcarea normelor de drept material, respectiv art. 3 și art. 4 din Legea nr. 55/2020, făcând referire la Decizia nr. 392/08.06.2021 a Curții Constituționale.

Analiza factorilor de risc din data de 02.08.2021 cuprinde toate elementele de fapt necesare pentru a lua o decizie informată, dar și propunerea de a menține starea de alertă. De asemenea, s-a arătat că în perioada supusă analizei, se observă faptul că răspândirea SARS-CoV-2 crește în intensitate, context în care este necesar ca măsurile non-farmaceutice existente pentru prevenirea răspândirii infecțiilor să fie adaptate la trendul ascendent al evoluției situației epidemiologice.

Motivele avute în vedere de instanță sunt lipsite de profesionalismul, independența și imparțialitatea de care trebuie să dea dovadă un judecător. Faptul că "Guvernul a avut răgazul" reprezintă o expunere ipotetică, instanța fiind datoare să analizeze situația de fapt, realitatea și nu măsurile pe care Guvernul ar fi trebuit sa le ia sau modul în care trebuia organizat și administrat sistemul de sănătate.

În ceea ce privește analiza factorilor de risc, instanța poate observa propunerea de menținere/adaptare a măsurilor de intervenție non-farmaceutice reglementate, cât și pentru a implementa, la nevoie, măsuri mai stricte, cu recomandarea de a menține la nivel național starea de alertă. Măsurile restrictive propuse de specialiști și adoptate de Guvernul României au fost, de asemenea, apreciate ca fiind necesare și în contextul european și internațional existent, și au avut în vedere prognoza evoluției situației epidemiologice.

Susținerile primei instanțe cu privire la faptul că unele state europene au renunțat la starea de urgență/alertă nu pot fi primite, atât timp cât, la o simplă verificare a site-ului Ministerului Afacerilor Externe, se constată o situație contrară. Aceste aspecte sunt străine de natura cauzei, instanța fiind obligată să analizeze actul administrativ prin raportate la normele legale de nivel superior, aplicate la situația/realitatea din România și nu din alte state.

Cu privire la legalitatea H.G. nr. 932/09.09.2021, instanța, în mod nelegal și nefundamentat, a reținut că, prin prelungirea succesivă a stării de alertă, a fost eludat cadrul constituțional, iar Guvernul a permanentizat această stare. Instanța nu a ținut cont de situația prezentată în analiza factorilor de risc din 05.09.2021, nefăcând vreo referire la aceasta. În mod corect autoritățile publice au constatat că se impune continuarea menținerii măsurilor adecvate pentru a controla răspândirea și impactul variantelor emergente SARS-CoV-2 cu transmisibilitate crescută, fiind de dorit estomparea răspândirii virusului.

Recurentul a precizat că pentru desfășurarea festivalurilor a fost necesară respectarea prevederilor art. 1, pct. 7 și urm. din anexa nr. 3 la H.G. nr. 826/2021, norme ce stabilesc restricții referitoare la numărul de participanți în funcție de rata de infectare, obligativitatea portului măștii de protecție, precum și condițiile ce trebuie îndeplinite pentru a participa la festival. Nu este de acord cu aspectele reținute de instanță în ce privește caracterul discriminatoriu al măsurilor, întrucât evenimentele oferite ca exemplu au fost punctuale, cu durată redusă și au fost dispuse condițiile de acces pentru ținerea sub control a riscului epidemiologie. Instanța nu poate reține stabilirea unor măsuri restrictive, bazate pe criterii discriminatorii, întrucât compară activități/evenimente diferite (ca durată, frecvență, natura activităților) raportat la grupuri populaționale diferite, care participă în cadrul acestora.

Cu privire la pretinsa discriminare instituită prin măsurile dispuse a opinat că relaxarea treptată presupune evitarea oricăror riscuri de escaladare a cazurilor, prin redeschiderea anumitor evenimente sociale treptat, fiind necesară luarea unor măsuri de precauție, cea mai la îndemână fiind aceea ca persoanele să facă dovada că nu sunt purtătoare de virus, și astfel, că nu vor contribui la răspândirea acestuia în cadrul comunității. Măsurile contestate se circumscriu sferei drepturilor ce pot fi restrânse de autoritățile competente și reprezintă o restrângere, justificată obiectiv, a exercițiului libertății de circulație și a libertății întrunirilor, sens în care a invocat jurisprudența CEDO (cauzele Aktasc. Franței, Bayrak c. Franței, Gamaleddyn c. Franței, Ghazal c. Franței, Singh c. Franței, decizii din 30 iunie 2009).

Pe de o parte, nu există discriminare când instituirea unor criterii "este justificată obiectiv de un scop legitim". Ținerea sub control a numărului de cazuri și sprijinirea unor măsuri care să conducă la reducerea cifrei de infectări constituie "un scop legitim". Pe de altă parte, scopul activității de vaccinare a populației este asigurarea dreptului la sănătate individuală și colectivă, prin eliminarea sau reducerea morbidității, invalidității și a mortalității prin boli transmisibile. Chiar dacă vaccinarea nu este obligatorie, constituțional, Statul român are obligația să ia măsuri pentru asigurarea sănătății publice, Legea fundamentală reglementând la art. 34 alin. (2) dreptul la ocrotirea sănătății.

A invocat recurentul disp. art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 și a menționat că instanța nu arată care este criteriul identificat, dintre cele prevăzute la acest articol. Atât timp cât legiuitorul a indicat în cuprinsul actului normativ referit criteriul de discriminare boală cronică necontagioasă, per a contrario, în speță, Covid-19 fiind o boală contagioasă, care se transmite pe cale respiratorie, este evident că restrângerea activităților persoanelor care nu au luat un minim de precauție pentru prevenirea răspândirii virusului nu poate fi apreciată ca discriminatorie. În același sens este și jurisprudența constantă a CEDO.

Recent, prin Hotărârea din 08.04.2021 în cauza Vavricka și alții v. Republica Cehă, CEDO a considerat că "măsurile contestate (obligația de vaccinare a copiilor pentru a fi admiși la grădiniță) de reclamanți se aflau într-o relație rezonabilă de proporționalitate cu scopurile legitime urmărite de statul reclamat, care nu și-a depășit marja de apreciere prin impunerea obligației de vaccinare. Prin urmare, aceste măsuri puteau fi considerate ca fiind "necesare într-o societate democratică."

Soluția dispusă de instanța de fond propune, în mod implicit, două soluții fundamental diferite: fie accesul tuturor cetățenilor la diferite evenimente este interzis, indiferent dacă aceștia sunt vaccinați sau nu; fie accesul tuturor cetățenilor la diferite evenimente este permis, indiferent dacă aceștia sunt vaccinați sau nu; prin motivare, sentința tinde spre cea de-a doua variantă. În mod evident, niciuna dintre variante nu poate fi acceptată, iar rezultatele studiilor oficiale arată și faptul că vaccinarea determină reducerea de aproape 2 ori a riscului de transmitere. Mai mult, instanța de fond și reclamanții ignoră consecințele unei situații pandemice date de apariția în circulație a unui virus nou, cu transmitere respiratorie, adaptat pentru afectarea umană. Așa cum instanța de fond a constatat, peste 50% din populația României nu este vaccinată. Aceste persoane nu au niciun motiv demonstrat științific prin care să poată fi considerate imune la infectare în cazul în care sunt expuse la virus.

Pentru a modera afectarea sectoarelor sociale și economice, în condițiile în care a asigurat atât necesarul de vaccin, cât și locuri de administrare gratuită a acestuia pentru populație, autoritățile au prevăzut ca desfășurarea unor activități cu risc epidemiologie ridicat să aibă loc în condițiile participării persoanelor imunizate prin vaccinare sau care prezintă dovada unui test negativ sau a trecerii prin boală în ultimele 180 de zile. Acest lucru este necesar pentru a limita apariția infectării unui număr mare de persoane în același timp,

În ceea ce privește considerentele reținute cu privire la vaccinurile puse în circulație de Agenția Europeană a Medicamentului, recurentul a indicat aspectele arătate în pct. (34) din preambulul Regulamentului nr. 2021/953 al Parlamentului European și al Consiliului. Totodată, a susținut că instanța trebuia să țină seama de faptul că, alături de dovada vaccinării și trecerea a 10 zile de la finalizarea schemei complete de vaccinare, sunt prevăzute și măsuri alternative: dovada unui rezultat negativ al unui test RT-PCR nu mai vechi de 72 de ore; dovada unui rezultat negativ certificat al unui test antigen rapid nu mai vechi de 24 de ore; dovada că persoana se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi și a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu SARS-CoV-2. Faptul că testarea nu este gratuită nu poate reprezenta un element discriminatoriu, ci este o consecință a propriei alegeri a fiecărei persoane, statul permițând accesul la diferite evenimente, condiționat de una dintre măsurile mai sus expuse, necesare în contextul epidemiologie actual. Accesul la evenimente sociale este permis și celorlalte persoane nevaccinate, cu asigurarea unei condiții minimale privind reducerea riscului de infectare, reprezentat prin măsura alternativă a testării, astfel încât nu suntem în prezența unei discriminări între categorii diferite de persoane și situații reglementate prin actele normative contestate.

În ceea ce privește măsurile de prezentare a certificatului digital al Uniunii Europene, reglementat prin O.U.G. nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19, România a procedat prin adoptarea hotărârilor de Guvern la armonizarea legislației naționale cu Regulamentul (UE) 2021/954 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare și vindecare de COVID-19, pentru asigurarea liberei circulații a persoanelor în cadrul statelor Uniunii Europene, și nu este limitată aplicabilitatea acestora la utilizarea lor între statele membre, fiind acceptate ca dovezi și pe teritoriul național.

Recurentul-pârât Guvernul României a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat admiterea recursului declarat de Ministerul Afacerilor Interne.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând hotărârile recurate în raport cu motivele de recurs invocate și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de Guvernul României împotriva încheierii din 23 septembrie 2021 este nefondat, iar recursurile formulate de Guvernul României și Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței sunt fondate, față de următoarele considerente:

1.1. În ceea ce privește recursul formulat împotriva încheierii din 23 septembrie 2021 de către pârâtul Guvernul României, se constată că este criticată soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond motivând respingerea acestei excepții prin faptul că hotărârea de Guvern a produs efecte intrând în circuitul civil, astfel că, față de disp. art. 7 din lege, nu se impune parcurgerea acestei proceduri, dat fiind termenul limitat de acțiune al hotărârii contestate.

Înalta Curte constată că este legală soluția de respingere a excepției în discuție, dar nu pentru motivul că actul administrativ contestat a intrat în circuitul civil, ci pentru că se impune reținerea în cauză a incidenței Deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021, care statuează la par. 44 și 47 că:

"44. În cazul atacării în justiție a hotărârilor Guvernului, a ordinelor sau a instrucțiunilor miniștrilor emise în vederea punerii în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces la justiție efectiv, în sensul mai sus reținut, s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunțată de instanța de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalității actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia și a consecințelor sale. Or, aceste efecte ale hotărârii judecătorești nu ar putea fi obținute decât în măsura în care pronunțarea acesteia ar avea loc în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative, care este de cel mult 30 de zile de la intrarea lor în vigoare, așa cum reiese din dispozițiile art. 3 alin. (1) și (2) și ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020. (...)

Având în vedere că în această decizie s-a arătat că Legea nr. 55/2020 nu se completează cu dispozițiile Legii nr. 554/2004, procedura prealabilă reglementată de art. 7 din această lege nu este obligatorie.

1.2. Referitor la recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 236/2021 din 28 septembrie 2021, Înalta Curte constată că este criticată soluția de respingere a excepției lipsei de interes a reclamanților în susținerea acțiunii, precum și soluția pronunțată pe fondul acuzei.

Cu privire la această excepție, prima instanță, observând conținutul cererii de chemare în judecată, a reținut că reclamanților, în calitate de persoane nevaccinate, le este încălcat interesul personal prin măsurile restrictive care se răsfrâng individual și asupra lor, deoarece nu le este permis accesul la competiții sportive și le este condiționată participarea la anumite evenimente sportive sau culturale, ori la alte activități prevăzute în Anexa 3 a H.G.-urilor, care sunt condiționate de îndeplinirea unor cerințe sau de prezentarea testelor sau vaccinării. Aceste aspecte conduc la concluzia că reclamanții se plâng de încălcarea unor drepturi sau libertăți prin aceste H.G.-uri, care ar fi adoptate cu exces de putere, situație ce determină ca acțiunea să îndeplinească condițiile de admisibilitate și de interes cerute de Legea nr. 554/2004.

Curtea a considerat că reclamanților nu li se poate pretinde să dovedească faptul că într-o instituție de cultură sau la un eveniment sportiv li s-a refuzat accesul, fiind evident că în lipsa dovezilor prevăzute de art. 4 din Anexa 2 a H.G. nr. 826/2021, reclamanții nu ar fi putut participa la astfel de evenimente.

Soluția instanței este criticată, întrucât reclamanții nu au prezentat minime dovezi în sensul încălcării vreunui drept personal, recunoscut de lege, prin adoptarea actului administrativ contestat sau a unui interes legitim, iar motivele prezentate ar putea fi incluse în categoria interesului general.

În această privință, instanța de recurs constată că Legea nr. 554/2004 consacră regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, deoarece prin interes legitim privat se înțelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat.

Interesul legitim public reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit. r) din aceeași lege, interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

Trebuie făcută distincția între cele două noțiuni juridice: interesul legitim definit de Legea nr. 554/2004 și interesul procesual definit de C. proc. civ., fiind necesar ca atunci când recurge la exercițiul acțiunii în contencios administrativ reclamantul să dovedească, în primul rând, îndeplinirea unei condiții de drept procesual, constând în existența unui interes în promovarea acțiunii, un folos practic al exercitării sau al continuării exercitării acesteia, iar, în al doilea rând, îndeplinirea unei condiții de drept material constând în vătămarea unui drept sau a unui interes legitim.

Ambele condiții sunt îndeplinite în cauză, reclamanții precizând în cererea de chemare în judecată, în privința interesului personal, că acesta se împletește cu interesul public, fiind evident că toate măsurile se răsfrâng asupra persoanei fiecăruia, spre exemplu, nu au putut participa la finala campionatului de baschet și la turneul WTA de la Cluj din perioada 1-8 august.

Folosul practic al exercitării prezentei acțiuni constă în posibilitatea de a participa fără restricții la viața socială, la diferite evenimente culturale, sportive, ce se desfășoară în perioada pandemiei, iar condiția de drept material constând în vătămarea unui drept sau a unui interes legitim este și ea îndeplinită, fiind vorba despre vătămarea unor drepturi sau libertăți de care beneficiază reclamanții în mod neîngrădit în lipsa stării de alertă.

Nu poate fi reținută susținerea recurentului potrivit căreia motivele prezentate ar putea fi incluse în categoria interesului general, din moment ce reclamanții au invocat o vătămare concretă a drepturilor sau intereselor lor legitime private, de natură să justifice promovarea prezentei acțiuni în contencios administrativ. Prin urmare, nu este invocat de către reclamanți exclusiv un interes legitim public pentru a avea relevanță în cauză Decizia în interesul legii nr. 8/2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție și Decizia Curții Constituționale nr. 66/2009, invocate în cererea de recurs.

Guvernul României a formulat și critici de nelegalitate care vizează soluția pronunțată pe fondul cauzei, acestea urmând să fie analizate cu ocazia soluționării celui de-al doilea recurs declarat în cauză, întrucât aceste critici se regăsesc în cererea de recurs formulată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

1.3 În privința recursului declarat de Ministerul Afacerilor Interne împotriva aceleiași sentințe, Înalta Curte reține că primul motiv de casare invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, atunci când a admis cererea de modificare a acțiunii.

Referitor la această critică Înalta Curte reține că, prin cererea inițială de chemare în judecată, modificată din cerere de ordonanță președințială în acțiune de drept comun, reclamanții au solicitat anularea în întregime a H.G. nr. 826 din 5 august 2021, iar, în subsidiar, anularea parțială a hotărârii, pentru județul Cluj.

Primul termen de judecată acordat în cauză a fost 9.09.2021, iar la data de 13.09.2021, reclamanții au depus la dosar o precizare a acțiunii prin care au solicitat anularea totală sau parțială a H.G. nr. 932/9.09.2021.

Cel de-al doilea termen de judecată acordat a fost 16.09.2021, iar la data de 20.09.2021, reclamanții au depus la dosar o nouă precizare a acțiunii, prin care au solicitat anularea totală sau parțială a H.G. nr. 990/17.09.2021.

Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne s-a opus în mod expres modificării acțiunii peste termenul reglementat de art. 204 alin. (3) C. proc. civ., dar instanța de fond a respins excepția tardivității modificării acțiunii cu motivarea că actele administrative contestate sunt acte normative ce privesc regimul stării de alertă și că reclamanții au fost îndreptățiți să ceară modificarea cererii de chemare în judecată având în vedere că prin H.G. 826/05.08.2021 a fost prelungită cu 30 de zile starea de alertă, situație care a determinat Guvernul să adopte o nouă H.G. - nr. 932/09.09.2021, care la rândul ei a fost modificată prin H.G. 990/17.09.2021, toate hotărârile privind regimul stării de alertă.

A admite excepția tardivității ar însemna, datorită intervalului scurt de timp în care apar aceste acte administrative normative, să rezulte o împiedicare a liberului acces la justiție contravenind atât disp. art. 6 din CEDO, cât și dreptului reclamanților la un proces echitabil, reglementat la art. 6 C. proc. civ., printr-un fine de neprimire, deci o denegare de dreptate. Totodată, Curtea a luat în considerare la respingerea acestei excepții și Decizia 457/25.06.2020 a Curții Constituționale care a arătat că "statul de drept înseamnă că agențiile guvernamentale trebuie să funcționeze în cadrul legii și acțiunile lor trebuie să fie supuse controlului de către instanțele independente". Or, Curtea Constituțională, adoptând această decizie raportat la prevederile Legii 55/2020, a arătat că nu se permite eludarea cadrului constituțional care guvernează legalitatea, separația puterilor în stat și condițiile restrângerii unor drepturi și libertăți, deoarece aceasta ar contraveni exigențelor generale ale unui stat de drept, astfel cum sunt guvernate de Constituția României. Prin urmare, și în acest caz al instituirii stării de alertă, accesul la justiție trebuie garantat.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 204 alin. (3) C. proc. civ., "Modificarea cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la alin. (1) poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părților".

Termenul de la alin. (1) - primul termen la care reclamantul este legal citat - este un termen procedural imperativ, sancțiunea care intervine în cazul nerespectării lui fiind decăderea din dreptul de a modifica cererea. Prin excepție, dacă există acordul expres al tuturor părților, sancțiunea decăderii nu va interveni și instanța va trebui să procedeze la soluționarea cererii, astfel cum a fost modificată. Cum în cauză nu a existat acest acord expres al tuturor părților, rezultă că modificarea acțiunii era tardivă.

Nu poate fi reținut argumentul primei instanțe conform căruia admiterea excepției tardivității ar însemna o afectare a liberului acces la justiție, întrucât nimic nu îi împiedica pe reclamanți să solicite instanței, pe calea unor acțiuni întemeiate pe disp. art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea fiecăreia dintre cele două hotărâri de Guvern care au prelungit starea de alertă ulterior hotărârii ce formează obiectul cererii inițiale de chemare în judecată. Prin urmare, constatând tardivitatea modificării acțiunii, instanța de control judiciar are de examinat doar legalitatea soluției de anulare a H.G. nr. 826/2021.

Cel de-al doilea motiv de recurs este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., invocat prin raportare la faptul că instanța nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri nu numai asupra oportunității măsurilor dispuse, ci chiar asupra menținerii stării de alertă.

Înalta Curte constată că depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, la care face referire motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., reprezintă incursiunea autorității judecătorești în sfera autorității executive sau legislative, astfel cum sunt delimitate de Constituție sau de legile organice, instanța de judecată săvârșind acte ce intră în atribuțiile unor organe ce aparțin altei autorități constituite în stat.

Considerentele pe care le critică recurentul invocând acest motiv de recurs nu relevă săvârșirea de către instanță a unui act ce intră în atribuțiile unor organe ce aparțin autorității executive sau legislative, ci ele reprezintă argumente pe care s-a întemeiat soluția de admitere a acțiunii. O eventuală analizare de către instanța de fond a oportunității actului administrativ contestat nu reprezintă o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, ci este subsumată motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., din moment ce oportunitatea este o condiție distinctă de legalitate, ce ar trebui să fie respectată de actul administrativ pentru ca acesta să fie valabil. Legea nr. 554/2004, prin art. 2 alin. (1) lit. n), explică semnificația termenului de exces de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor, rezultând că legiuitorul a înțeles prin oportunitate dreptul de apreciere al autorităților publice, acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități publice astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acțiune în limitele competenței sale.

Expunerea de către instanță a unor considerente ce fac referire la vaccinare, în condițiile în care reclamanții au invocat prin cererea de chemare în judecată și aspecte legate de vaccinare, nu înseamnă că, indirect, prin soluția pronunțată, instanța a schimbat politica de răspuns de sănătate publică sau că s-a substituit specialiștilor depășind atribuțiile puterii judecătorești.

Împrejurarea invocată de recurent, că instanța ar fi depășit cadrul procesual făcând referiri la aspecte ce excedează obiectului cauzei, menționând în considerente informații și date din afara cadrului procesual, cum sunt politicile de vaccinare din alte state membre ale Uniunii Europene, pronunțându-se asupra politicii de sănătate publică a statului român în ceea ce privește acceptarea vaccinurilor avizate de Agenția Europeană a Medicamentului, alte campanii de presă susținute de Guvern - aspecte exterioare cauzei - poate fi subsumată motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin prisma încălcării principiului disponibilității care guvernează procesul civil, și nu motivului de casare ce are în vedere depășirea atribuțiilor puterii judecătorești.

Ultimul motiv de recurs invocat este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și acesta vizează atât soluția de respingere a excepției lipsei de interes, cât și soluția pronunțată pe fondul cauzei.

Referitor la respingerea acestei excepții, instanța de control judiciar a expus, cu ocazia analizării recursului formulat de Guvernul României împotriva sentinței, argumentele pentru care consideră că soluția instanței de fond este legală. În plus, recurentul Ministerul Afacerilor Interne a invocat lipsa interesului și sub un alt aspect, acela că, la acest moment, hotărârile de Guvern contestate nu mai sunt în vigoare, acestea producându-și efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, astfel că intimații - reclamanți nu ar obține niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluții de anulare a actului administrativ.

Înalta Curte nu poate reține această susținere având în vedere că abrogarea sau ieșirea din vigoare a unui act administrativ nu are ca efect lipsirea părții de un folos efectiv în ipoteza admiterii acțiunii și anulării actului. Actul administrativ atacat și-a produs efectele pe perioada cât a fost în vigoare, iar în situația admiterii acțiunii partea are dreptul să solicite despăgubiri, astfel că, din acest punct de vedere, există interes în susținerea acțiunii.

În ceea ce privește criticile aduse soluției pronunțate pe fondul cauzei, Înalta Curte reține că, deși a invocat motivul de casare referitor la aplicarea greșită a normelor de drept material, recurentul a criticat, în primul rând, încălcarea disp. art. 22 alin. (6) C. proc. civ. potrivit căruia "Judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel." O asemenea critică este subsumată motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin prisma încălcării principiului disponibilității care guvernează procesul civil, și nu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanța de fond, în motivarea soluției de anulare a H.G. nr. 826/2021, a analizat documentația care a stat la baza emiterii acesteia și a concluzionat în sensul că, după mai mult de 1 an de la instituirea stării de alertă, la data adoptării H.G. 826/05.08.2021, menținerea acesteia nu mai este justificată, deoarece Guvernul a avut răgazul necesar să efectueze toate demersurile necesare pentru combaterea epidemiei, iar la momentul la care a fost emis actul normativ, amploarea situației de urgență nu mai justifica prelungirea stării de alertă pe teritoriul României. Astfel, cele aproximativ 138 de persoane confirmate zilnic în perioada analizată nu erau în măsură să necesite un răspuns amplificat și să determine menținerea întregii țări în situația de urgență, fiind posibilă menținerea situației sub control prin funcționarea normală a sistemului sanitar care nu poate fi pus în pericol ca urmare a acestui număr scăzut de cazuri. De asemenea, nu se reliefează o intensitate a situației de urgență, o insuficiență a capabilităților de răspuns, iar factorii de risc analizați nu justifică necesitatea impunerii stării de alertă tocmai pentru că lipsesc orice date care ar fi impus necesitatea menținerii acestei măsuri atât din conținutul actului normativ, cât și din documentele care îl fundamentează, precum și din datele statistice arătate.

Or, faptul că 138 de persoane sunt pozitive nu arată impactul asupra sistemului medical, întrucât ele pot să nu dezvolte viroze respiratorii sau alte complicații. State ca Germania analizează în ce măsură este incidentă spitalizarea persoanelor care au contactat virusul deoarece aceasta este esențial în cazul de față și doar aceste persoane pot pune în pericol funcționarea sistemului sanitar. Persoanele care nu dezvoltă viroze respiratorii sau alte complicații, deși pot transmite virusul, nu necesită din partea statului alte măsuri decât acelea de a verifica respectarea măsurilor de prevenție în scopul izolării o perioadă de timp. Numărul persoanelor contaminate arătat prin chiar actele autorităților este atât de nesemnificativ încât sistemul sanitar poate să facă față în condiții normale.

Este de remarcat că, din consultarea site-ului Ministerul Afacerilor Externe www.x.ro, rezultă că, cu excepția câtorva state, majoritatea statelor europene au renunțat la regimul stării de alertă sau de urgență tocmai pentru că este o măsură provizorie, excepțională, menită a afecta drepturile și libertățile cetățenilor, și care trebuie să înceteze în momentul în care condițiile care au impus luarea acestei măsuri nu mai sunt în ființă.

Rezultă că prima instanță a apreciat că este vorba despre un exces de putere în emiterea actului administrativ contestat, nefiind justificată menținerea stării de alertă în raport cu numărul mic al persoanelor infectate și cu decizia majorității statelor europene de a renunța la starea de alertă sau de urgență.

Contrar concluziei instanței de fond, Înalta Curte constată, în acord cu recurentul, că analiza factorilor de risc din data de 02.08.2021 cuprinde toate elementele necesare pentru a lua o decizie fundamentată, dar și propunerea de a menține starea de alertă. La pct. II - "Intensitatea situației de urgență, respectiv viteza de evoluție, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive și gradul de perturbare a stării de normalitate" s-a concluzionat că, în absența menținerii/adaptării unor măsuri de restricție, este posibilă păstrarea sau chiar accentuarea trendului ascendent al numărului de cazuri noi, manifestat în ultima perioadă. S-a mai menționat că în perioada supusă analizei, se observă faptul că răspândirea SARS-CoV-2 crește în intensitate, context în care este necesar ca măsurile non-farmaceutice existente pentru prevenirea răspândirii infecțiilor să fie adaptate la trendul ascendent al evoluției situației epidemiologice.

La pct. VI - "Interpretarea factorilor de risc privind apariția unor noi variante ale virusului SARS-CoV2" este menționată propunerea de menținere/adaptare a măsurilor de intervenție non-farmaceutice reglementate, cât și pentru a implementa, la nevoie, măsuri mai stricte, cu recomandarea de a menține la nivel național starea de alertă.

Conform art. 3 alin. (1)-(3) din Legea nr. 55/2020, "Starea de alertă se declară la nivel local, județean sau național, atunci când analiza factorilor de risc indică necesitatea amplificării răspunsului la o situație de urgență, pentru o perioadă limitată de timp, care nu poate fi mai mare de 30 de zile. (2) Starea de alertă poate fi prelungită ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menținerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, care nu poate fi mai mare de 30 de zile. (3) Starea de alertă încetează, înainte de împlinirea termenului pentru care a fost declarată ori prelungită, atunci când analiza factorilor de risc indică faptul că nu mai este necesară menținerea unui răspuns amplificat."

În condițiile în care analiza factorilor de risc sus menționată atestă intensificarea răspândirii SARS-CoV-2 și, deci, necesitatea menținerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, nu poate fi reținut argumentul primei instanțe conform căruia menținerea stării de alertă nu mai este justificată, deoarece Guvernul a avut răgazul necesar să efectueze toate demersurile necesare pentru combaterea epidemiei, iar amploarea situației de urgență nu mai justifica prelungirea stării de alertă pe teritoriul României.

Susținerea că Guvernul a avut la dispoziție timpul necesar pentru a lua măsurile ce se impun pentru combaterea epidemiei nu constituie un argument în sprijinul soluției de anulare a actului administrativ contestat, din moment ce menținerea stării de alertă se face în condițiile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 55/202