ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3883/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în data de 22.06.2021, completata și restrânsă, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Comitetul Național de Situații de Urgență, solicitând instanței, ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună: - constatarea inexistenței art. 1 din Hotărârea CNSU nr. 40/2021 și a anexelor sale, precum și a Hotărârii CNSU nr. 28/2021 și a anexelor sale. - în subsidiar, în cazul respingerii capătului de cerere de mai sus, anularea art. 1 din Hotărârea CNSU nr. 40/2021 și a anexelor sale, precum și anularea Hotărârii CNSU nr. 28/2021 și a anexelor sale. - publicarea hotărârii judecătorești în Monitorul Oficial, în cazul admiterii acțiunii în tot sau în parte. - obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, a depus o cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Comitetul Național pentru Situații de Urgență, aceasta fiind întemeiată pe dispozițiile art. 61 alin. (1) și (3) din C. proc. civ. și art. 8 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, cu modificările și completările ulterioare, motivat de faptul că Departamentul, prin Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, asigură secretariatul tehnic permanent al Comitetului Național pentru Situații de Urgență. Prin cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului, Departamentul pentru Situații de Urgenta a invocat anumite excepții, iar, pe fond, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Reclamantul a depus punct de vedere cu privire la cererea de intervenție, în cadrul căruia a invocat excepția nulității acesteia, pentru netimbrare (excepție respinsa în ședința de judecata din 01.07.2021), a solicitat respingerea cererii ca inadmisibilă în principiu, iar, pe fond, a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată. Departamentul pentru Situații de Urgență a depus, ulterior intrării in vigoare a O.U.G. nr. 63/2021, întâmpinare la cererea completatoare a reclamantului, prin care a invocat excepția tardivității acesteia, susținând că acțiunea a fost completată după primul termen de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1076 din 1 iulie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția tardivității; s-a respins cererea de intervenție accesorie, introdusă de petentul Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, ca inadmisibilă; a fost admisă în parte acțiunea și s-a constatat inexistența art. 1 din HCNSU nr. 40/2021 și a Anexelor aferente, precum și inexistența HCNSU nr. 28/2021 și a Anexelor la aceasta; a fost respinsă în rest acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Comitetul National pentru Situații de Urgență și a fost obligat pârâtul la plata catre reclamant a cheltuielilor de judecată în cuantum de 100 RON.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1076 din 1 iulie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență prin reprezentant legal Departamentul pentru Situații de Urgență din Cadrul Ministerului Afacerilor Interne, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate, reținerea cauzei spre rejudecare și, pe cale de consecință, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată. Recurentul-pârât a invocat excepția lipsei de interes a reclamantului în promovarea acțiunii raportat la prevederile art. 32 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. și la Decizia nr. 1/2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, susținând, în esență, că reclamantul nu face dovada vătămării efective a drepturilor sale, acesta nefiind până în prezent suspus carantinării. A arătat că se invocă un interes viitor și incert în contextul pandemic actual, respectiv o eventuală călătorie ce va avea ca efect carantinarea reclamantului, fiind posibil ca la data la care acesta va efectua călătoria să nu i se mai aplice măsura carantinării. Totodată, a susținut că față de prevederile art. 7 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 136/2020, care este actul normativ care stabilește carantina persoanelor, HCNSU nr. 40/2021 stabilește doar lista actualizată a zonelor cu risc epidemiologic, iar HCNSU nr. 28/2021 stabilește o serie de măsuri pentru punerea în aplicare a legii menționate. S-a mai arătat că hotărârile atacate, deși nepublicate în Monitorul Oficial, au fost comunicate populației prin diverse mijloace, asigurându-se accesul publicului larg la prevederile acestor hotărâri și că a prezenta un act care a dat naștere unui număr considerabil de consecințe juridice ca un act ce nu se poate bucura nici măcar de prezumția de legalitate și care poate fi cu lejeritate ignorat de cetățenii în sarcina cărora se impune respectarea hotărârilor ce emană de la autoritățile competente să-i protejeze, poate constitui un precedent periculos. Recurentul-pârât, a susținut, de asemenea, că singurul motiv care justifică inexistența celor două hotărâri este cel al nepublicării în Monitorul Oficial, apreciind că instanța de fond a reținut greșit acest temei ca unic motiv al inexistenței actelor, în opinia sa, acesta trebuind promovat în coroborare cu un altul și nu de sine stătător, întrucât prin art. 1 din hotărârea CNSU nr. 40/2021 nu se instituie măsuri producătoare de efecte juridice, acesta nefiind producător de efecte juridice per se. Prin urmare, invocarea O.U.G. nr. 63/2021 pentru a justifica inexistența nu poate fi menținută, dat fiind faptul că această normă a intrat în vigoare în cursul judecății speței de față, ceea ce ar contraveni art. 25 alin. (1) C. proc. civ. A conchis recurentul că sancțiunea inexistenței unui act administrativ individual sau normativ, nu este prevăzută la nivelul cadrului normativ, iar motivarea instanței de fond prin raportare la prevederile art. 100 și art. 108 din Constituția României nu poate fi reținută, întrucât legiuitorul constituțional, acolo unde a înțeles să prevadă în mod expres nevoia de publicare a prevăzut și sancțiunea inexistenței actului normativ, cu privire la acest aspect invocând Decizia nr. 3497/2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a aplicat sancțiunea anulării unui act administrativ. În drept, recurentul-pârât a invocat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Prin întâmpinarea formulată, intimatul-reclamant A. a invocat excepția netimbrării recursului, excepție în susținerea căreia nu insistă dat fiind faptul că recurentul a achitat taxa judiciară de timbru, excepția nulității precum și excepția lipsei de interes în susținerea recursului. În motivarea excepției nulității recursului, intimatul-reclamant a arătat că prin cererea de recurs nu au fost formulate critici concrete la raționamentul primei instanțe, recurentul urmărind să repună în discuție excepția lipsei de interes invocată de Departamentul pentru Situații de Urgență, prin cererea de intervenție, cerere ce a fost respinsă ca inadmisibilă de instanța de fond, soluție ce nu a fost recurată și care a intrat în puterea lucrului judecat. Cât privește excepția lipsei de interes în promovarea recursului a arătat intimatul că, în condițiile în care încălcarea legii și sancțiunea aplicabilă pentru nepublicare a fost recunoscută și însușită de CNSU, prin adoptarea O.U.G. nr. 63/2021, care prevede obligativitatea publicării hotărârilor CNSU, acesta nu mai are interes în susținerea prezentului demers judiciar. Referitor la lipsa de interes în promovarea acțiunii invocată prin cererea de recurs, a susținut că verificarea lezării interesului legitim implică administrarea unui probatoriu care privește fondul cauzei, lucru care nu poate face obiectul căii de atac a recursului. Totodată, a arătat că interesul său este unul personal și legitim și că nu trebuie să aștepte să intre în carantină pentru a putea să atace un act administrativ cu caracter normativ. Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală, prima instanță făcând, în opinia sa, o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente situației de fapt reținute.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 13 iulie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 20 iulie 2021 ora 10:00, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că excepția nulității și excepția lipsei de interes în promovarea recursului, invocate prin întâmpinare de intimatul-reclamant A., sunt nefondate. În privința excepției nulității recursului se reține că cererea de recurs a fost întemeiată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar argumentele de ordin critic invocate, ce tind a demonstra o interpretare eronată a dispozițiilor legale naționale, se încadrează în aceste dispoziții legale. Referitor la excepția lipsei de interes în susținerea recursului, invocată prin raportare la O.U.G. nr. 63/2021, care prevede obligativitatea publicării hotărârilor CNSU, se constată că, prin acțiunea înregistrată în data de 22.06.2021, completată și restrânsa, reclamantul A. a solicitat constatarea inexistenței art. 1 din Hotărârea CNSU nr. 40/2021 și a anexelor acesteia, precum și a Hotărârii CNSU nr. 28/2021 și a anexelor acesteia, acțiunea fiind admisă cu privire la aceste aspecte. Așa fiind, recurentul-pârât justifică interes în susținerea recursului, acesta fiind situat pe poziția părții care a pierdut procesul în primă instanță, având interes în obținerea unei soluții de admitere a recursului, de casare a sentinței atacate și de respingere a cererii reclamantului. Cu privire la efectele adoptării O.U.G. nr. 63/2021, ce a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 643/30.06.2021, prin care s-a reținut obligativitatea publicării deciziilor CNSU în Monitorul Oficial, obligație reținută și de instanța de fond, însă prin raportare la art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte reține că acest eveniment legislativ nu lipsește de interes susținerea recursului, prin care se urmărește reformarea soluției prin care s-a constatat inexistența art. 1 din HCNSU nr. 40/2021 și a Anexelor aferente, precum și inexistența HCNSU nr. 28/2021 și a Anexelor la aceasta, interesul fiind unul efectiv, actual. În consecință, față de toate aceste aspecte Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes în susținerea recursului. Pe fondul recursului promovat, instanța de control judiciar constată că reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național de Situații de Urgență, a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu solicitarea de a se constata inexistența art. 1 din Hotărârea CNSU nr. 40/2021 și a anexelor acesteia, precum și a Hotărârii CNSU nr. 28/2021 și a anexelor acesteia. Prima instanță a admis în parte acțiunea și a constatat inexistența art. 1 din HCNSU nr. 40/2021 și a Anexelor aferente, precum și inexistența HCNSU nr. 28/2021 și a Anexelor la aceasta, pârâtul înțelegând să critice această soluție prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Amintește Înalta Curte că potrivit acestor dispoziții legale, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. O primă critică adusă de recurentul-pârât vizează excepția lipsei de interes a reclamantului în promovarea acțiunii raportat la faptul că acesta nu face dovada vătămării efective a drepturilor sale, acesta nefiind până în prezent suspus carantinării, invocând un interes viitor și incert în contextul pandemic actual. Instanța de recurs reține că potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., una dintre cele patru condiții de exercitare a acțiunii civile este cea privind interesul de a promova acțiunea, condiție generală care vizează orice cerere formulată în justiție și care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării cauzei, atât la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, cât și la momentul exercitării căilor de atac. Totodată, art. 33 din același cod prevede că: "Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Cu toate acestea, chiar dacă interesul nu este născut și actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara". Având în vedere, pe de o parte, că argumentele recurentului în susținerea lipsei interesului reclamantului în formularea acțiunii, vizează, în fapt aspecte care antamează chestiuni legate indisolubil de fondul acțiunii, iar pe de altă parte, că în cauză este îndeplinită condiția prevăzută la art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 prin raportare la art. 33 teza a II- a C. proc. civ., care are în vedere existența unui interes preventiv cu privire la încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, Înalta Curte constată că se impune înlăturarea acestei critici. Dincolo de aceste aspecte, se observă că excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii a fost invocată și de către Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne în cadrul cererii de intervenție accesorie depusă la fond, cerere ce a fost respinsă de instanță ca inadmisibilă în principiu, iar Departamentul pentru Situații de Urgență nu a înțeles să atace această soluție. Recurentul mai critică sentința atacată, susținând că instanța a reținut greșit temeiul nepublicării actelor atacate ca unic motiv al inexistenței acestora, în opinia sa, acesta trebuind promovat în coroborare cu un altul, iar nu se sine stătător, arătând, totodată, că a încălcat și prevederile art. 25 alin. (1) C. proc. civ. când a invocat O.U.G. nr. 63/2021 pentru a justifica inexistența, argumente ce urmează a fi înlăturate de instanța de control judiciar. Astfel, potrivit art. 11, alin. (1), (2) și 5 din Legea nr. 24/2000: "(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. (2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: a) deciziile prim-ministrului clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate. (...) (5) Celelalte acte normative se publică după ce au fost semnate de emitent." Potrivit art. 8 1 , alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, "Comitetul național este un organism interinstituțional format din miniștri sau secretari de stat desemnați de aceștia și conducători ai instituțiilor publice centrale sau persoane cu drept de decizie desemnate de aceștia, în funcție de tipurile de risc gestionate sau funcțiile de sprijin repartizate în competență în cadrul Sistemului Național de Management al Situațiilor de Urgență." Prin urmare, dată fiind natura acestuia, de organism compus din reprezentanții mai multor ministere și instituții publice centrale, în mod corect judecătorul fondului a reținut că, incontestabil, Comitetul Național pentru Situații de Urgență reprezintă o autoritate publică care nu poate avea alt statut juridic decât instituțiile care au concurat la formarea acestuia. Totodată, făcând parte din administrația publică centrală de specialitate, Comitetul Național pentru Situații de Urgență se supune, în ceea ce privește actele administrative cu caracter normativ pe care le emite, obligației de publicare în Monitorul Oficial, impuse de art. 11, alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Așadar, emitentul hotărârilor atacate avea obligația publicării acestora în Monitorul Oficial al României. Înalta Curte constată că, în speță, niciuna din cele două hotărâri atacate nu a fost publicată, astfel că sunt nefondate criticile legate de faptul că aspectul nepublicării, ce reprezintă unicul motiv al inexistenței actelor atacate, nu poate avea o existență de sine stătătoare. Nici susținerile privitoare la încălcarea prevederilor art. 25 alin. (1) C. proc. civ. nu pot fi avute în vedere, câtă vreme instanța de fond a reținut că CNSU se supune, în ceea ce privește actele administrative cu caracter normativ pe care le emite, obligației de publicare în Monitorul Oficial, impuse de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, la sancțiunea în discuție făcând trimitere și decizia nr. 429/2019 a Curții Constituționale, iar referirile instanței la O.U.G. nr. 63/2021 vin doar să întărească sancțiunea, reținându-se expres că acest act normativ este ulterior emiterii hotărârilor contestate în cauză. Referitor la inaplicabilitatea regimului inexistenței actelor administrative cu caracter normativ, invocată de recurent, Înalta Curte, împărtășind opinia judecătorului fondului, constată că, în ceea ce privește sancțiunea care intervine în cazul nepublicării în Monitorul Oficial a actelor administrative cu caracter normativ, aceasta este cea a "inexistenței" actului, dat fiind ca potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, publicarea în Monitorul Oficial reprezintă o condiție pentru intrarea în vigoare a actelor normative, adica pentru a lua ființă, pentru a exista din punct de vedere juridic, pentru a putea începe să producă efecte juridice și deci pentru a intra în circuitul juridic (în cauză neinteresând existența materiala, în planul realității fizice, a unui înscris care încorporează voința emitentului, ci existenta lui în planul realității juridice). Sancțiunea inexistenței actelor administrative normative nepublicate în Monitorul Oficial este recunoscută, pe lângă o parte a doctrinei juridice, inclusiv la nivelul Constituției, este adevarat, numai în privința decretelor prezidențiale (art. 100, alin. (1), potrivit căruia "Nepublicarea atrage inexistența decretului"), respectiv a ordonanțelor și a hotărârilor de guvern (art. 108, alin. (4), potrivit căruia "Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței."). Faptul ca legea fundamentală mentioneaza expres aceasta sancțiune numai în privința anumitor categorii de acte administrative normative nu echivalează cu interzicerea aplicarii ei în privința celorlalte categorii de acte administrative normative, din moment ce Titlul III, Capitolul V, Secțiunea 1 (Administrația publică centrală de specialitate) nu conține nicio referire la actele administrative pe care le pot emite autoritățile publice din administrația publică centrală de specialitate (și deci nici la regimul lor juridic și la sancțiunile aplicabile în cazul nerespectării lui), acestea nefăcând obiectul de reglementare al legii fundamentale. De altfel, Curtea Constituțională, prin decizia nr. 429/2019, face referire la sancțiunea inexistenței, statuând că: "33. Distinct de acestea, Curtea reține că în temeiul art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție autorul are la dispoziție calea unei acțiuni prin care poate să solicite oricând instanței judecătorești examinarea legalității unui act administrativ cu caracter normativ și constatarea inexistenței sale, astfel că accesul liber la justiție nu este restricționat în ceea ce privește contestarea legalității unor astfel de acte administrative. Sunt respectate astfel toate garanțiile specifice unui proces echitabil. 34. Referitor la aplicarea sancțiunii inexistenței actelor administrative cu caracter normativ, nepublicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, la care autorul excepției face referire (ordine ale ministrului de interne), Curtea subliniază că aceasta reprezintă un aspect a cărui clarificare revine instanței judecătorești învestite cu soluționarea litigiului în cadrul căreia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate." Mai mult, faptul că sancțiunea "inexistenței" a fost admisă chiar de leguitorul delegat, este confirmat prin justificarea pentru introducerea expresă a condiției publicării în Monitorul Oficial, menționată în preambulul O.U.G. nr. 63/2021, emisă ulterior emiterii hotarârilor contestate, în sensul că "nepublicarea hotărârilor emise de Comitetul Național pentru Situații de Urgență atrage o sancțiune drastică prin efectele ei, și anume inexistența acestor hotărâri" și că "prin acest efect de inexistență a hotărârilor Comitetului Național pentru Situații de Urgență, destinatarii acestora urmează să se raporteze la cadrul legal în vigoare ca și când nu ar produce niciun fel de efecte juridice și, implicit, nu pot fi ținuți să aplice prevederile conținute de hotărârile emise". În aceste condiții, teza potrivit căreia sancțiunea inexistenței unui act administrativ nu este prevăzută la nivelul cadrului normativ, nu poate fi reținută ca atare de instanța de control judiciar. Prin urmare, aspectele invocate de recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepțiile nulității și lipsei de interes în promovarea recursului și va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.