ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5123/2021

Ședința publică din data de 28 octombrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. x/2021, la data de 02 aprilie 2021, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat instanței de judecată anularea parțială, ca netemeinică și nelegală, a Hotărârii de Guvern nr. 348/25.03.2021 (pentru modificarea și completarea Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 293/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei COVID-19, publicată în Monitorul Oficial nr. 308 din 26 martie 2021), în ceea ce privește pct. 4 referitor la art. 10 punctele 1

1

și 1

2

din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 293/10.03.2021, prin care se suspendă activitatea operatorilor economici desfășurată în spatii închise în domeniul sălilor de sport și/sau fitness în localitățile unde incidența cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori.

Prin sentința civilă nr. 197 din data de 15 aprilie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a fost admisă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului.

A fost anulată parțial H.G. nr. 348/25.03.2021 pentru modificarea și completarea Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 293/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei COVID-19, publicată în Monitorul Oficial nr. 308 din 26 martie 2021, în ceea ce privește pct. 4 referitor la art. 10 punctele 1

1

și 1

2

din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 293/10.03.2021 emisă de pârâtul Guvernul RomânieI.

A fost respinsă cererea de intervenție formulată de către Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României.

A fost obligat pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei suma de 50 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

3.1 Pârâtul Guvernul României a declarat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței primei instanțe și, după rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că instanța de fond a soluționat în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, întrucât reclamanta a introdus cererea de chemare în judecată fără a solicita în prealabil autorității emitente revocarea actului, demersul său fiind inadmisibil.

În ceea ce privește fondul cauzei, a arătat că măsurile dispuse prin H.G. nr. 348/2021 au fost emise în limitele constituționale și a celor permise de Legea nr. 55/2020, actul administrativ fiind temeinic și legal.

Un prim motiv de nelegalitate reținut de instanță este acela că, la emiterea H.G. nr. 348/2020, nu ar fi fost respectate normele de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000, prin aceea că nota de fundamentare nu cuprinde nicio minimă analiză cu privire la riscul manifestat de activitatea desfășurată în cadrul sălilor de sport/fitness, respectiv cu privire la gravitatea acestui risc care să poată fi combătut prin măsura suspendării temporare a activității.

A precizat recurentul că nu s-a reținut inexistența formală a instrumentelor de prezentare și motivare a actului administrativ normativ, la dosarul cauzei regăsindu-se atât nota de fundamentare, cât și analiza factorilor de risc din 23.03.2021.

Deși argumentele primei instanțe au îmbrăcat forma unei analize a actului administrativ normativ din prisma legalității acestuia, în fapt, întreaga motivare vizează necesitatea și proporționalitatea măsurilor, în concret, oportunitatea luării măsurilor în discuție.

În cauză, hotărârea de guvern în litigiu este emisă în baza și în executarea în concret a dispozițiilor Legii nr. 55/2020 și în limitele acestora, cu respectarea art. 53 din Constituția României.

Hotărârea Guvernului nr. 293/2021, astfel cum a fost modificată, cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (3) lit. b) și lit. f) din Legea nr. 55/2020, potrivit cărora unele dintre măsurile pentru diminuarea impactului de risc sunt "restrângerea sau interzicerea circulației persoanelor și vehiculelor în locurile și, după caz, în intervalele orare stabilite" și "limitarea sau suspendarea, pe durată determinată, a activității unor instituții sau operatori economici".

De asemenea, în art. 6 lit. c) și d) din lege, este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: c) măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților și diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri; d) instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

În aceste condiții, în opinia recurentului, actul normativ atacat este adoptat cu respectarea Legii 55/2020, acesta fiind emis de legiuitor ca urmare directă a situației pandemice din România, situație de notorietate publică de altfel, care impune, din partea autorităților statului, luarea unor măsuri de protejare a populației din România, fiind știut faptul că, la nivel mondial, toate statele afectate de pandemie au luat măsuri restrictive care afectează anumite libertăți cetățenești.

De altfel, susține recurentul, art. 2 din Convenție și art. 34 din Constituție impun statului român să ia măsurile necesare pentru asigurarea sănătății publice, aceasta chiar dacă respectivele măsuri se extind cu privire la întreaga populație, existând îndatorirea statului să acționeze, atunci când este reală o amenințare clară la viața populației.

Din preambulul Hotărârii de Guvern nr. 348/2021 ar rezulta, în opinia recurentului, că la baza acestor măsuri suplimentare a stat hotărârea CNSU nr. 20 din 2021, dar și propunerile Grupului de Suport Tehnico-Științific privind Gestionarea Bolilor Înalt Contagioase pe Teritoriul României referitoare la măsurile necesar a fi adoptate pentru limitarea răspândirii virusului.

Pe de altă parte, Hotărârea CNSU nr. 20/2021 privind stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate, în contextul pandemiei de COVID-19 și aprobarea listei țărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID-19, ar fi avut ca temei Analiza Factorilor de Risc privind managementul situației de urgență, generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 23.03.2021, întocmită la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției.

Având în vedere analiza factorilor de risc, recurentul a arătat că progresele înregistrate inițiale în controlul efectelor pandemiei trebuie să fie menținute pentru a preveni un impact negativ major asupra sistemului sanitar. Totodată, se impunea adoptarea unor noi măsuri pentru prevenirea răspândirii infecțiilor și evitarea atingerii unui nivel necontrolat al acestora, cu impact direct asupra mortalității înregistrate și a unui aflux de pacienți peste capacitatea sistemului sanitar.

Cât privește măsura concret contestată, de suspendare a activității operatorilor economici, desfășurată în spații închise în domeniul sălilor de sport și/sau fitness, în localitățile unde incidența cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori, arată recurentul că, într-adevăr, aceasta nu cuprinde o motivare distinctă, nefiind menționate în mod specific considerentele care stau la baza impunerii sale, dar și această măsură se întemeiază pe starea de fapt expusă în "Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 23.03.2021", fiind apreciată drept necesară, raportat la gravitatea situației actuale și la transmisibilitatea crescută a noilor tulpini ale virusului.

A mai arătat recurentul că necesitatea și proporționalitatea măsurii ar fi fost determinate de creșterea exponențială a numărului de îmbolnăviri, de riscul de epuizare a locurilor de terapie intensivă, de supraaglomerarea spitalelor, precum și de experiența altor țări care s-au confruntat cu noua tulpină, context în care se poate tolera, cu totul excepțional și temporar, a se impune restricții în domenii care par a facilita răspândirea virusului. Măsura închiderii sălilor de fitness nu poate fi evaluată în mod individual întrucât, pe lângă acestea, autoritățile au luat corelativ și alte măsuri, fiind imposibil de stabilit care dintre acestea este cea mai eficientă sau, dimpotrivă, este inutilă, toate măsurile fiind dispuse cu scopul de a limita interacțiunea dintre oameni, principalul factor de răspândire a virusului.

A apreciat recurentul că, ținând cont de modalitatea de răspândire a virusului, având în vedere specificitatea sălilor de sport/fitness, măsurile dispuse de autorități apar ca fiind logice și îndreptățite. În concret, riscul de contaminare în sălile de sport/fitness este ridicat și subzistă, indiferent de măsurile de igienă și distanțare socială care ar fi luate.

A mai arătat recurentul că excepția instituită la pct. 3 din Anexa la H.G. nr. 293/2021 trebuie interpretată prin corelare cu pct. 5 din aceeași anexă, scopul reglementării de la pct. 3 fiind de a permite sportivilor profesioniști derularea activității în cantonamente, antrenamente și competiții sportive, iar nu de a permite desfășurarea de activități sportive în anumite centre, cum în mod greșit a apreciat instanța de fond.

În aceste condiții, nu sunt situații identice/analoage/egale și se poate justifica o diferență de tratament juridic, pe criterii obiective și rezonabile, nefiind încălcate prevederile art. 1 alin. (2) teza finală din Legea nr. 55/2020, care face referire la principiul egalității de tratament pentru situații identice sau comparabile.

Totodată, a apreciat recurentul că nu poate fi primit nici argumentul legat de diferențierea de tratament juridic între intimată și centrele comerciale, întrucât, în mod evident, există o diferență între activitatea desfășurată în centrele de fitness și cea a persoanelor care vizitează centrele comerciale întrucât, în centrele comerciale, oamenii nu petrec prea mult timp, nu se află în compania altor persoane un timp îndelungat, se respectă distanțarea și, cel mai important, purtarea măștii este obligatorie, în timp ce desfășurarea de activități fizice în sălile de fitness, fără mască, ar crește riscul de transmitere a virusului.

A apreciat recurentul că ar fi incident și motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., întrucât instanța nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri asupra oportunității măsurilor dispuse, cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești.

Ca ultim motiv de nelegalitate, a solicitat recurentul să se constate că hotărârea cuprinde motive străine de natura cauzei, fiind incident art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.. Astfel, instanța de fond a reținut faptul că prin emiterea actului administrativ au fost încălcate dispozițiile Legii nr. 136/2020, deși acest act normativ nu a fost avut în vedere la adoptarea măsurilor criticate.

3.2 Ministerul Afacerilor Interne a declarat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6, 8 din C. proc. civ., motivele invocate fiind identice cu cele susținute de Guvernul României.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului declarat de Guvernul României, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepția nulității recursului invocată de intimata-reclamantă, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată și urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentul Guvernul României pot fi circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6, 8 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 348/25.03.2021 (pentru modificarea și completarea Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 293/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei COVID-19, publicată în Monitorul Oficial nr. 308 din 26 martie 2021), în ceea ce privește pct. 4 referitor la art. 10 punctele 1

1

și 1

2

din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 293/10.03.2021, prin care se suspendă activitatea operatorilor economici desfășurată în spatii închise în domeniul sălilor de sport și/sau fitness în localitățile unde incidența cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori.

Curtea de apel a admis cererea de chemare în judecată și a anulat parțial H.G. nr. 348/25.03.2021 pentru modificarea și completarea Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 293/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei COVID-19, publicată în Monitorul Oficial nr. 308 din 26 martie 2021, în ceea ce privește pct. 4 referitor la art. 10 punctele 1

1

și 1

2

din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 293/10.03.2021 emisă de pârâtul Guvernul României. Totodată, a respins cererea de intervenție formulată de către Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României.

Soluția primei instanțe de admitere a acțiunii este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Având în vedere că cele două cereri de recurs formulate în cauză de recurenții Guvernul României și Ministerul Afacerilor Interne au conținut identic, Înalta Curte urmează a răspunde criticilor formulate de aceștia prin argumente comune.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu are incidență în cauză, neexistând niciun motiv care să inducă instanței de recurs concluzia că prima instanță ar fi interpretat eronat sau ar fi făcut în cauză aplicarea greșită a vreunei norme de drept substanțial.

Cei doi recurenți au susținut critica potrivit căreia măsurile stabilite de autorități, în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, au fost subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice, fiind adoptate și implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just și proporțional echilibru între drepturile și libertățile fundamentale, în ansamblul lor; prin stabilirea unor interdicții parțiale a activităților sportive care se desfășoară în spații închise sau deschise, inclusiv săli de fitness, autoritatea publică nu ar fi acționat cu exces de putere, având în vedere că, potrivit art. 5 alin. (2) lit. d) și alin. (3) lit. a) și b) din Legea nr. 55/2020, restrângerea sau interzicerea organizării și desfășurării diverselor tipuri de întruniri în spații deschise sau activități sportive în spații închise poate fi dispusă prin Hotărâre CNSU, iar aceste masuri ar fi proporționale cu scopul urmărit, respectiv protejarea sănătății publice prin limitarea răspândirii virusului SARS-COV-2, raportat la situația epidemiologică la nivel național.

De aceea, susțin recurenții, adoptarea unor noi măsuri se impunea pentru prevenirea răspândirii infecțiilor și evitarea atingerii unui nivel necontrolat al acestora, cu impact direct asupra mortalității înregistrate și a unui aflux de pacienți peste capacitatea sistemului sanitar.

Se impune a se preciza, mai întâi, faptul că această critică, dar și argumentarea ei, se situează la limita de a nu putea fi încadrată în motivul de casare invocat, respectiv art. 488 alin. pct. 8 din C. proc. civ. care sancționează hotărârea ce a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, încălcarea legii presupunând fie refuzul aplicării normei juridice, fie interpretarea greșită a legii.

Înalta Curte amintește că, în doctrina și jurisprudența conturate după intrarea în vigoare a noii legislații procesual civile, s-a arătat în mod constant că refuzul aplicării legii, la care se referă textul, constă în nesocotirea directă a textului clar și precis, ce nu presupune o interpretare specială, în timp ce interpretarea greșită a legii presupune că textul legal incident speței este susceptibil de interpretări contrarii, iar, prin hotărârea atacată, instanța a dat o interpretare neconformă sensului real al textului. Pe de altă parte, aplicarea greșită a legii presupune incongruența normei juridice raportată la situația de fapt reținută de către instanțele de fond și de apel. În acest caz, situația de fapt a fost greșit calificată, comparativ cu exigențele normei de drept, ceea ce a condus judecătorii fondului sau ai apelului la a aplica o altă lege decât aceea incidentă raportului juridic dedus judecății.

În prezenta cauză, în legătură cu critica ce face obiectul analizei, titularii săi expun în fața instanței de reformare propria viziune asupra ipotezei avute în vedere de textul legal și rațiunile care ar fi justificat adoptarea respectivelor măsuri prin actele normative contestate, fără a arăta în mod clar, concret și convingător care este greșeala judecătorului de primă instanță în interpretarea ori aplicarea textelor legale incidente și pe care acesta din urmă și-a întemeiat soluția.

Criticile ce fac obiectul acestui motiv de recurs sunt, în mod vădit, nefondate. Astfel, se impune a se preciza cu prioritate faptul că nemulțumirea părților cu privire la modul în care instanța de fond a analizat situația de fapt se centrează în jurul ideii principale că, în contradictoriu cu ceea ce ar fi apreciat curtea de apel, prin măsurile dispuse, s-ar fi asigurat, fără nicio consecință discreționară, un echilibru just între drepturile și libertățile fundamentale, interdicțiile parțiale impuse activităților sportive ce se desfășoară în sălile de fitness fiind proporționale cu scopul urmărit, acela al asigurării sănătății publice, raportat la situația epidemiologică existentă la nivel național.

Este fără putere de tăgadă că o asemenea critică ce vizează aprecierile subiective ale recurenților asupra unor aspecte din realitatea obiectivă și nu o situație de interpretare sau aplicare greșită a unei norme de drept substanțial nu se referă în concret la situația de fapt avută în vedere de către prima instanță, ci la situația notorie a existenței virusului și a consecințelor sale în plan național, în perioada impunerii măsurilor contestate.

Astfel, recurenții ignoră faptul că, în analiza argumentelor ce i-au format convingerea juridică, judecătorul din primul grad de jurisdicție nu a negat niciun moment datele statistice și argumentele care susțin situația specială privind efectele pandemiei, nu le-a combătut prin argumente eronate, astfel încât instanța de reformare să considere că soluția este greșită.

Ceea ce a evidențiat judecătorul fondului este faptul că, prin adoptarea măsurilor contestate, recurenții nu au dovedit, dincolo de orice îndoială, respectarea dispozițiilor art. 1 și 2 din Legea nr. 55/2020 care impun adoptarea unor măsuri de asemenea natură, cu respectarea principiului proporționalității, dar și al egalității de tratament juridic pentru situații identice sau comparabile.

În acest context, Curtea de Apel Timișoara, analizând situația de fapt privitoare la modul de aplicare a acestor măsuri și consecințele lor asupra activității sălilor de sport și a celor de fitness, situație de fapt pe care, de altfel, recurenții nu au contestat-o, a ajuns la concluzia justificată în sensul că acel caracter gradual, necesar și proporțional al măsurilor atacate în cauza pendinte lipsește, raportat la situația reclamantei, în contextul naturii activității sale și a domeniului în care își desfășoară această activitate.

Prin niciunul dintre argumentele ce se subsumează criticii analizate (respectiv rata de transmisibilitate crescută a virusului, caracterul justificat al măsurilor în raport cu accelerarea gradului de infectare și a creșterii numărului de morți etc.), recurenții nu au răsturnat, prin argumente viabile, concluzia instanței de fond în sensul arătat, într-o manieră convingătoare de natură a deschide perspectiva reformării sentinței.

Astfel, toate susținerile recurenților vizând justificarea măsurilor impuse de situația pandemică, necesitatea protejării sănătății publice și lipsa abuzului de putere, nu sunt de natură a contrazice aprecierea judecătorului de primă instanță în sensul că, deși nu a existat nicio analiză reală privind activitatea sălilor de sport și fitness în sensul de a se stabili dacă, așa cum se desfășura cu restricțiile impuse anterior, putea influența creșterea numărului de cazuri SARS-CoV-2, s-au luat măsuri care au condus la suspendarea acestui gen de activități, fără o justificare viabilă și făcându-se abstracție de restricțiile anterioare și de eficiența lor.

Așadar, susținerile cu caracter generic legate de situația pandemică din țară și de măsurile impuse de alte țări nu sunt, sub nicio formă, de natură să inducă Înaltei Curți o concluzie contrară celei la care a ajuns judecătorul fondului, anterior menționată.

O altă critică ce se regăsește în cele două recursuri, încadrată, de asemenea forțat, în motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este și aceea că judecătorul de fond ar fi apreciat eronat asupra scopului și proporționalității măsurii concrete ce a făcut obiectul analizei, de suspendare a activității operatorilor economici, desfășurată în spații închise în domeniul sălilor de sport și/sau fitness, în localitățile unde incidența cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori; arată titularii căii de atac că, deși măsura respectivă nu cuprinde o motivare distinctă, nu se menționează expresis verbis considerentele care stau la baza impunerii sale, se întemeiază pe starea de fapt expusă în "Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României" la data de 23.03.2021, fiind apreciată drept necesară, raportat la gravitatea situației din acel moment și la transmisibilitatea crescută a noilor tulpini.

Nici această critică nu poate fi apreciată ca fiind fondată, iar afirmațiile recurenților, de maximă generalitate, nu sunt de natură a dovedi caracterul necesar și proporționalitatea măsurilor impuse și pe care instanța le-a anulat.

Dimpotrivă, recurenții se prevalează de aceleași argumente ca și în fața instanței de fond, făcând trimitere la materialul intitulat "Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generată de virusul Sars-CoV-2 pe teritoriul României", fără a explicita, argumenta și dovedi dacă, eventual, contrar celor reținute de prima instanță, măsura suspendării activității sălilor de sport și fitness ar fi fost justificată în concret de o analiză reală și eficientă pe baza căreia să se stabilească că anterioarele măsuri restrictive adoptate în domeniul respectiv ar fi influențat în mod direct și concret creșterea numărului de infectări ori ar fi facilitat acest fenomen.

Dimpotrivă, chiar recurenții au arătat, inclusiv în conținutul memoriilor de recurs, că măsura suspendării activității nu conține o motivare proprie, distinctă și totuși, deși nu a existat nicio analiză privind acest fel de activitate, în felul în care se desfășura, în condițiile unor restricții, modul în care ea a influențat sau putea influența evoluția numărului de cazuri COVID (respectiv o influență în sensul creșterii acestor cazuri) nu se putea stabili pe baza simplei aprecieri că activitatea este una de risc, făcându-se abstracție de restricțiile anterioare și de eficiența lor. O astfel de analiză, condusă în mod obiectiv, ar fi putut duce la concluzia că menținerea deschisă a activității sportive în interior, cu restricțiile impuse, nu a avut nici un efect concret asupra creșterii cazurilor COVID sau că presupusul efect nu a fost relevant, astfel că suspendarea acestui tip de activitate nu este necesară și nici proporțională. Un astfel de studiu/analiză nu a fost prezentat/ă nici în fața instanței de recurs de pârât ori de intervenientul accesoriu astfel că, în lipsa unor date concrete și obiective în sensul contribuției, chiar minime, a acestei activități la creșterea numărului de cazuri COVID, în ciuda restricțiilor deja impuse, măsura nu și-a dovedit scopul și caracterul necesar și nici cerința de a fi o măsură proporțională, îndeplinirea acestor exigențe neputând fi dedusă din conținutul unor afirmații de maximă generalitate, astfel că raționamentul primului judecător este unul corect.

Au mai invocat recurenții și faptul că hotărârea de guvern în litigiu este întemeiată legal, fiind emisă în baza și în executarea în concret a dispozițiilor Legii nr. 55/2020 și în limitele acestora, cu respectarea art. 53 din Constituția României. Astfel, actul administrativ normativ care face obiectul acțiunii nu conține soluții legislative care să fie contrare cu concepția sau finalitatea urmărită de actele de bază.

Aceste susțineri sunt nefondate și lipsite de suport real. Simpla afirmație a autorității în sensul că actele contestate ar fi fost emise în baza și în executarea în concret a dispozițiilor Legii nr. 55/2020 nu răstoarnă concluzia judecătorului de fond că tocmai exigențele acestui act normativ nu au fost respectate, în condițiile în care dispozițiile sale impun adoptarea unor măsuri temporare, proporțional cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat și necesare pentru înlăturarea și prevenirea pagubei iminente.

Împrejurarea că un act normativ este emis în aplicarea și executarea unui alt act normativ de rang superior nu acordă în mod automat celui dintâi, atributul legalității.

Recurenții au mai invocat și faptul că măsura închiderii sălilor de fitness nu poate fi evaluată în mod individual, întrucât, pe lângă aceasta, autoritățile au luat corelativ și alte măsuri: închiderea restaurantelor în spații închise la o rată de incidență de 3,5 la 1000 de locuitori, închiderea sălilor de spectacole, prelungirea vacanței școlarilor, restricționarea dreptului la liberă circulație în anumite intervale, etc., în astfel de condiții, fiind imposibil de stabilit care dintre măsuri este cea mai eficientă sau, dimpotrivă, este inutilă, toate măsurile fiind dispuse cu scopul de a limita interacțiunea dintre oameni, principalul factor de răspândire a virusului.

Nici această critică nu poate fi reținută ca fiind, în mod real, de natură a conduce la reformarea hotărârii ce face obiectul prezentelor recursuri. Încercând să acrediteze ideea că măsura suspendării activității în domeniul reclamat prin acțiunea introductivă nu ar putea fi evaluată în mod individual, întrucât a fost corelativă măsurilor dispuse în legătură cu alte domenii de activitate (domeniul HORECA, acela de activităților cultural-artistice, domeniul didactic, etc.), recurentul nu face altceva decât să confirme propria culpă și să se prevaleze de aceasta, respectiv aceea a nemotivării măsurii și adoptării ei "în bloc", fără a fi fost justificată de o evaluare concretă, reală și obiectivă; lipsa unei motivări impuse de art. 31 din Constituție, art. 30, 31 din Legea nr. 24/2000 nu permite a se aprecia că măsura a fost, într-adevăr, graduală, necesară și proporțională cu riscul ce se dorește a fi combătut așa cum impun art. 2 din Legea nr. 55/20202 și art. 53 din Constituție, o astfel de analiză presupunând o apreciere concretă, individuală a măsurii, paralel cu evaluarea riscului general, dar și cu conținutul drepturilor și libertăților al căror exercițiu va fi limitat prin măsura respectivă și nu o apreciere generală aplicabilă unor domenii total diferite care presupun exercitarea unor drepturi și realizarea unor interese cu conținut diferit.

Așa cum a apreciat în mod corect instanța de fond, în măsura în care s-ar fi realizat o astfel de analiză efectivă și serioasă, se putea observa că menținerea deschisă a activității sportive în interior, cu restricțiile anterioare, nu a avut niciun efect concret relevant asupra creșterii cazurilor COVID și, astfel, suspendarea acestei activități nu este necesară si nici proporțională, o evaluare și o motivare concretă și specifică unei asemenea măsuri fiind impuse și din perspectiva beneficiilor sportului care combate obezitatea, diabetul, bolile cardiovasculare etc., respectiv acele afecțiuni care contribuie la gravitatea simptomelor pe care le au persoanele infectate, sportul aducând beneficii majore și în ceea ce privește sănătatea psihică mentală a celor care îl practică, beneficii esențiale în această perioadă pandemică, toate aceste aspecte neputând fi analizate și evidențiate "la grămadă" cu măsurile dispuse în domenii total diferite și care răspund unor nevoi umane și au consecințe total distincte.

Au mai susținut recurenții și că scopul reglementării de la pct. 3 este acela de a permite sportivilor profesioniști derularea activității în cantonamente, antrenamente și competiții sportive, și nicidecum a permite desfășurarea de activități sportive în anumite centre, după cum, în mod greșit, ar fi apreciat instanța de fond; prin urmare, nu ar fi vorba despre situații identice/analoage/egale și se poate justifica o diferență de tratament juridic, pe criterii obiective și rezonabile, nefiind încălcate prevederile art. 1 alin. (2) teza finală din Legea nr. 55/2020, care face referire la principiului egalității de tratament juridic pentru situații identice sau comparabile, neputând fi primite nici argumentele legate de diferențierea de tratament juridic între intimata-reclamantă și centrele comerciale, întrucât ar exista o diferență între activitatea desfășurată în centrele de fitness și cea a persoanelor care vizitează centre comerciale întrucât, în centrele comerciale, oamenii nu petrec prea mult timp, nu se află în compania altor persoane un timp îndelungat, se respectă distanțarea și, cel mai important, purtarea măștii este obligatorie, în timp ce, desfășurarea de activități fizice în sălile de fitness, fără mască, ar crește riscul de transmitere a virusului.

Aceste susțineri nu pot fi avute în vedere și critica este, de asemenea, neconvingătoare, recurentul încercând să justifice aplicarea unui regim juridic diferit al măsurilor impuse de pandemie în situația sălilor de fitness sau altfel de activități sportive dedicate amatorilor, față de situația centrelor de antrenament/cantonament/competiții sportive dedicate sportului profesionist sau centrelor comerciale, prin argumentul singular că nu ar fi vorba despre situații identice/analoage/egale.

Înalta Curte amintește că, din perspectiva principiului egalității de tratament juridic, situațiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esență pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar eventuala deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rațional. Principiul egalității în drepturi nu înseamnă uniformitate, încălcarea principiului egalității și nediscriminării existând atunci când se aplică un tratament diferențiat unor cazuri egale, fără o motivare obiectivă și rezonabilă, sau dacă există o disproporție între scopul urmărit prin tratamentul inegal și mijloacele folosite. Discriminarea se bazează pe noțiunea de "excludere de la un drept", iar remediul specific, în cazul constatării discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la beneficiul dreptului în același sens fiind și jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, care a statuat, în aplicarea prevederilor art. 14 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind interzicerea discriminării, că reprezintă o încălcare a acestor prevederi orice diferență de tratament săvârșită de stat între indivizi aflați în situații analoage, fără o justificare obiectivă și rezonabilă (Hotărârea din 13 iunie 1979, pronunțată în cauza Marckx împotriva Belgiei, Hotărârea din 13 noiembrie 2007, pronunțată în Cauza D.H. și alții împotriva Republicii Cehe, par. 175, Hotărârea din 29 aprilie 2008, pronunțată în cauza Burden împotriva Regatului Unit, par. 60, Hotărârea din 16 martie 2010, pronunțată în cauza Carson și alții împotriva Regatului Unit, parg. 61).

Este fără putere de tăgadă că ceea ce interesează în sensul constatării discriminării, din perspectiva legislației interne și comunitare antidiscriminare, este dacă în speța analizată se întrunește conținutul juridic al actului de discriminare, în sensul că trebuie stabilit, în principal, dacă tratamentul discreționar (premeditat sau generat involuntar) are la bază unul dintre criteriile indicate neexhaustiv de lege, dacă se poate stabili un element de analogie, dacă se identifică un drept legal lezat, iar în final, dacă absentează scopul legitim justificativ, astfel încât să se poate evoca indubitabil că fapta reclamată reprezintă o formă de discriminare; cu alte cuvinte, excluderea, restricția sau preferința trebuie să aibă la bază unul din criteriile interzise prevăzute de lege, să fie arbitrară, să se refere la persoane aflate în situații comparabile și să aibă drept scop sau efect restrângerea sau înlăturarea unui drept recunoscut de lege. Nu este imperios necesar, așadar, să fie vorba despre o identitate de context, fiind suficient ca situațiile cărora li se aplică măsura discreționară să fie asemănătoare, comparabile, adică sa existe elemente comune care să le apropie (de menționat că și în "Dicționarul explicativ al limbii române", unul dintre sensurile care se atribuie termenului de "analog" este acela de "asemănător").

Raportat la aceste considerații cu caracter teoretic, Înalta Curte constată că aprecierea primului judecător în legătură cu caracterul discreționar al măsurii suspendării activității sălilor de sport/fitness este unul corect și bazat pe argumente verosimile, principalul argument fiind acela că, din analiza cadrului normativ aplicabil, rezultă că cel mai important aspect al caracterului analog ce nu permitea aplicarea unui tratament discreționar este acela că tipul de activitate practicat în cadrul intimatei-reclamante operator economic și suspendat prin măsurile contestate poate fi practicat și este permis într-o modalitate cel puțin comparabilă în cadrul unei asociații sportive care promovează aceeași disciplină sportivă (fitness) și asigură practicarea acesteia de către membrii săi în schimbul unei cotizații. Simpla afirmație a recurenților în sensul că nu ar fi vorba de situații egale, fără o argumentație credibilă, nu poate răsturna acest raționament al instanței de fond, caracterizat de acuratețe și claritate.

În ceea ce privește centrele comerciale, judecătorul de primă instanță a reținut că, și raportat la spațiile de acest gen, art. 1 din Legea nr. 55/2020 a fost încălcat în sensul că măsura suspendării activității sălilor de sport si fitness a creat un tratament juridic inegal pentru situații cel puțin comparabile, că, în aceste centre comerciale, nu se stabilește nicio suprafață minimă/persoană, indiferent de tipul operatorului economic, nu se stabilește nicio distanță minimă obligatorie între persoanele care sunt în centrul comercial, într-un astfel de spațiu sunt operatori economici cu activitate variată (alimente, haine, laptop-uri, produse naturiste, animale de companie etc) pentru care nu au existat restricții cu privire la suprafață, iar activitatea lor nu a fost suspendată, deși ei se află, din perspectiva locului unde activează, într-o situație comparabilă cu cea a reclamantei, atâta vreme cât aceasta din urmă își desfășoară activitatea în incinta unui astfel de centru comercial.

Față de aceste argumente ale instanței de fond se impun a fi adăugate și anumite argumente logice și cu caracter de notorietate; astfel, în timp ce într-un centru comercial, de exemplu, în spațiile acordate magazinelor, fluxul de clienți, ca și distanțarea acestora nu poate fi prevăzută și nici controlată în vreun fel, într-o sală destinată activităților sportive/fitness, astfel de aspecte se pot verifica și ordona/coordona prin măsuri precum: gestionarea fluxului de persoane prin reducerea programărilor, stabilirea unui interval orar strict, distanțarea aparatelor de fitness, asigurarea unui număr mai redus de persoane prezente în același timp în sală sau în zona vestiarelor, folosirea mai eficientă și supravegherea folosirii substanțelor dezinfectante și a igienizării etc.

Argumentul recurenților, singular și neconvingător, în sensul că în timpul activităților sportive, spre deosebire de circulația în zonele comerciale, nu se poate purta masca, nu este suficient pentru a răsturna concluzia judecătorului în sensul caracterului discriminatoriu al măsurii suspendării activității și în această situație comparabilă.

Concluzionând, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și că instanța de fond a realizat o corectă aplicare și interpretare a dispozițiilor legale incidente cauzei.

Tot nefondat se constată a fi și motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., apreciat de recurenți ca fiind incident față de analiza primei instanțe și aplicarea textelor de lege.

Astfel, "excesul de putere" este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparținând unei autorități, prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, drepturi și libertăți prevăzute în Constituție și în lege. Cu alte cuvinte, doar depășirea limitelor puterii discreționare semnifică încălcarea principiului legalității sau ceea ce, în legislație, doctrină și jurisprudență se numește a fi "exces de putere"; în activitatea autorităților, excesul de putere este echivalent cu abuzul de drept, deoarece semnifică exercitarea unei competențe legale fără să existe o motivare rezonabilă sau fără să existe un raport adecvat între măsura dispusă, situația de fapt și scopul legitim urmărit. În cazul instanței de judecată, aceasta este obligată să se pronunțe cu privire la aspectele în legătură cu care a fost sesizată și în limitele acestei sesizări.

În cadrul acestui motiv, recurenții au susținut că prima instanță nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri asupra oportunității măsurilor dispuse, cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești. Au apreciat recurenții că instanța de fond nu a dovedit efectiv care sunt motivele de nelegalitate a dispozițiilor contestate, aceștia reluând și susținerile prezentate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază că, în cauza de față, judecătorul fondului nu a depășit limitele în care a fost sesizat, s-a pronunțat exclusiv asupra obiectului sesizării, soluția sa a fost consistent motivată, iar raționamentul pe baza căruia a adoptată această soluție este adecvat situației de fapt probate de către reclamantă.

Nemulțumirea părții care a pierdut procesul, valorificată în cadrul și în limita exercitării căii de atac și a motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., în situația recursului, nu este suficientă pentru a face dovada unui exces de putere de partea judecătorului a cărui soluție îl nemulțumește.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenții au invocat în susținerea acestuia că hotărârea instanței de fond conține motive străine de natura cauzei. Astfel, instanța de fond ar fi reținut că prin emiterea actului administrativ au fost încălcate dispozițiile Legii nr. 136/2020, deși acest act normativ nu a fost avut în vedere la adoptarea măsurilor criticate.

Referitor la aceste susțineri, instanța de control judiciar amintește faptul că acest motiv conduce la casarea hotărârii atunci când aceasta cuprinde numai motive străine de natura cauzei, situație care nu se regăsește în prezentul dosar.

În fine, în ceea ce privește critica referitoare la respingerea excepției inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, Înalta Curte constată că este nefondată, în mod corect reținând instanța de fond că, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu mai subzistă obligativitatea introducerii plângerii prealabile atunci când este vorba de un act administrativ normativ care a intrat în circuitul civil, a produs efecte juridice și nu mai poate fi revocat.

Concluzionând, Înalta Curte constată că recursurile promovate de către pârâtul Guvernul României și de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne sunt nefondate în întregul lor, soluția instanței de fond fiind corectă din perspectiva criticilor anterior analizate.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de Ministerul Afacerilor Interne și Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 197 din data de 15 aprilie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursurilor.

Respinge recursurile declarate de Ministerul Afacerilor Interne și Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 197 din data de 15 aprilie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 28 octombrie 2021.