ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5465/2022

Ședința publică din data de 16 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data de 20.04.2021, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat instanței, anularea H.G. nr. 432/08.04.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu privire la următoarele articole, cuprinse în anexa nr. 3 - "Măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc": Art. 10 pct. 2 și 3. De asemenea, reclamanta a solicitat suspendarea executării actului administrativ unilateral, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 272 din data de 4 noiembrie 2021 Curtea de Apel Cluj – secția a III-a de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., înmatriculară la Oficiul Registrului Comerțului pe de lângă Tribunalul Cluj sub nr. x/2017, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a anulat parțial H.G. nr. 432/2021 în ceea ce privește art. 10 pct. 2 și 3 cuprinse în anexa 3 - Măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc, a respins petitul privind acordarea despăgubirilor materiale, a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a actului administrativ atacat, și a admis în parte cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, în favoarea pârâtului în limita pretențiilor respinse.

Împotriva sentinței civile au formulat recurs Guvernul României și Ministerul Afacerilor Interne.

3.1. Pârâtul Guvernul României, își întemeiază calea de atac pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În motivarea recursului arată că soluția pronunțată pe fond, de anulare parțială a Hotărârii Guvernului nr. 432/2021 este neîntemeiată.

Prima instanță nu a realizat o încadrare juridică adecvată în raport cu situația de fapt relevată de actele dosarului, ceea ce a condus la pronunțarea unei soluții vădit nefondate. Mai mult, motivarea soluției pronunțată pe fondul cauzei excede motivelor cererii de chemare în judecată.

Fără a reitera argumentele expuse prin întâmpinările depuse la instanța de fond, învederează faptul că necesitatea menținerii stării de alertă pe teritoriul României nu s-a rezumat la derularea activităților din sălile de fitness, ci a vizat - în primul rând - asigurarea stocului de medicamente și echipamente, a vaccinurilor (puse la dispoziție gratuit populației), a capacității de reacție a instituțiilor statului. Măsurile au fost luate gradual pe parcursul ultimilor doi ani și, ori de câte ori rata infectărilor a scăzut, au fost dispuse măsuri de relaxare, iar în prezent s-a dispus încetarea acestora.

În opinia recurentului-pârât, instanța de fond nu a dovedit efectiv care sunt motivele de nelegalitate a dispozițiilor art. 10 pct. 2 și 3 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 432/2021, soluția fundamentându-se exclusiv pe aprecierea acesteia că măsurile nu sunt proporționale, respectiv că prin prevederile legale anulate se creează o situație de discriminare a sălilor de fitness în raport de asociațiile sportive și centrele comerciale.

Judecătorul fondului în mod nelegal a invalidat analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021 întocmită la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției în conformitate cu dispozițiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 și ale art. 4^2 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004, punând nejustificat accent pe un pretins "studiu care nu are, în niciun caz, caracter oficial, astfel încât nu putea să fundamenteze soluția pronunțată în cauză, mai ales atunci când este în discuție un interes public major.

Contrar aprecierilor instanței de fond, precizăm că H.G. nr. 293/2021, în forma modificată prin H.G. nr. 348/2021 și, ulterior, prin H.G. nr. 432/2021, a fost emisă în limitele și executarea Legii nr. 55/2020.

Astfel, cu privire la măsurile cu impact asupra activității societății reclamante, indicăm art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020, cu modificările și completările ulterioare ("limitarea sau suspendarea pe durată determinată a activității unor instituții sau operatori economici").

Rezultă așadar că, în situația prezentată, restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților în perioada stării de alertă nu a fost dispusă de Guvernul României, prin H.G. nr. 293/2021, prelungită succesiv, ci este prevăzută în Legea nr. 55/2020.

În art. 6 lit. c) și d) din Legea nr. 55/2020, este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: c) măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților și diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri; d) instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

Așadar, legiuitorul a dat posibilitatea ca prin hotărâri ale Guvernului să fie stabilite măsuri pentru capacitatea de răspuns, inclusiv măsuri de natură a restrânge anumite drepturi, astfel cum rezidă din chiar art. 1 alin. (1)2 din Legea nr. 55/2020, care explică în mod clar că toate măsurile luate în perioada stării de alertă, pot restrânge drepturi fundamentale.

Actul administrativ normativ care face obiectul acțiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispozițiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectele pandemiei de COVID-19 și, în mod evident, nu conține soluții legislative care să fie contrare cu concepția sau finalitatea urmărită de actele de bază.

Măsurile de limitare a drepturilor și libertăților fundamentale au avut ca scop protejarea sănătății publice prin luarea măsurilor de prevenire a răspândirii la nivel național a virusului SARS-CoV-2. Protejarea sănătății publice este enumerată de Convenția Europeană a Drepturilor Omului printre scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ. De altfel, art. 2 din Convenție și art. 34 din Constituție impun statului român să ia măsurile necesare pentru asigurarea sănătății publice, iar aceasta chiar dacă respectivele măsuri se extind cu privire la întreaga populație, existând îndatorirea statului să acționeze atunci când există o amenințare clară la viața populației.

În conformitate cu prevederile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID -19, "starea de alertă reprezintă răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății"

Având în vedere evoluția pandemiei, autoritățile au ajustat măsurile de protecție în funcție de rata de infectare la nivel național, dar și regional, măsurile fiind înăsprite în zonele unde rata de infectare a depășit valorile prag stabilite. Aceste măsuri au fost luate cu respectarea dreptului populației la sănătate, precum și prevederile legale adoptate în contextul pandemiei.

În egală măsură, în ceea ce privește principiul proporționalității, se poate observa că măsurile stabilite de autorități în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice, regăsit la art. 34 din Constituția României, fiind adoptate și implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just și proporțional echilibru între drepturile și libertățile fundamentale, în ansamblul lor.

Totodată, analizând modul de construcție al textului contestat, rezultă că legea prevede aplicarea cu prioritate de măsuri restrictive graduale și proporționale, urmărindu-se ca luarea efectivă a acestora să aducă pe cât posibil, o cât mai mică atingere drepturilor constituționale ale persoanelor în cauză, fiind instituit criteriul ratei de incidență a cazurilor.

În opinia recurentului toate măsurile dispuse au fost luate în limitele legale permise de art. 53 din Constituția României, având la bază principiul priorității interesului public și protejarea sănătății publice, fiind respectate cele trei condiții cumulative: ingerința este prevăzută de lege (Legea nr. 55/2020), urmărește un scop legitim (protejarea sănătății) și este necesară și proporțională într-o societate democratică.

Astfel, nefiind indicii în sensul că hotărârile Guvernului a căror anulare se solicită ar contraveni Constituției României, Ordonanței Guvernului nr. 137/2020 sau Legii nr. 55/2020, solicită admiterea recursului și casarea în parte a sentinței recurate, iar pe fond respingerea acțiunii.

3.2. Intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, în motivarea recursului, arată că instanța a pronunțat o hotărâre nelegală, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, astfel că devine incident motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prima instanță a respins excepția lipsei de interes, motivând faptul că reclamanta "afirmă" o vătămare.

Astfel, nu este suficient ca reclamanta să susțină că i-a fost cauzată o vătămare prin măsurile contestate, ci această vătămare trebuie dovedită, ceea ce în speță nu s-a întâmplat.

Coroborând dispozițiile legale învederate, consideră că intimata nu justifica un interes actual în susținerea cererii de chemare în judecată, întrucât măsurile contestate nu i se aplicau, astfel că instanța trebuia să respingă cererea de chemare în judecată ca lipsită de interes.

În ceea ce privește soluția dată cu privire la fondul cauzei, contrar celor reținute de către prima instanță, consideră că măsurile dispuse prin H.G. nr. 432/2021 au fost emise în limitele constituționale, si a celor permise de Legea nr. 55/2020, actul administrativ fiind temeinic și legal.

Pe cale de consecință, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanțe și, rejudecând, respingerea acțiunii intimatei - reclamante, ca neîntemeiată.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Având în vedere că recurenții au dezvoltat critici similare, Înalta Curte le va analiza prin considerente comune.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta solicită anularea H.G. nr. 432/08.04.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu privire la următoarele articole, cuprinse în anexa nr. 3 - "Măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc": Art. 10 pct. 2 și 3. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că H.G. nr. 432 din 08 aprilie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19

Instanța de fond nu a arătat care sunt motivele de nelegalitate a dispozițiilor art. 10 pct. 2 și 3 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 432/2021, soluția fundamentându-se exclusiv pe aprecierea acesteia că măsurile nu sunt proporționale, respectiv că prin prevederile legale anulate se creează o situație de discriminare a sălilor de fitness în raport de asociațiile sportive și centrele comerciale.

Restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților în perioada stării de alertă nu a fost dispusă de Guvernul României, prin H.G. nr. 293/2021, prelungită succesiv, ci este prevăzută în Legea nr. 55/2020.

În art. 6 lit. c) și d) din Legea nr. 55/2020, este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: c) măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților și diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri; d) instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

Așadar, legiuitorul a dat posibilitatea ca prin hotărâri ale Guvernului să fie stabilite măsuri pentru capacitatea de răspuns, inclusiv măsuri de natură a restrânge anumite drepturi, astfel cum rezidă din chiar art. 1 alin. (1)2 din Legea nr. 55/2020, care explică în mod clar că toate măsurile luate în perioada stării de alertă, pot restrânge drepturi fundamentale.

Actul administrativ normativ care face obiectul acțiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispozițiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectele pandemiei de COVID-19 și, în mod evident, nu conține soluții legislative care să fie contrare cu concepția sau finalitatea urmărită de actele de bază.

Măsurile de limitare a drepturilor și libertăților fundamentale au avut ca scop protejarea sănătății publice prin luarea măsurilor de prevenire a răspândirii la nivel național a virusului SARS-CoV-2. Protejarea sănătății publice este enumerată de Convenția Europeană a Drepturilor Omului printre scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ. De altfel, art. 2 din Convenție și art. 34 din Constituție impun statului român să ia măsurile necesare pentru asigurarea sănătății publice, iar aceasta chiar dacă respectivele măsuri se extind cu privire la întreaga populație, existând îndatorirea statului să acționeze atunci când există o amenințare clară la viața populației.

În conformitate cu prevederile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID -19, "starea de alertă reprezintă răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății"

Având în vedere evoluția pandemiei, autoritățile au ajustat măsurile de protecție în funcție de rata de infectare la nivel național, dar și regional, măsurile fiind înăsprite în zonele unde rata de infectare a depășit valorile prag stabilite. Aceste măsuri au fost luate cu respectarea dreptului populației la sănătate, precum și prevederile legale adoptate în contextul pandemiei.

Toate măsurile dispuse au fost luate în limitele legale permise de art. 53 din Constituția României, având la bază principiul priorității interesului public și protejarea sănătății publice, fiind respectate cele trei condiții cumulative: ingerința este prevăzută de lege (Legea nr. 55/2020), urmărește un scop legitim (protejarea sănătății) și este necesară și proporțională într-o societate democratică.

Măsura închiderii sălilor de fitness nu poate fi evaluată în mod individual, întrucât, pe lângă aceasta, autoritățile au luat corelativ și alte măsuri: închiderea restaurantelor în spații închise la o rată de incidență de 3,5 la 1000 de locuitori, închiderea sălilor de spectacole, prelungirea vacanței școlarilor, restricționarea dreptului la liberă circulație în anumite intervale, etc. în atare condiții, e imposibil de stabilit care dintre măsuri este cea mai eficientă sau, dimpotrivă, este inutilă, toate măsurile fiind dispuse cu scopul de a limita interacțiunea dintre oameni, principalul factor de răspândire a virusului.

În mod greșit a reținut prima instanță că era necesară o motivare expresă cu privire la răspândirea virusului în cadrul sălilor de sport/fitness, atât timp cât măsura închiderii sălilor de fitness nu poate fi evaluată în mod individual, întrucât, pe lângă aceasta, autoritățile au luat corelativ și alte măsuri: închiderea restaurantelor în spații închise la o rată de incidență de 3,5 la 1000 de locuitori, închiderea sălilor de spectacole, prelungirea vacanței școlarilor, restricționarea dreptului la liberă circulație în anumite intervale, etc. In atare condiții, e imposibil de stabilit care dintre măsuri este cea mai eficientă sau, dimpotrivă, este inutilă, toate măsurile fiind dispuse cu scopul de a limita interacțiunea dintre oameni, principalul factor de răspândire a virusului.

Mai mult decât atât, a fost prevăzut un prag valoric, pentru a nu da naștere la abuz de putere și aprecieri discreționare: actul administrativ prevedea faptul că activitatea sălilor de fitness este suspendată dacă incidența cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori, iar măsura nu se mai aplică când incidența cumulată la 14 zile este mai mică sau egală cu 3,5/1.000 de locuitori.

Cât privește măsura concret contestată, de suspendare a activității operatorilor economici desfășurată în spații închise în domeniul sălilor de sport și/sau fîtness în localitățile unde incidența cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori, se constată că, într-adevăr, aceasta nu cuprinde o motivare distinctă în instrumentele de prezentare, nefiind menționate în mod specific considerentele care stau la baza impunerii sale, însă această împrejurare nu e de natură să conducă la concluzia instanței de fond conform căreia măsura nu este graduală, necesară și proporțională cu riscul ce se dorește a fi combătut, astfel cum impun art. 2 din Legea nr. 55/2020 și art. 53 din Constituție.

Argumentele legate de diferențiere de tratament juridic între intimata-reclamantă și centrele comerciale, nu pot fi primite, întrucât, în mod evident, există o diferență între activitatea desfășurată în centrele de fitness și cea a persoanelor care vizitează centre comerciale.

Așadar, măsura de interzicere/reducere a activității sălilor de fitness nu este disproporționată față de măsurile luate cu privire la activitatea operatorilor economici reținuți de instanța de fond.

Din preambulul Hotărârii de Guvern nr. 432/2021 rezultă că la baza acestor măsuri suplimentare a stat Hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 22 din 2021 care în concret a propus adoptarea acestor măsuri pe baza analizei factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021", întocmită la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției.

De asemenea, la emiterea acestei hotărâri au fost luate în considerare propunerile Grupului de Suport Tehnico - Științific privind Gestionarea Bolilor înalt Contagioase pe Teritoriul României referitoare la măsurile necesar a fi adoptate pentru limitarea răspândirii virusului.

Aceste aspecte atestă agravarea situației, a cărui evoluție nu poate fi previzională și care impunea luarea de măsuri suplimentare. Din perspectiva necesității măsurii, limitarea mobilității populației a fost dublată de înlăturarea riscului de transmitere a virusului, generat de desfășurarea activităților în cadrul spațiilor închise din sălile de fitness.

Adoptarea unor noi măsuri se impunea, pentru prevenirea răspândirii infecțiilor și evitarea atingerii unui nivel necontrolat al acestora, cu impact direct asupra mortalității înregistrate și a unui aflux de pacienți peste capacitatea sistemului sanitar.

În mod evident, și această măsură se întemeiază pe starea de fapt expusă în Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 23.03.2021, fiind apreciată drept necesară raportat la gravitatea situației actuale.

Contrar susținerilor instanței de fond, se reține, deci, că evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuți la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 indica necesitatea adoptării unui răspuns amplificat la situația de urgență determinată de răspândirea noului coronavirus.

Contrar aprecierilor instanței de fond, H.G. nr. 432/2021 a fost emisă în limitele și executarea Legii nr. 55/2020.

Măsurile de limitare a drepturilor și libertăților fundamentale au ca scop protejarea sănătății publice prin luarea măsurilor de prevenire a răspândirii la nivel național a virusului SARS-CoV-2, la propunerea specialiștilor.

Din preambulul Hotărârii de Guvern nr. 432/2021 rezultă că la baza acestor măsuri suplimentare a stat Hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 22 din 2021 care în concret a propus adoptarea acestor măsuri pe baza "Analizei factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021", întocmită la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției.

De asemenea, la emiterea acestei hotărâri au fost luate în considerare propunerile Grupului de Suport Tehnico - Științific privind Gestionarea Bolilor înalt Contagioase pe Teritoriul României referitoare la măsurile necesar a fi adoptate pentru limitarea răspândirii virusului.

Protejarea sănătății publice este enumerată de Convenția Europeană a Drepturilor Omului printre scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ.

Concluzionând, măsurile conținute de prevederile legale anulate de instanța de fond au fost dispuse în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, fiind subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice - art. 34 alin, (2) din Constituția României.

Acestea au fost adoptate și implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just și proporțional echilibru între drepturile și libertățile fundamentale, în ansamblul lor, fiind urmărit un scop legitim, în sensul avut în vedere de Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu respectarea art. 53 din Constituția României.

Prin urmare, Înalta Curte va admite recursurile, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea reclamantului A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și va admite cererea de intervenienție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea reclamantului A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și va admite cererea de intervenienție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinței nr. 272 din data de 4 noiembrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Admite recursul declarat de recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței nr. 272 din data de 4 noiembrie 2021 și împotriva încheierii din data de 16 septembrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată si rejudecând:

Respinge acțiunea formulată de reclamantul A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Admite cererea de intervenienție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 noiembrie 2022.