Decizia nr. 841/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea formulată la data de 26 aprilie 2021 și înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea H.G. nr. 432 din 8 aprilie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, deoarece nu respectă condițiile de formă și de fond impuse de acte normative cu forță juridică superioară, solicitând, totodată și obligarea pârâtului la a nu mai adopta hotărâri de guvern cu același conținut. 1.

La data 7 mai 2021, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, aceasta fiind întemeiată pe dispozițiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din H.G. nr. 137/2020 și art. 61 alin. (1) și (3) din C. proc. civ. și motivată de faptul că Ministerul Afacerilor Interne are calitatea de inițiator al actului contestat. 2. Hotărârile instanței de fond 2.1. Prin încheierea de ședință premergătoare din 20 mai 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat admisibilă, în principiu, cererea de intervenție accesorie și a constatat dobândită calitatea de parte în proces de către intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, a respins excepțiile inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru lipsa procedurii prealabile și lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de chemare în judecată, a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 195/2020 și a dispus amânarea pronunțării asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a Legii nr. 55/2020 și asupra fondului cauzei. 2.2. Prin sentința civilă nr. 180 din 17 iunie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea reclamantului și a anulat Hotărârea de Guvern nr. 432/08.04.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13.04.2021. Totodată, instanța a respins, ca neîntemeiat, capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la a nu mai adopta hotărâri de guvern cu același conținut și a respins ca neîntemeiată cererea de intervenție voluntară în interesul pârâtului formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne. Prin aceeași hotărâre, instanța a respins ca devenită inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor Legii nr. 55/2020. 2.

Prin sentința civilă fără număr de completare dispozitiv din 9 septembrie 2021 Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de completare a dispozitivului, formulată de reclamantul A. și a dispus completarea dispozitivului sentinței civile nr. 180 din 17 iunie 2021 în sensul următor: Obligă pârâtul Guvernul României cu sediul în Municipiul București Piața Victoriei nr. 1 Palatul Victoria să plătească reclamantului A. suma de 50 RON cu titlu de cheltuieli de judecată parțiale. 3. Cererile de recurs Împotriva sentinței principale au declarat recurs principal pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, împotriva încheierii premergătoare din 20.05.2021 a formulat recurs incident reclamantul A., iar împotriva sentinței de completare dispozitiv fără număr din 9 septembrie 2021 a declarat recurs pârâtul Guvernul României. 3.1 Prin recursul declarat împotriva sentinței principale nr. 180/17.06.2021, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Guvernul României solicită casarea sentinței și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamant în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca neîntemeiată. O primă critică se referă la respingerea excepției lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii introductive. Pârâtul arată că H.G. nr. 432/2021 (care face obiectul acțiunii în anulare) a normat pentru o perioadă limitată de timp, și anume 30 de zile începând cu data de 13 aprilie 2021. Actul administrativ normativ epuizându-și efectele, reclamantul nu mai justifică un interes în susținerea acțiunii. Instanța a pronunțat o hotărâre judecătorească ale cărei efecte aparent favorabile părții reclamante sunt în realitate doar teoretice, neputând întoarce efectele deja produse de actul administrativ normativ pe perioada de aplicabilitate a acestuia. De altfel, în speță nu a fost dovedită în concret vătămarea afirmată de reclamant și nici instanța nu a arătat în ce ar consta această vătămare. Reclamantul s-a referit la sancționarea sa contravențională pentru nerespectarea H.G. nr. 432/2021, însă nu poate invoca propria conduită culpabilă constând în încălcarea prevederilor normative pe durata stării de alertă, pentru a justifica interesul în susținerea cererii de anulare. De asemenea, nu a dovedit eventuale contraindicații medicale privind purtarea măștii de protecție. Mai mult, obligația purtării măștii de protecție este prevăzută primar în Legea nr. 55/2020. O altă critică privește aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor Legii nr. 24/2000, în legătură cu reținerea unor vicii ale procedurii de adoptare a hotărârii de guvern. Astfel s-a apreciat greșit că dreptul la inițiativă legislativă, în acest caz a fost exercitat de CNSU. Într-adevăr, potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, starea de alertă se instituie de Guvern la propunerea ministrului afacerilor interne. Din probatoriul administrat reiese că proiectul de hotărâre de guvern a fost înaintat de ministrul afacerilor interne, fiind însoțit de avizul ministrului justiției nr. 35812/2021 adresat ministrului afacerilor interne, ca inițiator al proiectului actului administrativ normativ. Hotărârea CNSU nr. 22/2021 reprezintă fundamentarea de fapt a proiectului. Instanța trebuia să țină seama și de prevederile art. 71 alin. (1) și (2) din Legea nr. 55/2020, neexistând nicio contrarietate între atribuțiile ministrului de interne și ale CNSU. Astfel, s-a reținut fără niciun argument pertinent de ordin legal că modalitatea de adoptare a H.G. nr. 432/2021 ar contraveni art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020. În ceea ce privește respectarea art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, de asemenea, instanța a conchis fără temei că hotărârea de guvern ar fi nemotivată. Legea nr. 55/2020 este cea care restrânge exercițiul unor drepturi sau libertăți fundamentale, ca măsuri cu caracter esențialmente temporar, proporționale cu gravitatea prognozată sau manifestată a amenințărilor iminente la adresa vieții, integrității fizice și sănătății persoanelor, starea de alertă reprezentând răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite. Nu hotărârea de guvern a restrâns drepturi și libertăți, ci aceasta a pus în aplicare Legea nr. 55/2020, în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, subsumat obligației statului de ocrotire a sănătății publice. Hotărârea a fost adoptată pe baza propunerilor din hotărârea CNSU nr. 22/2021 care, la rândul său, a avut la bază Analiza factorilor de risc privind managementul situațiilor de urgență generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021, realizată la nivelul Centrului Național de Coordonare și Conducere a Intervenției, precum și propunerile INSP. Instanța a reținut eronat că H.G. nr. 432/2021 restrânge drepturi și libertăți, negând rolul actului de reglementare primară, respectiv al Legii nr. 55/2020. 3.2 Prin recursul declarat împotriva sentinței principale nr. 180/2021, întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ., intervenientul accesoriu în favoarea pârâtului Guvernul României, Ministerul Afacerilor Interne, solicită casarea sentinței și, în rejudecare, respingerea cererii, ca inadmisibilă, ca lipsită de interes sau, în cele din urmă, ca neîntemeiată. O primă critică privește neanalizarea și nepronunțarea de către instanța de fond asupra excepțiilor inadmisibilității cererii și a lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii, opuse pe calea cererii de intervenție. De asemenea, recurentul-intervenient înțelege să reitereze cele două excepții, inadmisibilitatea pentru motivul neurmării procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar lipsa de interes pentru motivul nedemonstrării unor efecte vătămătoare ale actului atacat asupra drepturilor subiective sau intereselor legitime ale reclamantului. Se arată că reclamantul poate invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar față de încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, conform art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004. Reclamantul deși susține că prin hotărârea de guvern sunt încălcate drepturi și libertăți fundamentale, identifică în concret numai măsura obligativității purtării măștii, care i-ar cauza o presupusă vătămare, fără însă să prezinte dovezi medicale care să susțină contraindicația în purtarea măștii de protecție. Important este și că purtarea măștii de protecție este o obligație reglementată la nivel primar prin art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020. Cum existența vătămării nu a fost dovedită, nu există un interes legitim în formularea acțiunii. Se arată și că efectele hotărârii de guvern au încetat, drept pentru care nici din acest punct de vedere nu mai subzistă interesul în susținerea cererii de anulare. Pe fondul cauzei, se arată că instanța a reținut greșit adoptarea H.G. nr. 432/2021 cu încălcarea competențelor și a normelor de tehnică legislativă. În ceea ce privește reținuta nerespectare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, intervenientul arată că nota de fundamentare a hotărârii de guvern a fost însușită prin semnătură atât de ministrul afacerilor interne, cât și de ceilalți membrii ai guvernului României, precum și de către CNSU. De asemenea, ministrul afacerilor interne este membru al CNSU, care a emis hotărărea cu propunerea de prelungire a stării de alertă, iar hotărârea de guvern a fost contrasemnată de ministrul afacerilor interne. În concluzie, instanța a reținut greșit motivul de nelegalitate extrinsecă, asumarea propunerii de prelungire a stării de alertă nu numai de către ministrul afacerilor de interne, ci și de către alți miniștri nereprezentând un motiv de nelegalitate a procedurii de adoptare, ci o garanție în plus asupra evaluării corespunzătoare a factorilor de risc. Propunerea de adoptare a hotărârii a venit de la ministrul afacerilor interne, care a înaintat proiectul și a semnat nota de fundamentare. Legiuitorul nu a exclus implicarea CNSU în procesul de declarare a stării de alertă, ci dimpotrivă, iar instanța a ignorat dispozițiile O.U.G. nr. 21/2004 și ale art. 71 din Legea nr. 55/2020, prin care este stabilită implicarea CNSU în procedura de declarare a stării de alertă. În altă ordine de idei, atât hotărârea de guvern cât și hotărârea CNSU premergătoare au fost adoptate în baza analizei factorilor de risc, după cum prevăd dispozițiile art. 4 3 alin. (4) și art. 4 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004. Contrar celor reținute de instanța de fond, autoritățile au realizat o motivare adecvată a hotărârii adoptate, cu trimitere la hotărârea CNSU nr. 22/2021 și la analiza factorilor de risc realizată de CNCCI. Pe cale de consecință, s-a reținut greșit lipsa unei evaluări preliminare de impact a actului normativ. În raport de aceste motive, intervenientul apreciază a fi incident nu numai motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ci și cel prevăzut de pct. 4 - depășirea atribuțiilor puterii judecătorești. Instanța nu s-a limitat la examinarea legalității actului, ci a apreciat asupra oportunității măsurilor, cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești. 3.3 Prin recursul incident declarat de reclamant împotriva încheierii premergătoare din 20.05.2021, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se solicită casarea încheierii în privința admiterii în principiu a cererii de intervenție a MAI. Reclamantul arată că MAI nu justifică un interes propriu în susținerea poziției procesuale a Guvernului României. Împrejurarea că potrivit Legii nr. 55/2020 are atribuții de sancționare a persoanelor care încalcă prevederile hotărârii de guvern nu justifică participarea sa la soluționarea cauzei în calitate de intervenient, câtă vreme obiectul disputei judiciare îl constituie legalitatea unui act normativ emis de Guvern. 3.4 Prin recursul declarat împotriva sentinței fără număr din 9 septembrie 2021, de completare a dispozitivului sentinței principale, pârâtul Guvernul României solicită, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea sentinței și, în rejudecare, respingerea cererii de completare a sentinței nr. 180/2021. Având în vedere caracterul accesoriu al cheltuielilor de judecată acordate pe calea acestei sentințe, arată că își menține în integralitate criticile formulate împotriva sentinței principale.

Apărările formulate față de cererile de recurs 4.1 Pe calea întâmpinărilor la recursurile principale declarate de pârâtul Guvernul României și de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, recurentul-reclamant invocă excepțiile netimbrării și tardivității recursului pârâtului, precum și excepțiile netimbrării, tardivității și lipsei de interes a recursului intervenientului accesoriu. Excepția lipsei de interes în formularea recursului de către MAI este motivată similar recursului incident. Pe fondul recursurilor, reclamantul arată că instanța s-a pronunțat asupra excepțiilor opuse de pârât și de intervenientul accesoriu prin încheierea din 20.05.2021, iar pe excepții, recurentul-reclamant își menține poziția exprimată în fond. Cât privește criticile de fond, recurentul-reclamant arată, în esență, că semnarea de către ministrul afacerilor interne a Hotărârii CNSU nr. 22/2021 nu are nicio relevanță din perspectiva aplicării art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 și că inițiativa legislativă trebuie să aparțină unipersonal ministrului afacerilor interne. Cât privește lipsa evaluării preliminare a impactului noii reglementări asupra drepturilor și libertăților fundamentale ale omului, aceasta rezultă cu evidență din documentul dedicat analizei factorilor de risc, în condițiile în care, potrivit art. 53 din Constituție, restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți este supusă condițiilor de necesitate și proporționalitate. În cele din urmă, recurentul-reclamant arată că își menține toate celelalte motive de nelegalitate și neoportunitate invocate prin cererea introductivă. 4.2 Recurentul - pârât Guvernul României a formulat, la rândul său, întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului incident formulat de recurentul - reclamant A., ca nefondat. 4.3 În cauză a formulat întâmpinare și recurentul - intervenient Ministerul Afacerilor Interne, prin care a solicitat, la rându-i, respingerea recursului incident promovat de recurentul - reclamant A. împotriva încheierii de ședință premergătoare din 20 mai 2021, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., după care s-a fixat termen de judecată la data de 2 februarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs 1. Cât privește excepția netimbrării recursurilor principale, se constată că recursul principal declarat de pârâtul Guvernul României este scutit de taxa judiciară de timbru, potrivit art. 30 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013, iar recursul intervenientului accesoriu Ministerul Afacerilor Interne este timbrat cu taxă de timbru de 200 RON, în conformitate cu prevederile art. 24 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013, dovada de achitare a taxei de timbru găsindu-se la dosarului de recurs. Prin urmare, excepția de netimbrare opusă de recurentul-reclamant recursurilor pârâtului și intervenientului, este neîntemeiată și va fi respinsă, ca atare. 2. Cât privește excepția tardivității recursurilor principale, Înalta Curte o va respinge, ca neîntemeiată, reținând că ambele recursuri au fost declarate cu respectarea termenului de 15 zile de la comunicarea hotărârii, prevăzut de art. 20 din Legea nr. 554/2004 și indicat prin dispozitivul hotărârii recurate (în cazul pârâtului Guvernul României, hotărârea a fost comunicată la data de 16.07.2021, iar recursul a fost declarat la 26.07.2021, în cazul intervenientului accesoriu, hotărârea a fost comunicată la data de 16.07.2021, iar recursul a fost declarat la 28.07.2021). Recurentul-reclamant, de altfel, nu a motivat excepția susținută. 3. Excepția lipsei de interes în formularea recursului de către intervenientul accesoriu va fi, de asemenea, respinsă, ca neîntemeiată, interesul procesual de a recura sentința principală fiind justificat de intervenient în raport de prevederile art. 458 raportat la 32 alin. (1), art. 33 și art. 64 alin. (4) C. proc. civ.. Argumentele expuse de recurentul-reclamant în susținerea excepției privesc interesul în formularea cererii de intervenție, iar nu interesul în exercitarea căii de atac. Intervenientul accesoriu justifică interesul procesual în declararea recursului, în condițiile în care și pârâtul a recurat la rândul său această sentință, dat fiind că prin sentința principală a fost respinsă cererea de intervenție accesorie și s-a dispus anularea hotării de guvern, soluție defavorabilă părții pârâte, pentru apărarea căreia s-a intervenit. 4. La termenul stabilit pentru judecarea recursurilor, s-a invocat din oficiu excepția netimbrării recursului incident. Observând însă că recurentul-reclamant a înaintat dovada achitării taxei de timbru stabilite în sarcina sa, Înalta Curte va respinge excepția netimbrării recursului incident. 5. Analizând recursul incident, care are ca obiect încheierea premergătoare din 20.05.2021 prin care a fost admisă în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne în favoarea pârâtului Guvernul României, Înalta Curte îl constată nefondat. Pe calea recursului subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se invocă nejustificarea de către intervenient a unui interes propriu în a participa la judecată, cerință prevăzută de art. 61 C. proc. civ. pentru admiterea în principiu a unui cereri de intervenție accesorie. Înalta Curte constată că instanța de fond a hotărât admiterea în principiu a cererii de intervenție, cu aplicarea corectă a normei de procedură anterior amintite, dat fiind că Ministerul Afacerilor Interne, conform Legii nr. 55/2020, participă la procedura de adoptare a hotărârii de guvern prin care se prelungește starea de alertă, iar prin cererea de chemare în judecată s-a invocat, ca motiv de nelegalitate a actului, neexercitarea de către ministrul afacerilor interne a dreptului de inițiativă legislativă, în conformitate cu art. 4 alin. (1) din lege. Astfel, intervenientul accesoriu justifică un interes propriu legitim, în sensul art. 33 C. proc. civ., de a susține poziția procesuală a emitentului actului normativ atacat, apărările sale urmărind demonstrarea respectării legii în procedura de adoptare a hotărârii de guvern prin care s-a prelungit starea de alertă începând cu 13.04.2021. Ca atare, Înalta Curte constată că nu a avut loc o încălcare a normelor de procedură, motiv pentru care va respinge recursul incident, ca nefondat.

Analizând recursurile principale declarate de pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței principale nr. 180/17.06.2021, Înalta Curte le constată fondate în limitele și pentru motivele care vor fi arătate în continuare. Un prim motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și susținut numai de către intervenientul MAI, se referă la încălcarea normelor de procedură de către instanța de fond prin nepronunțarea asupra a două excepții opuse acțiuni reclamantului prin cererea de intervenție accesorie, și anume, inadmisibilitatea cererii, datorată neurmării procedurii administrative prealabile și lipsa de interes a reclamantului în formularea cererii în anulare. Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate, constatând că instanța de fond s-a pronunțat asupra excepțiilor menționate prin încheierea din 20.05.2021, respingându-le. Inadmisibilitatea a fost înlăturată cu motivarea că hotărârea de guvern a intrat în circuitul civil, în sensul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și, din acest motiv, reclamantul nu mai era dator să urmeze procedura prealabilă, iar lipsa de interes a fost înlăturată cu motivarea că reclamantul a fost supus dispozițiilor hotărârii de guvern, care a instituit o serie de restricții cu privire la drepturile și libertățile persoanelor și, astfel, are calitatea de persoană vătămată, în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu atât mai mult cu cât a fost sancționat contravențional pentru nerespectarea regimului stării de alertă instituite prin hotărârea de guvern. Un alt rând de critici formulate numai de către intervenient sunt cele prin care se reiterează excepția inadmisibilității cereri pentru neurmarea procedurii administrative prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte nu subscrie argumentelor în baza cărora instanța de fond a soluționat chestiunea inadmisibilității, ci reține că excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privința cărora alin. (1) și (1) 1 ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând. Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepția de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) și (1) 1 ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situație, ceea ce nu poate fi acceptat. Cu toate acestea, constată că excepția se impunea a fi respinsă, în considerarea deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021. Prin această decizie s-a constatat că sunt neconstituționale dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, precum și soluția legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispozițiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce privește soluționarea acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau se încetează starea de alertă, precum și a ordinelor și a instrucțiunilor prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă. Curtea Constituțională a subliniat necesitatea unei intervenții legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv și eficace a dreptului de acces la justiție, având în vedere că dispozițiile Legii nr. 55/2020 nu conțin niciun fel de dispoziții procedurale care să garanteze soluționarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiție. Sub acest aspect, s-a statuat că dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu răspund exigențelor soluționării urgente a acțiunilor. Pe cale de consecință, urmarea procedurii prealabile în cazul unei hotărâri de guvern emise în temeiul Legii nr. 55/2020 nu este compatibilă cu cerința asigurării celerității judecății, care să asigure efectivitatea dreptului de acces la justiție. În concluzie, deși în privința actului administrativ normativ nu poate fi reținută, în principiu, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, o astfel de exceptare de la urmarea procedurii plângerii prealabile trebuie considerată aplicabilă în cauza de față, în respectarea deciziei nr. 392/2021 a Curții Constituționale. Următoarea critică formulată de ambii recurenți privește respingerea excepției lipsei de interes în formularea și susținerea cererii de anulare a hotărârii de guvern. Printr-un prim rând de argumente se reiterează de către recurenți lipsa vătămării concrete a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al reclamantului, care să se fi produs prin aplicarea H.G. nr. 432/2021. Înalta Curte respinge aceste susțineri și, în acord cu judecătorul fondului, constată că reclamantul, supus incidenței actului administrativ normativ, ținut fiind să respecte regimul stării de alertă declarate prin hotărârea de guvern atacată, cu întregul spectru de îngrădiri ale unor drepturi și libertăți personale, care au fost aplicate în această perioadă în temeiul Legii nr. 55/2020, este o persoană care poate fi considerată vătămată prin activitatea normativă a acestei hotărâri de guvern atacate, motiv pentru care, în mod corect s-a reținut că este îndeplinită condiția cerută de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru exercițiul acțiunii în contencios administrativ. Prin cel de-al doilea rând de argumente, recurenții susțin epuizarea efectelor actului administrativ normativ, la limita temporală reglementată expres în cuprinsul acestuia (30 de zile începând cu 13.04.2021), în raport de care nu ar mai subzista, încă de la data pronunțării instanței de fond, pretinsul interes legitim în demersul judiciar de anulare a actului normativ. Înalta Curte găsește neîntemeiate și aceste critici, constatând că reclamantul a invocat, între altele, o vătămare concretă constând în suportarea unei sancțiuni contravenționale pentru nepurtarea măștii de protecție, obligație instituită prin ordin al ministrului afacerilor interne, în temeiul art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, pe durata stării de alertă declarată prin H.G. nr. 432/2021 (a se vedea în acest sens art. 1 din anexa 2 a hotărârii). Înalta Curte constată că aplicarea unei astfel de sancțiuni contravenționale și contestarea acesteia de către reclamant, într-o procedură aflată pe rolul instanțelor (dosarul nr. x/2021, în apel la Tribunalul Cluj) trebuie considerată o dovadă a menținerii interesului reclamantului în susținerea cererii de anulare, interes care subzistă și la data soluționării recursului de față. Următoarele critici susținute de ambii recurenți se referă la anularea hotărârii de guvern de către instanța de fond pe temeiul reținerii a două motive de nelegalitate extrinsecă. Primul a fost încălcarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, în sensul că propunerea de adoptare a hotărârii nu a venit de la ministrul afacerilor interne, ci de la CNSU. Instanța a reținut totodată încălcarea art. 5 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, în sensul elaborării proiectului de act normativ de o altă autoritate decât cea competentă să îl inițieze. Al doilea a fost încălcarea dispozițiilor art. 7 și 31 din Legea nr. 24/2000 coroborate cu art. 4 3 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004, în sensul neîndeplinirii exigenței de motivare a adoptării hotărârii de guvern. Înalta Curte constată fondate criticile recurenților privitoare la reținerea primului motiv de nelegalitate extrinsecă a actului administrativ normativ. Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, starea de alertă se instituie de Guvern, prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor de interne. În cauză, instanța de fond a reținut fără temei că aceste prevederi nu au fost respectate, respectiv că a fost încălcată competența exclusivă a ministrului administrației și internelor de inițiere a propunerii de prelungire a stării de alertă, propunere care ar fi fost formulată de CNSU, prin hotărârea nr. 22/08.04.2021. Prin probatoriul cu înscrisuri administrat în recurs s-a demonstrat că proiectul de hotărâre de guvern a fost propus de ministrul afacerilor interne, care l-a înaintat Secretariatului General al Guvernului cu adresa nr. x/08.08.2021 . În acest fel, dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 au fost respectate. Prevederile art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 coroborate cu prevederile art. 4 1 -4 4 și art. 20 lit. i) din O.U.G. nr. 21/2004 privind sistemul național de management al situațiilor de urgență, stabilesc implicarea CNSU în analiza factorilor de risc și în procedura de declarare a stării de alertă, așa încât emiterea hotărârii CNSU nr. 22/08.04.2021, care a stat la baza adoptării hotărârii de guvern răspunde cadrului normativ incident și nicidecum nu poate fi considerată o dovadă a încălcării acestuia, în sensul elaborării proiectului de act normativ de o altă autoritate decât cea competentă să-l inițieze. Al doilea motiv de nelegalitate extrinsecă a fost reținut, de asemenea, cu aplicarea greșită a legii. Astfel, instanța de fond a stabilit corect că în privința hotărârilor de prelungire a stării de alertă sunt incidente dispozițiile art. 4 3 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004 referitoare la fundamentarea adoptării actului administrativ normativ pe baza analizei factorilor de risc prevăzuți la art. 4 1 alin. (4) din același act normativ, de către grupurile de suport tehnico-științific constituite pe tipuri de risc. Cu toate acestea a apreciat, cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 31 alin. (1) și art. 7 din Legea nr. 24/2000, că motivarea hotărârii de guvern ar fi implicat evaluarea impactului socioeconomic în dimensiunea impactului asupra drepturilor și libertăților fundamentale ale omului al dispoziilor normative preconizate, această evaluare rămânând un element imperativ al instrumentului de prezentare și motivare, respectiv al notei de fundamentare a proiectului de act normativ. Fără să nege considerentele instanței de fond potrivit cărora hotărârea de guvern prin care se prelungește starea de alertă trebuie să se bazeze pe o analiză de necesitate și proporționalitate a măsurilor dispuse în concret, dintre cele care presupun restrângeri de drepturi și libertăți prevăzute de Legea nr. 55/2020 a putea fi adoptate în perioada stării de alertă, Înalta Curte reține că această analiză de necesitate/proporționalitate se raportează la factorii de risc prevăzuți de art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 și art. 4 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004, neexistând o altă dimensiune, distinctă, a impactului socioeconomic al proiectului de hotărâre, în sensul art. 31 alin. (1) lit. b) raportat la art. 7 alin. (3 1 ) din Legea nr. 24/2020. Ca atare, în conformitate cu dispozițiile speciale cuprinse în art. 3 alin. (2) și (4) din Legea nr. 55/2020 și art. 4 1 , art. 4 2 alin. (4), art. 4 3 alin. (4) din O.U.G.. 21/2004, motivarea adoptării actului normativ presupune analiza cumulativă a factorilor de risc reglementați. Analiza acestor factori de risc a avut loc premergător adoptării hotărârii de guvern, fiind dovedită prin prezentarea documentului Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generată de virusul Sars Cov 2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021, întocmit la nivelul Centrului Național de Coordonare și Conducere a Intervenției și prin emiterea hotărârii CNSU nr. 22/08.04.2021. Pentru aceste motive, constatând incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv că cele două motive de nelegalitate extrinsecă reținute la adresa H.G. nr. 432/2021 sunt neîntemeiate, Înalta Curte va admite recursurile declarate împotriva sentinței principale nr. 180/17.06.2021. Observând, însă, că instanța de fond nu a analizat toate motivele de nelegalitate expuse prin cererea de chemare în judecată, în cazul motivelor lăsate neanalizate reținându-se necercetarea fondului, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va casa în parte sentința principală, cu trimiterea cauzei spre rejudecarea acțiunii în anulare. Va menține dispozițiile sentinței principale referitoare la respingerea capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la a nu mai adopta hotărâri de Guvern cu același conținut și a cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor Legii nr. 55/2020 (care nu au făcut obiectul recursurilor analizate prin prezenta decizie).

Pe cale de consecință, va admite și recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinței fără număr din 9 septembrie 2021, de completare a dispozitivului sentinței principale cu acordarea cheltuielilor de judecată în favoarea reclamantului, dat fiind fiind caracterul accesoriu al pretenției referitoare la acordarea cheltuielilor de judecată, care se impune a fi rezolvată în funcție de soluția dată cererii în anulare.