ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 642/2024

Ședința publică din data de 7 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună: anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 432/09.04.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021 precum si stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 369 din 09 aprilie 2021), în ceea ce privește art. 10 punctul 1 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 432/2021, prin care se suspendă activitatea operatorilor economici desfășurată în spații închise în domeniul activităților în piscine; obligarea pârâtului la emiterea unei alte hotărâri de Guvern care să cuprinsă măsuri graduale și nediscriminatorii de combatere a COVID-19 pentru în domeniul activităților în piscine, care să asigure respectarea muncii, a protecției sociale, libertatea economică, cu respectarea prevederilor articolului 1 alin. (5) și 53 din Constituție și cu obligația de a suspenda activitatea operatorilor economici din domeniul activităților în piscine doar în baza unei anchete epidemiologice din care să reiasă riscul pe care îl reprezintă acestea; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Reclamanta a formulat cerere modificatoare, prin care a solicitat instanței să dispună, pe lângă petitele acțiunii introductive, și anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 531/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 mai 2021 precum si stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 488 din 11 mai 2021), în ceea ce privește art. 10 punctul 1 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 531/2021, prin care se suspendă activitatea operatorilor economici desfășurată în spații închise în domeniul activităților în piscine; obligarea pârâtului la emiterea unei alte hotărâri de Guvern care să cuprinsă măsuri graduale și nediscriminatorii de combatere a COVID-19 pentru în domeniul activităților în piscine, care să asigure respectarea muncii, a protecției sociale, libertatea economică, cu respectarea prevederilor articolului 1 alin. (5) și 53 din Constituție și cu obligația de a suspenda activitatea operatorilor economici din în domeniul activităților în piscine doar în baza unei anchete epidemiologice din care să reiasă riscul pe care îl reprezintă acestea; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, întemeiată pe dispozițiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020 și art. 61 alin. (1) și (3) din C. proc. civ.

A arătat că are calitatea de inițiator al actului normativ contestat și, totodată, are atribuții concrete în executarea dispozițiilor prevăzute în actul administrativ și răspunde de respectarea măsurilor dispuse în acesta. A invocat excepția lipsei de interes/de obiect a acțiunii, dat fiind faptul că, la acest moment, hotărârea de Guvern contestată și-a epuizat efectele, reclamanta nu ar obține niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluții de admitere a acțiunii.

II. Hotărârea pronunțată în primă instanță

Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1996 din 21 decembrie 2021, a dispus:

Respinge excepțiile.

Respinge acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

III. Calea de atac excercitată în cauză

Împotriva hotărârii Curții de Apel București pronunțate la 21 decembrie 2021, a promovat, în termen legal, recurs reclamantă A. S.A., în condițiile art. 493 C. proc. civ.

Recurenta a încadrat motivul de recurs în cazul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în opinia sa, din dezvoltarea acestui rezultând incidența acestui caz de casare.

Astfel, criticile din recurs vizează modul de aplicare a legii de către instanța de fond, sub aspectul dispozițiilor legale ce guvernează principiul legalității, ajungând la concluzia că actele administrative contestate nu adaugă la lege.

În acest sens, a arătat că Hotărârile Guvernului contestate au fost emise în scopul de a restrânge niște libertăți într-un mod nejustificat, nu acesta fiind scopul prevederilor din Legile nr. 55/2020 sau nr. 136/2020, iar simpla menționare a acestor legi în preambulul Hotărârilor de Guvern contestate nu este suficientă pentru a reține că acestea au fost pronunțate cu respectarea principiului legalității.

Subliniază recurenta că principiul legalității actelor administrative presupune respectarea anumitor cerințe: actele să fie adoptate sau emise de către autoritățile competente din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe; conținutul actelor administrative să fie conform cu conținutul legii în baza căreia sunt emise; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative și cu respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Recurenta-reclamantă arată că act administrativ cu caracter normativ, H.G. -urile trebuie să respecte prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative ("Legea nr. 24/2000"), inclusiv cele cu privire la respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000); interdicția de a conține soluții care să contravină prevederilor în a căror aplicare sunt date (art. 78 din Legea nr. 24/2000) și adoptarea într-un termen util care să facă posibilă ducerea lor la îndeplinire (art. 79 din Legea nr. 24/2000).

Prin conținutul normei redate la art. 10 pct. 1 din Anexa 3 la H.G. nr. 531/2021dispozițiile Legii nr. 24/2000, invocate de reclamantă în fond dar interpretate în mod eronat de către instanță, au fost încălcate, dat fiind că hotărârea contestată este menită să adauge în sarcina subiectului de drept condiții suplimentare față de cele cuprinse în textul legii, încalcă dispozițiile Legii nr. 55/2020 și ale Legii nr. 136/2020 privind proporționalitatea cu situația care le-a determinat, aplicarea nediscriminatorie, caracterul limitat în timp și absența studiilor științifice care au stat la baza adoptării, care conduc la lipsa sa de motivare.

În ce privește măsura suspendării activității sălilor de sport și fitness în spații închise, Curtea observă că nu s-a respectat caracterul gradual, necesar și proporțional al măsurilor atacate.

Astfel, deși nu a existat nici o analiză privind această activitate, privind modul în care ea a influențat sau poate influența evoluția numărului de cazuri COVID (respectiv o influență în sensul creșterii acestor cazuri) s-a luat măsura suspendării acestei activități, pe baza unei aprecieri total nejustificate, nemotivate potrivit cărora activitatea este una de risc, abstracție făcându-se de restricțiile anterioare și de eficiența lor.

În măsura în care s-ar fi realizat vreo analiză se putea observa că menținerea deschisă a activității sportive în interior, cu restricțiile de mai sus, nu a avut nici un efect concret relevant asupra creșterii cazurilor COVID și astfel suspendarea acestei activități nu era nici necesară si nici proporțională.

Așa fiind, în lipsa unor date concrete și obiective în sensul contribuției, chiar minime, a acestei activități la creșterea numărului de cazuri COVID în ciuda restricțiilor deja impuse se poate susține în mod neechivoc că această activitate desfășurată cu respectarea ordinelor de mai sus nu a avut un efect concret asupra creșterii numărului de cazuri COVID.

În concluzie, nu există nicio cerință care să fie prevăzută în expunerea de motive a actului atacat care să facă vorbire despre insuficiențe ori neconcordanțe ale reglementărilor în vigoare în privința modalității de desfășurare a activităților sportive, nu există nici studii, nici lucrări de cercetare, nici evaluări statistice. În concluzie, hotărârea atacată nu respectă normele de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000, norme cu caracter superior în ierarhia actelor normative.

În continuare recurenta a susținut că instanța a interpretat în mod eronat dispozițiile art. 22 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării ("Regulament"), aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. Hotărârea nr. 561/2009. De asemenea, instanța s-a raportat greșit și la modul în care ar trebui aplicat art. 2 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social.

Din analiza H.G. -urilor rezultă cu claritate că aceasta vizează și aceste sectoare economice, cel puțin în privința mediului de afaceri din domeniul sportiv și de fitness căruia îi sunt adresate dispozițiile din H.G.-urile contestate, ce privesc activitatea operatorilor economici, iar simplul fapt că în Note se menționează lipsa impactului nu conduce la veridicitatea unei astfel de concluzii, când în realitate, prin restrângerea libertății de a ține o piscină deschisă publicului s-a produs un impact economic negativ la nivelul operatorilor de pe acea piață.

În consecință, instanța de fond a aplicat greșit normele legale invocate de către recurentă și a ignorat realitatea faptică în privința efectelor pe care le au în mediul economic Hotărârile contestate.

În mod greșit, instanța de fond dă eficiență documentelor intitulate "Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul

României, întocmite la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției, ce nu a fost pus la dispoziția populației, pentru a putea fi consultat în mod corespunzător anterior emiterii hotărârii, sau chiar ulterior, pentru a se putea verifica legalitatea H.G. emisă în baza sa.

Acest act are caracter general, fără să prevadă în concret efectele măsurii de închidere a piscinelor interioare pentru populație. În fine, recurenta a mai susținut că instanța a aplicat eronat dispozițiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 la o situație care, după un an de la apariția pandemiei, deja nu mai avea caracter excepțional.

Art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 precizează că, în cazul reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare. Aceste dispoziții nu sunt incidente în cazul de față de vreme ce circumstanțele privind existența și răspândirea virusului COVID-19 sunt cunoscute pe plan național de mai mult de 1 an, fapt ce determină ca acestea să nu mai aibă caracterul excepțional prevăzut de norma juridică.

În acest sens, instanța nu a avut în vedere că Guvernul României nu poate extrapola dispozițiile art. 7 și la prezenta situație, care nu se mai încadrează în noțiunea de "circumstanță excepțională", fiind necesar să adopte actele normative cu impact asupra populației, cum este și H.G. nr. 531/2021, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003, prin publicarea anunțului privind proiectul normativ, prin respectarea termenului de 10 zile în care se pot primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice și prin dezbaterea efectivă a unui astfel de proiect.

Instanța a aplicat eronat dispozițiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 la o situație care, după un an de la apariția pandemiei, deja nu mai avea caracter excepțional. Art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 precizează că, în cazul reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare.

Arată recurenta că aceste dispoziții nu sunt incidente în cazul de față de vreme ce circumstanțele privind existența și răspândirea virusului COVID-19 sunt cunoscute pe plan național de mai mult de 1 an, fapt ce determină ca acestea să nu mai aibă caracterul excepțional prevăzut de norma juridică.

În acest sens, instanța nu a avut în vedere că Guvernul României nu poate extrapola dispozițiile art. 7 și la prezenta situație, care nu se mai încadrează în noțiunea de "circumstanță excepțională", fiind necesar să adopte actele normative cu impact asupra populației, cum este și H.G. nr. 531/2021, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003, prin publicarea anunțului privind proiectul normativ, prin respectarea termenului de 10 zile în care se pot primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice și prin dezbaterea efectivă a unui astfel de proiect.

Față de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea sentiței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a depus la dosar întâmpinare prin care a invocat excepția netimbrării, iar intimatul - intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția netimbrării, excepția nulității recursului pentru nemotivare, precum și excepția lipsei de interes în promovarea căii de atac.

1.5. Procedura de soluționare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluție s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 7 februarie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

În ceea ce privește excepțiile invocate prin întâmpinare, așa cum reiese din prezenta practica Înalta Curte, a dispus: respinge excepția nulității recursului pentru nemotivare ca neîntemeiată, reținându-se faptul că au fost invocate critici încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., care au fost dezvoltate ca atare. Totodată, a respins excepția lipsei de interes ca neîntemeiată, având în vedere faptul că recurenta-reclamantă își justifică interesul în susținerea în continuare a căii de atac, având posibilitatea de a obține și eventual despăgubiri materiale în situația în care se va dovedi întemeiată prezenta cerere.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul în condițiile art. 499 C. proc. civ., în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate și de exigențele impuse prin art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

Cu titlu preliminar trebuie subliniat că, potrivit art. 488 alin. (1) raportat la art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., recursul este o cale de atac extraordinară în cadrul căreia controlul judiciar este limitat la aspecte de nelegalitate a hotărârii instanței ierarhic inferioare care au aptitudinea de a fi încadrate în motivele de casare ce sunt reglementate în mod exhaustiv la pct. 1-8 din cuprinsul art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

În respectul acestor rigori procedurale care se impun în judecarea recursului, Înalta Curte nu va analiza în cele ce urmează susținerile expuse de recurentă cu privire la evaluarea probelor și la situația de fapt, pentru că asemenea susțineri sunt formulate cu neobservarea limitelor dreptului de a deduce instanței de recurs, spre analiză, doar chestiuni care interesează legalitatea hotărârii pe care a atacat-o.

În speță, reclamanta recurentă A. S.A. a solicitat anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 432/09.04.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021 precum si stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 369 din 09 aprilie 2021), în ceea ce privește art. 10 punctul 1 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 432/2021, prin care se suspendă activitatea operatorilor economici desfășurată în spații închise în domeniul activităților în piscine; obligarea pârâtului la emiterea unei alte hotărâri de Guvern care să cuprinsă măsuri graduale și nediscriminatorii de combatere a COVID-19 pentru în domeniul activităților în piscine, care să asigure respectarea muncii, a protecției sociale, libertatea economică, cu respectarea prevederilor articolului 1 alin. (5) și 53 din Constituție și cu obligația de a suspenda activitatea operatorilor economici din domeniul activităților în piscine doar în baza unei anchete epidemiologice din care să reiasă riscul pe care îl reprezintă acestea; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Instanța de fond, avea de analizat, în acest cadru procesual, dacă actele contestate nu adaugă la dispozițiile Legii nr. 55/2020 sau la cele ale Legii nr. 136/2020 și dacă măsurile nu au fost propuse sau dispuse cu încălcarea competențelor autorităților publice, prevăzute de lege.

Or, considerentele sentinței recurate reflectă cu evidență o analiză efectivă și completă a acestor aspecte, analiză realizată în corelație cu situația de fapt concretă ce a fost stabilită pe baza probatoriului complex administrat de părțile aflate în proces.

Concluzia instanței de fond a fost în sensul: astfel, Legea nr. 55/2020 prevede că, hotărârea de prelungire a stării de alertă cuprinde măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților și diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri. Actele contestate cuprind măsurile adoptate pentru diminuarea impactului tipului de risc, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri, instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz, în limitele art. 6 din Legea nr. 55/2020.

Așadar, temeiul restrângerii drepturilor invocate de către reclamantă nu îl constituie dispozițiile hotărârilor atacate ci însăși Legea nr. 55/2020.

În ceea ce privește dispozițiile Legii nr. 136/2020, Curtea a reținut că potrivit art. 1 din acest act normativ, această lege "reglementează unele măsuri necesare în domeniul sănătății publice cu caracter temporar, în situații de risc epidemiologic și biologic, pentru prevenirea introducerii și limitarea răspândirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul României."

Conform art. 2 din Legea nr. 136/2020:

"Măsurile prevăzute de prezenta lege se dispun și se aplică în situațiile prevăzute la art. 1, exclusiv pentru apărarea sănătății publice, cu respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor și a ordinii publice. Toate măsurile dispuse în baza prezentei legi vor fi proporționale cu situația care le-a determinat, limitate în timp la aceasta și aplicate în mod nediscriminatoriu."

Măsurile prevăzute de această lege sunt carantina persoanelor, carantina zonală și izolarea.

Prin hotărârile atacate nu au fost dispuse astfel de măsuri, astfel că Legea nr. 136/2020 este inaplicabilă în prezentul litigiu.

Prin urmare, contrar susținerilor reclamantei, nu se poate reține, prin raportare la prevederile Legii nr. 136/2020, necesitatea elaborării unor studii științifice în cazul adoptării hotărârilor prin care se prelungește starea de alertă și se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata acestei stări.

Măsurile dispuse au caracter limitat în timp, fiind dispuse pe câte o perioadă de 30 de zile, urmând a fi reevaluate la sfârșitul fiecărei perioade, critica sub acest aspect neputând fi reținută.

Reproșul adus instanței de fond, prin motivul de recurs, circumscris motivului de casare reglementat prin pct. 8 a art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., constă în faptul că hotărârea instanței de fond a încălcat principiul legalității, având în vedere că simpla menționare a celor două legi, respectiv Legea nr. 55/2020 și Legea nr. 136/2020, în cuprinsul actelor pe care partea le contestă, nu este suficientă pentru a justifica emiterea respectivelor hotărâri de guvern, cu atât mai mult cu cât chiar art. 2 din Legea nr. 136/2020 prevede faptul că măsurile care se vor adopta pe durata stării de alertă trebuie să fie măsuri proporționale.

S-a mai susținut că, deși Legea nr. 24/2020 permite emiterea unor acte normative de forță juridică inferioară, consideră că aceste acte nu pot excede, nu pot deveni măsuri abuzive și trebuie să se încadreze în aceleași garanții de proporționalitate pe care le impune legea principală, respectiv Legea nr. 55/2020 și Legea nr. 136/2020.

Înalta Curte apreciază, contrar susținerilor reclamantei, că actele contestate nu adaugă la dispozițiile Legii nr. 55/2020 sau la cele ale Legii nr. 136/2020.

Astfel, în acord cu soluția instanței de fond, în condițiile în care actele contestate au fost adoptate cu respectarea cerințelor de legalitate cerute actelor administrative și anume: actele să fie adoptate sau emise de către autoritățile competente din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe; conținutul acestora să fie conform cu conținutul legii în baza cărora sunt adoptate emise; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Este de observat că toate aceste cerințe esențiale au fost respectate în cauză, H.G. nr. 432/2021, cât și H.G. nr. 531/2021, fiind adoptate în temeiul prevederilor art. 108 din Constituția României, republicată, și în temeiul și, în deplină concordanță, cu prevederile art. 3, 4, 6 și art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare.

În acest sens, în mod corect a reținut instanța că odată instituită, în temeiul art. 2 din Legea nr. 55/2020, starea de alertă, pentru a răspunde la o situație de urgență, de amploare și intensitate deosebită determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, deopotrivă, starea de alertă poate fi prelungită ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea mentinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, reținând că această situație își găsește suport legal în dispoziliile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cât și în art. 71 alin. (1) din același act normativ.

Judecătorul fondului a aplicat corect dispozițiile legale mai sus menționate, considerând că nu sunt motive de nelegalitate în ceea ce privește măsurile dispuse prin actele contestate, în condițiile în care "posibilitatea Guvernului de a prelungi starea de alertă și de a dispune măsurile stabilite de Legea nr. 55/2020, condițiile concrete de aplicare și destinatarii măsurilor sunt prevăzute de acest act normativ "

Restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților în perioada stării de alertă nu a fost dispusă de Guvernul României, prin H.G. nr. 432/2021, prelungită succesiv, ci este prevăzută în Legea nr. 55/2020.

În art. 6 lit. c) și d) din Legea nr. 55/2020, este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: c) măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților și diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri; d) instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

Așadar, legiuitorul a dat posibilitatea ca prin hotărâri ale Guvernului să fie stabilite măsuri pentru capacitatea de răspuns, inclusiv măsuri de natură a restrânge anumite drepturi, astfel cum rezidă din chiar art. 1 alin. (1)2 din Legea nr. 55/2020, care explică în mod clar că toate măsurile luate în perioada stării de alertă, pot restrânge drepturi fundamentale.

Actul administrativ normativ care face obiectul acțiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispozițiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectele pandemiei de COVID-19 și, în mod evident, nu conține soluții legislative care să fie contrare cu concepția sau finalitatea urmărită de actele de bază.

Măsurile de limitare a drepturilor și libertăților fundamentale au avut ca scop protejarea sănătății publice prin luarea măsurilor de prevenire a răspândirii la nivel național a virusului SARS-CoV-2. Protejarea sănătății publice este enumerată de Convenția Europeană a Drepturilor Omului printre scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ.

De altfel, art. 2 din Convenție și art. 34 din Constituție impun statului român să ia măsurile necesare pentru asigurarea sănătății publice, iar aceasta chiar dacă respectivele măsuri se extind cu privire la întreaga populație, existând îndatorirea statului să acționeze atunci când există o amenințare clară la viața populației.

În conformitate cu prevederile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID -19, "starea de alertă reprezintă răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății."

Având în vedere evoluția pandemiei, autoritățile au ajustat măsurile de protecție în funcție de rata de infectare la nivel național, dar și regional, măsurile fiind înăsprite în zonele unde rata de infectare a depășit valorile prag stabilite. Aceste măsuri au fost luate cu respectarea dreptului populației la sănătate, precum și prevederile legale adoptate în contextul pandemiei.

Toate măsurile dispuse au fost luate în limitele legale permise de art. 53 din Constituția României, având la bază principiul priorității interesului public și protejarea sănătății publice, fiind respectate cele trei condiții cumulative: ingerința este prevăzută de lege (Legea nr. 55/2020), urmărește un scop legitim (protejarea sănătății) și este necesară și proporțională într-o societate democratică.

Măsura închiderii sălilor de fitness nu poate fi evaluată în mod individual, întrucât, pe lângă aceasta, autoritățile au luat corelativ și alte măsuri: închiderea restaurantelor în spații închise la o rată de incidență de 3,5 la 1000 de locuitori, închiderea sălilor de spectacole, prelungirea vacanței școlarilor, restricționarea dreptului la liberă circulație în anumite intervale, etc. În atare condiții, e imposibil de stabilit care dintre măsuri este cea mai eficientă sau, dimpotrivă, este inutilă, toate măsurile fiind dispuse cu scopul de a limita interacțiunea dintre oameni, principalul factor de răspândire a virusului.

A fost prevăzut un prag valoric, pentru a nu da naștere la abuz de putere și aprecieri discreționare: actul administrativ prevedea faptul că activitatea sălilor de fitness este suspendată dacă incidența cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori, iar măsura nu se mai aplică când incidența cumulată la 14 zile este mai mică sau egală cu 3,5/1.000 de locuitori.

Cât privește măsura concret contestată, de suspendare a activității operatorilor economici desfășurată în spații închise în domeniul sălilor de sport și/sau fîtness în localitățile unde incidența cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori, se constată că, într-adevăr, aceasta nu cuprinde o motivare distinctă în instrumentele de prezentare, nefiind menționate în mod specific considerentele care stau la baza impunerii sale, însă această împrejurare nu e de natură să conducă la concluzia instanței de fond conform căreia măsura nu este graduală, necesară și proporțională cu riscul ce se dorește a fi combătut, astfel cum impun art. 2 din Legea nr. 55/2020 și art. 53 din Constituție.

Argumentele legate de diferențiere de tratament juridic între intimata-reclamantă și centrele comerciale, nu pot fi primite, întrucât, în mod evident, există o diferență între activitatea desfășurată în centrele de fitness și cea a persoanelor care vizitează centre comerciale.

Așadar, măsura de interzicere/reducere a activității sălilor de fitness nu este disproporționată față de măsurile luate cu privire la activitatea operatorilor economici reținuți de instanța de fond.

Din preambulul Hotărârii de Guvern nr. 432/2021 rezultă că la baza acestor măsuri suplimentare a stat Hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 22 din 2021 care în concret a propus adoptarea acestor măsuri pe baza analizei factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021", întocmită la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției.

De asemenea, la emiterea acestei hotărâri au fost luate în considerare propunerile Grupului de Suport Tehnico - Științific privind Gestionarea Bolilor înalt Contagioase pe Teritoriul României referitoare la măsurile necesar a fi adoptate pentru limitarea răspândirii virusului.

Aceste aspecte atestă agravarea situației, a cărui evoluție nu poate fi previzională și care impunea luarea de măsuri suplimentare. Din perspectiva necesității măsurii, limitarea mobilității populației a fost dublată de înlăturarea riscului de transmitere a virusului, generat de desfășurarea activităților în cadrul spațiilor închise din sălile de fitness.

Adoptarea unor noi măsuri se impunea, pentru prevenirea răspândirii infecțiilor și evitarea atingerii unui nivel necontrolat al acestora, cu impact direct asupra mortalității înregistrate și a unui aflux de pacienți peste capacitatea sistemului sanitar.

În mod evident, și această măsură se întemeiază pe starea de fapt expusă în Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 23.03.2021, fiind apreciată drept necesară raportat la gravitatea situației actuale.

Măsurile de limitare a drepturilor și libertăților fundamentale au ca scop protejarea sănătății publice prin luarea măsurilor de prevenire a răspândirii la nivel național a virusului SARS-CoV-2, la propunerea specialiștilor.

Din preambulul Hotărârii de Guvern nr. 432/2021 rezultă că la baza acestor măsuri suplimentare a stat Hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 22 din 2021 care în concret a propus adoptarea acestor măsuri pe baza "Analizei factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021", întocmită la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției.

Potrivit aceleiași Analize, în România, până la data de 6.04.2021, au fost înregistrate 983.217 cazuri de persoane infectate cu virusul SARS-COV-2, din care 880.429 persoane vindecate și 24.386 persoane decedate, media zilnică a persoanelor confirmate pozitiv cu virusul SARS-COV-2 în perioada 24.03.2021-6.04.2021 fiind de 5.444 persoane.

S-a menționat în cuprinsul Analizei factorilor de risc că, din evoluția cazurilor confirmate cu numărul de persoane vindecate, numărul persoanelor confirmate se menține la valori ridicate, iar media persoanelor vindecate (4731) este mai mică decât media persoanelor confirmate (5444).

Totalul cazurilor active (suma cazurilor confirmate în ultimele 14 zile + persoanele internate la data raportării cu mai mult de 14 zile de la data internării), la data de 6.04.2021, era de 78.402 persoane.

La data de 6.04.2021, 2782 localități erau înregistrate cu cazuri active.

Protejarea sănătății publice este enumerată de Convenția Europeană a Drepturilor Omului printre scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ.

Concluzionând, măsurile conținute de prevederile legale au fost dispuse în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, fiind subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice - art. 34 alin, (2) din Constituția României.

Acestea au fost adoptate și implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just și proporțional echilibru între drepturile și libertățile fundamentale, în ansamblul lor, fiind urmărit un scop legitim, în sensul avut în vedere de Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu respectarea art. 53 din Constituția României.

Din perspectiva proporționalității măsurilor dispuse cu obiectivul urmărit și a oportunității acestora, astfel de măsuri reprezintă răspunsuri ale autorităților la nivel global, posibile în acest moment, la nevoia socială de prevenire a răspândirii virusului, prin raportare la numărul ridicat de persoane confirmate pozitiv.

Pe plan mondial nu există un consens cu privire la un model unic de protecție împotriva virusului, ci mai curând un ansamblu de politici mixte bazate pe recomandări și măsuri obligatorii.

Măsurile detaliate în cauză, prin actele contestate, includ valoarea solidarității sociale, scopul lor fiind de a proteja sănătatea tuturor membrilor societății, în particular a celor care sunt deosebit de vulnerabili.

În ceea ce privește dispozițiile Legii nr. 136/2020, potrivit art. 1 din acest act normativ, această lege "reglementează unele măsuri necesare în domeniul sănătății publice cu caracter temporar, în situații de risc epidemiologic și biologic, pentru prevenirea introducerii și limitarea răspândirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul României."

Măsurile prevăzute de această lege sunt carantina persoanelor, carantina zonală și izolarea.

Conform art. 7 alin. (1) din acest act normativ, "carantina persoanelor se instituie pe baza informațiilor științifice oficiale (...)."Art. 7 alin. (5) face referire, de asemenea, la posibilitatea izolării la domiciliu sau într-o unitate sanitară în funcție de informațiile științifice oficiale.

Prin hotărârile atacate nu au fost dispuse astfel de măsuri, astfel că Legea nr. 136/2020 este inaplicabilă în prezentul litigiu, cum bine a reținut instanța fondului.

Prin urmare, contrar susținerilor recurentei-reclamante, nu se poate reține, prin raportare la prevederile Legii nr. 136/2020, necesitatea elaborării unor studii științifice în cazul adoptării hotărârilor prin care se prelungește starea de alertă și se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata acestei stări.

Măsurile dispuse au caracter limitat în timp, fiind dispuse pe câte o periaodă de 30 de zile, urmând a fi reevaluate la sfârșitul fiecărei perioade, critica sub acest aspect neputând fi rețăinută.

Mergând mai departe, recurenta a apreciat că ar fi fost necesară obținerea unui aviz al Consiliului Economic și Social, dat fiind că aceste acte administrative privesc domenii în care Consiliul Economic și Social este îndreptățit să transmită astfel de avize, care sunt obligatorii, iar norma juridică pe care partea a invocat-o ca fiind aplicată greșit, nu poate fi interpretată în sensul în care să nu producă efecte, astfel cum a fost interpretată aceasta de către prima instanță.

Această susținere nu poate fi primită, în condițiile în care consultarea Consiliului Economic și Social fiind obligatorie în cazurile prevăzute de lege.

Pe de altă parte, potrivit practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în spețe similare, cu referire la avizul acordat de Consiliului Economic și Social au fost constatate următoarele:

"(...) din prevederile art. 6 și 7 ale Legii nr. 109/1997 coroborate cu cele ale art. 8 pct. 2, rezultă neîndoios că rolul acestui organism este doar unul consultativ, astfel că lipsa avizului prevăzut de art. 7 nu poate conduce ia anularea actului, chiar dacă acesta ar viza domeniile expres arătate" (Decizia Î.C.C.J. nr. 831/17.02.2009).

Totodată, a arătat că, sub aspectul oportunității, adoptarea H.G. nr. 531/2021 a fost determinată de motivele menționate în Nota de fundamentare ale acesteia, respectiv cele regăsite în Secțiunea a 2-a "Motivul emiterii actului normativ" - punctul 1 "Descrierea situației actuale" din respectivul document.

Se poate aprecia că măsurile stabilite de autorități în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice, fiind adoptate și implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just și proporțional echilibru între drepturile și libertățile fundamentale, în ansamblul lor.

În acest context, art. 35 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care conține dispoziții referitoare la protecția sănătății publice, statuând că "orice persoană are dreptul de acces la asistența medicală preventivă și de a beneficia de îngrijiri medicale în condițiile stabilite de legislațiile și practicile naționale."

În acest caz măsurile care ne limitează drepturile și libertățile fundamentale trebuie să aibă drept scopuri protejarea sănătății și siguranța publică. Convenția europeană enumeră scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea națională, siguranța publică, bunăstarea economică a țării, apărarea ordinii și prevenirea faptelor penale, protejarea sănătății și a moralei, protejarea drepturilor și libertăților altora, împiedicarea divulgării de informații confidențiale sau garantarea autorității și imparțialității puterii.

Ca atare, judecătorul fondului a constatat în mod judicios faptul că în cauză au fost respectate normele de tehnică legislativă principiul transparenței și că motivarea actelor contestate este corespunzătoare.

Așa cum reiese din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, actele contestate au fost adoptate cu respectarea normelor de tehnică legislativă, regăsite în Legea nr. 24/2000, fiind inițiate și avizate de instituțiile interesate și implicate în aplicarea acestora. Fiecare din proiectele de hotărâre a fost propus de ministrul afacerilor interne, înaintat spre aprobare Guvernului, și, în acest fel, dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 au fost respectate.

În preambulul actelor contestate sunt indicate actele normative, de nivel superior, pe care s-a fundamentat, în drept, măsura prelungirii stării de alertă.

În ceea ce privește motivarea de fapt este de remarcat că în Nota de fundamentare, ce însoțește fiecare din actele contestate sunt indicate motivele adoptării, respectiv cele regăsite în Secțiunea a 2 - a Motivul emiterii actului normativ"- pct. I "Descrierea situației actuale" din respectivul document, fiind descrisă, atât Amploarea situației de urgență, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel național (la pct. l), intensitatea situației de urgență, respectiv viteza de evolulie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive și gradul de perturbare a stării de normalitate (la pct. ll) și Insuficiența și/sau inadecvarea capabilitălilor de răspuns (pct. III), Densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc, Existența și gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvare gestionării lipului de risc (pct. V), Interpretarea factorilor de risc privind apariția unor noi variante ale virusului SARS-Co V-2 (pct. VI).

Deși afirmă astfel nelegalitatea hotărârii instanței de fond, Înalta Curte constată că recurenta nu a expus vreo critică de natură a evidenția aplicarea greșită sau încălcarea unei norme de drept material, spre a permite o analiză circumscrisă motivului de casare invocat.

Se cuvine a fi menționat că opinia doctrinară expusă de recurentă nu poate constitui nici ea reperul unei analize posibile în această etapă procesuală, pentru că nu constituie normă de drept material în sensul prevederilor art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

Se observă că, adoptarea măsurilor a fost motivată de situația expusă prin analizele factorilor de risc care au stat la baza elaborării notelor de fundamentare ale actelor contestate.

Împrejurarea că, potrivit adresei nr. x/9.04.2021 emisă de Direcția de Sănătate Publică a Municipiului București, pe durata stării de alertă nu au fost identificate focare în sălile de sport/fitness la nivelul capitalei, nu determină concluzia că, în absența măsurilor restrictive este improbabilă apariția unor astfel de situații, în condițiile în care este necontestat faptul că spațiile închise în care au acces mai multe persoane, dat fiind specificul lor, reprezintă un mediu favorizant de răspândire a virusului.

Nu în ultimul rând, în mod just, Curtea de apel a reținut că, în ceea ce privește excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, prin raportare la decizia nr. 392 din 8 iunie 2021 pronunțată de Curtea Constituțională a României, nu se poate reține aplicabilitatea în cauză a prevederilor reglementării de drept comun a Legii nr. 554/2004 referitoare la instituția plângerii prealabile, astfel că a respins această excepție invocată.

În ceea ce privește respingerea excepției lipsei de interes, curtea de apel a reținut corect că expirarea perioadei pentru care au fost adoptate actele contestate nu determină lipsa de interes în exercitarea acțiunii în anularea acestora.

În consecință, cu aplicarea art. 496 alin. (1) C. proc. civ., recursul urmează să fie respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1996 din 21 decembrie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 7 februarie 2024.