ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3885/2021

Ședința publică din data de 22 iulie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență constatarea inexistenței/anularea Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 39/2021.

Ulterior, reclamanta a depus la dosar cerere modificatoare prin care a arătat că înțelege să formuleze acțiune în constatarea inexistenței/anularea și a hotărârilor CNSU nr. 36/2020 și nr. 28/2021, pe lângă hotărârea nr. 39/2021.

În ședința publică din 08.07.2021 a fost disjunsă cererea modificatoare prin care se solicita constatarea inexistenței/anularea Hotărârilor CNSU nr. 36/2020 și 28/2020 și s-a dispus în baza art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. suspendarea acesteia până la rămânerea definitivă a sentințelor în dosarele nr. x/2021 și nr. y/2021 aflate pe rolul Curții de Apel București.

Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului CNSU, întemeiată pe dispozițiile art. 61 alin. (1) și (3) din C. proc. civ. și art. 8

1

alin. (5) din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, cu modificările și completările ulterioare, motivat de faptul că Departamentul, prin Inspectoratul General pentru Situații de Urgență (structură aflată în coordonarea DSU), asigură secretariatul tehnic permanent al Comitetului Național pentru Situații de Urgență, acesta din urmă fiind emitentul actului a cărei anulare se solicită, iar Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență este vicepreședinte al CNSU.

Prin sentința civilă nr. 1090 din 8 iulie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de intervenție accesorie formulată de Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor de Interne în interesul pârâtului Comitentul Național pentru Situații de Urgență, ca inadmisibilă; a fost admisă cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență și s-a constatat inexistența HCNSU nr. 39/2021 și a Anexei, care face parte integrantă din hotărâre.

Împotriva sentinței nr. 1090 din 8 iulie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență prin reprezentant legal Departamentul pentru Situații de Urgență din Cadrul Ministerului Afacerilor Interne, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate, reținerea cauzei spre rejudecare și, pe cale de consecință, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată.

Recurentul-pârât a arătat că hotărârea atacată, deși nepublicată în Monitorul Oficial, a fost comunicată populației prin diverse mijloace, asigurându-se accesul publicului larg la prevederile acestei hotărâri.

A arătat că actul atacat nu este producător de efecte juridice per se, astfel că nu are natura unui act administrativ cu caracter normativ, fapt pentru care nu este necesară publicarea acestuia.

S-a susținut totodată că, astfel cum se afirmă și în doctrină, nepublicarea unui act administrativ nu poate constitui singurul argument pe care să se întemeieze decizia de constatare a inexistenței actului administrativ, nepublicarea unui act administrativ trebuind alăturată cel puțin unui alt argument pe care să-l întărească, apreciind că instanța de fond a reținut greșit acest temei ca unic motiv al inexistenței.

Prin urmare, invocarea O.U.G. nr. 63/2021 pentru a justifica inexistența nu poate fi menținută, dat fiind faptul că această normă a intrat în vigoare în cursul judecății speței de față, ceea ce ar contraveni art. 25 alin. (1) C. proc. civ.

A conchis recurentul că sancțiunea inexistenței unui act administrativ, individual sau normativ, nu este prevăzută la nivelul cadrului normativ, iar motivarea instanței de fond prin raportare la prevederile art. 100 și art. 108 din Constituția României nu poate fi reținută, întrucât legiuitorul constituțional, acolo unde a înțeles să prevadă în mod expres nevoia de publicare a prevăzut și sancțiunea inexistenței actului normativ, însă, în ceea ce privește actele administrative emise de autoritățile administrației publice centrale, legiuitorul nu numai că nu a prevăzut în mod expres această sancțiune, dar nici nu a creat un temei de constatare a ei. În acest sens a menționat și decizia nr. 3497/2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție care a aplicat sancțiunea anulării unui act administrativ.

În drept, recurentul-pârât a invocat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă A. a invocat lipsa de interes a recurentului, susținând că Departamentul pentru Situații de Urgență a formulat în nume propriu cererea de recurs și că nu justifică un interes în susținerea poziției procesuale a pârâtului CNSU, în cauză nefiind îndeplinită niciuna din cele două condiții de admisibilitate a recunoașterii interesului, respectiv intervenientul să justifice un interes propriu, legitim și actual și să sprijine numai apărarea uneia dintre părți.

Ulterior, prin concluziile scrise depuse la dosar, intimata-reclamantă a arătat că renunță la excepția lipsei de interes invocată prin întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală, prima instanță făcând, în opinia sa, o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente situației de fapt reținute.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 19 iulie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 22 iulie 2021 ora 10:00, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Instanța de control judiciar constată că reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național de Situații de Urgență, a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu solicitarea de a se constata inexistența/anularea hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 39/2021.

Prima instanță a admis acțiunea și a constatat inexistența HCNSU nr. 39/2021 și a Anexei, care face parte integrantă din hotărâre, pârâtul înțelegând să critice această soluție prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Amintește Înalta Curte că potrivit acestor dispoziții legale, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

O primă critică adusă de recurentul-pârât vizează aspectele legate de nepublicarea hotărârii atacate, acesta susținând că instanța a reținut greșit temeiul nepublicării actului atacat ca unic motiv al inexistenței acestuia, în opinia sa, acesta trebuind promovat în coroborare cu un altul, iar nu de sine stătător, arătând, totodată, că prima instanță a încălcat și prevederile art. 25 alin. (1) C. proc. civ. când a invocat O.U.G. nr. 63/2021 pentru a justifica inexistența, argumente ce urmează a fi înlăturate de instanța de control judiciar.

Astfel, potrivit art. 11, alin. (1), (2) și 5 din Legea nr. 24/2000:

"(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:

a) deciziile prim-ministrului clasificate, potrivit legii;

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate. (...)

(5) Celelalte acte normative se publică după ce au fost semnate de emitent."

Potrivit art. 8

1

, alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, "Comitetul național este un organism interinstituțional format din miniștri sau secretari de stat desemnați de aceștia și conducători ai instituțiilor publice centrale sau persoane cu drept de decizie desemnate de aceștia, în funcție de tipurile de risc gestionate sau funcțiile de sprijin repartizate în competență în cadrul Sistemului Național de Management al Situațiilor de Urgență."

Prin urmare, dată fiind natura acestuia, de organism compus din reprezentanții mai multor ministere și instituții publice centrale, în mod corect judecătorul fondului a reținut că, incontestabil, Comitetul Național pentru Situații de Urgență reprezintă o autoritate publică care nu poate avea alt statut juridic decât instituțiile care au concurat la formarea acestuia.

Totodată, făcând parte din administrația publică centrală de specialitate, Comitetul Național pentru Situații de Urgență se supune, în ceea ce privește actele administrative cu caracter normativ pe care le emite, obligației de publicare în Monitorul Oficial, impuse de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Așadar, emitentul hotărârii atacate avea obligația publicării acesteia în Monitorul Oficial al României.

Înalta Curte constată că în speță, hotărârea atacată nu a fost publicată, astfel că, sunt nefondate criticile legate de acest aspect.

Nici susținerile privitoare la încălcarea prevederilor art. 25 alin. (1) C. proc. civ. nu pot fi avute în vedere, câtă vreme instanța de fond a reținut că CNSU se supune, în ceea ce privește actele administrative cu caracter normativ pe care le emite, obligației de publicare în Monitorul Oficial, impuse de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, referirile instanței la O.U.G. nr. 63/2021 venind doar să constate că s-a prevăzut în art. 15 alin. (4) din această ordonanță că hotărârile CNSU se publică în Monitorul Oficial al României, reținându-se expres că acest act normativ este ulterior emiterii hotărârii contestate în cauză.

Referitor la inaplicabilitatea regimului inexistenței actelor administrative cu caracter normativ, invocată de recurent, Înalta Curte, împărtășind opinia judecătorului fondului, constată că, în ceea ce privește sancțiunea care intervine în cazul nepublicării în Monitorul Oficial a actelor administrative cu caracter normativ, aceasta este cea a inexistenței actului, dat fiind ca potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, publicarea în Monitorul Oficial reprezintă o condiție pentru intrarea în vigoare a actelor normative, adica pentru a lua ființă, pentru a exista din punct de vedere juridic.

Inexistența actului administrativ este deci o sancțiune ce apare ulterior emiterii actului normativ, ca urmare a neîndeplinirii condiției de intrare în vigoare prin publicarea sa și nu are legătură cu legalitatea conținutului acestuia.

Sancțiunea inexistenței actelor administrative normative nepublicate în Monitorul Oficial este recunoscută, pe lângă o parte a doctrinei juridice, inclusiv la nivelul Constituției, este adevarat, numai în privința decretelor prezidențiale (art. 100, alin. (1), potrivit căruia "Nepublicarea atrage inexistența decretului"), respectiv a ordonanțelor și a hotărârilor de guvern (art. 108, alin. (4), potrivit căruia "Nepublicarea atrage inexistența hotărârii sau a ordonanței.").

Faptul ca legea fundamentală mentioneaza expres această sancțiune numai în privința anumitor categorii de acte administrative normative nu echivalează cu lipsa obligației prevăzute de art. 11 alin. (1) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit căreia, pentru a intra în vigoare, celelalte acte normative adoptate de Parlament în afară de legi (pentru care există reglementare separată), hotărârile Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

De altfel, Curtea Constituțională, prin decizia nr. 513/2019, face referire la sancțiunea inexistenței, reținând că art. 108 alin. (4) din Constituție prevede că nepublicarea în monitorul Oficial al României a hotărârilor și ordonanțelor adoptate de Guvern atrage inexistența acestora.

Mai mult, faptul că sancțiunea "inexistenței" a fost admisă chiar de leguitorul delegat, este confirmat prin justificarea pentru introducerea expresă a condiției publicării în Monitorul Oficial, menționată în preambulul O.U.G. nr. 63/2021, emisă ulterior emiterii hotarârii contestate, în sensul că "nepublicarea hotărârilor emise de Comitetul Național pentru Situații de Urgență atrage o sancțiune drastică prin efectele ei, și anume inexistența acestor hotărâri" și că "prin acest efect de inexistență a hotărârilor Comitetului Național pentru Situații de Urgență, destinatarii acestora urmează să se raporteze la cadrul legal în vigoare ca și când nu ar produce niciun fel de efecte juridice și, implicit, nu pot fi ținuți să aplice prevederile conținute de hotărârile emise".

În aceste condiții, teza potrivit căreia sancțiunea inexistenței unui act administrativ nu este prevăzută la nivelul cadrului normativ, nu poate fi reținută ca atare de instanța de control judiciar.

În privința susținerilor formulate în ședință publică de consilierul juridic al recurentului-pârât, referitoare la calificarea greșită dată de prima instanță actului atacat și la neanalizarea prevederilor art. 2 din acesta, care nu ar avea legătură cu situația de fapt expusă de reclamantă, se constată că aceste critici nu au fost invocate în termen legal, prin cerera de recurs, motiv pentru care Înalta Curte nu le va analiza.

Prin urmare, aspectele invocate de recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Comitetul Național pentru Situații de Urgență prin reprezentant legal Departamentul pentru Situații de Urgență din Cadrul Ministerului Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 1090 din 8 iulie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi 22 iulie 2021.