Decizia nr. 3979/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 30.03.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în temeiul art. 8 și urm. din Legea nr. 554/2004, a solicitat ca, prin hotărârea care se va pronunța, să se dispună anularea Hotărârii de Guvern nr. 293 din 10 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 245 din 11.03.2021, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și a Anexelor nr. 1, II și III ale Hotărârii. Prin cererea adițională modificatoare/precizatoare formulată de reclamantul A. și depusă la dosar la data de 04.06.2021, acesta a solicitat în contradictoriu și cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență, pe de o parte, constatarea inexistenței Hotărârii CNSU nr. 16/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă și a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, a Hotărârii CNSU nr. 22/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă și a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și aprobarea listei țărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID -19, a Hotărârii nr. 36/2020 privind constatarea pandemiei de Covid -19 și stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate pentru protecția populației și a Hotărârii CNSU nr. 26/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă și a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și aprobarea listei țărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID 19, iar, pe de altă parte, anularea Hotărârii de Guvern nr. 432/2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 369 din 09.04.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și a Anexelor nr. 1, II și III ale Hotărârii și a Hotărârii de Guvern nr. 531/2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 488 din 11.05.2021, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 mai 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COV1D-19 și a Anexelor nr. 1, II și III ale Hotărârii, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea de Guvern nr. 550/2021 pentru modificarea și completarea anexelor 2 și 3 la Hotărârea Guvernului nr. 531/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 mai 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. La data de 28.06.2021, reclamantul a formulat o a doua cerere modificatoare/precizatoare, prin care a completat obiectul acțiunii cu două capete de cerere, solicitând, pe de o parte, anularea Hotărârii de Guvern nr. 636/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 12 iunie 2021 pe o perioadă de 30 zile, iar, pe de altă parte, ca instanța, în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență, să anuleze, respectiv să constate inexistența Hotărârii CNSU nr. 38/2021, inclusiv pentru criticile invocate în prima cerere modificatoare. Prin încheierea din 28.06.2021, pronunțată în dosarul nr. x/2021 al Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția de necompetență materială procesuală (de specializare) și s-a declinat competența de soluționare a capetelor de cerere privind anularea Hotărârilor CNSU nr. 22/2021, nr. 36/2020, nr. 26/2021 și nr. 38/2021 în favoarea unui complet specializat, constituit potrivit art. 15 alin. (10) din Legea nr. 136/2020. Totodată, prin aceeași încheiere, s-au disjuns celelalte capete ale acțiunii și s-a acordat termen la data de 13.09.2021, ora 13:00, dispunându-se citarea părților și a terțului intervenient. În urma repartizării legale, cauza referitoare la capetele de cerere în privința cărora s-a admis excepția de necompetență materială procesuală (de specializare), respectiv cele privind anularea Hotărârilor CNSU nr. 22/2021, nr. 36/2020, nr. 26/2021 și nr. 38/2021, a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 28.06.2021, sub nr. x/2021. La data de 05.07.2021, în urma solicitării instanței de judecată, reclamantul a precizat cadrul procesual pasiv, arătând că pârât în prezenta cauză este Comitetul Național pentru Situații de Urgență, acesta fiind emitentul hotărârilor atacate în dosarul de față. La termenul de judecată din data de 15.07.2021, reclamantul, prin avocat, a precizat că "obiectul dosarului este constatarea inexistenței hotărârilor CNSU litigioase, iar în subsidiar anularea acestora".

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1117 din data de 23 iulie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-au respins excepțiile inadmisibilității și lipsei de interes, ca neîntemeiate. S-a respins acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență, prin Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, având ca obiect "anulare act - art. 15 Lg. 136/2020", ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că, din analiza prevederilor art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 (versiunea în vigoare la data emiterii actelor atacate) rezultă că "pentru starea de alertă instituită pentru prevenirea și combaterea unei pandemii de COVID-19", legiuitorul a înțeles să adopte o normă specială în legătură cu publicarea actelor administrative din categoria cărora fac parte și hotărârile Comitetului Național pentru Situații de Urgență atacate în cauză, normă specială care se aplică în mod prioritar și care derogă de la normele de drept comun cuprinse atât în art. 42 alin. (1) din O.U.G. nr. 21/2004, cu modificările și completările ulterioare, cât și în art. 11 alin. (1) și (5) din Legea nr. 24/2000. Prin urmare, nepublicarea în Monitorul Oficial a hotărârilor CNSU atacate în cauză nu afectează valabilitatea acestora, având în vedere faptul că hotărârile CNSU în discuție au vizat certificarea pandemiei de COVID-19, instituirea de măsuri și propuneri de prelungire stării de alertă și de măsuri în legătură cu prevenirea și combaterea pandemiei de COVID -19.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1117 din data de 23 iulie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamantul A., în temeiul art. 15 alin. (18) din Legea nr. 136/2020 coroborat cu art. 10 din Legea nr. 554/2004, solicitând în principal, constatarea inexistenței Hotărârilor CNSU nr. 22/2021, nr. 36/2020, nr. 26/2021 și nr. 38/2021 iar, în subsidiar, anularea Hotărârilor CNSU nr. 22/2021, nr. 36/2020, nr. 26/2021 și nr. 38/2021 și menținerea soluției primei instanțe în ceea ce privește respingerea excepției lipsei de interes și a inadmisibilității. A susținut recurentul-reclamant, sub un prim motiv de recurs, circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., că sentința atacată a fost dată cu greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020. Dispozițiile legale menționate nu sunt aplicabile speței întrucât hotărârile CNSU au fost adoptate în temeiul atribuțiilor conferite acestui comitet prin O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, care la art. 42 reglementează obligativitatea publicării în Monitorul Oficial a actelor normative prin care se stabilește aplicarea de măsuri pe perioada stării de alertă și se dispune prelungirea/încetarea stării de alertă. În același sens sunt și dispozițiile art. 11 alin. (1), (2) și (5) din Legea nr. 24/2000. Referitor la calitatea CNSU de autoritate publică emitentă a actelor normative, s-a invocat jurisprudența instanțelor de judecată reprezentată de sentința civilă nr. 1076/2021, pronunțată de Curtea de Apel București. A apreciat recurentul-reclamant că trebuie avută în vedere și soluția legislativă adoptată prin O.U.G. nr. 63/2021 (chiar dacă este ulterioară emiterii actelor administrative), respectiv concluziile prezentate în preambulul ordonanței, adoptate ca urmare a pronunțării deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, nr. 3479/09.06.2021, prin care s-au clarificat regulile privind publicitatea hotărârilor Comitetului Național pentru Situații de Urgență, precum și decizia Curții Constituționale nr. 392/08.06.2021, prin care au fost declarate neconstituționale prevederile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020. S-a arătat cu privire la hotărârea CNSU nr. 36/2020 că, în mod eronat a apreciat prima instanță că aceasta a fost adoptată în temeiul Legii nr. 55/2020, actul normativ fiind emis exclusiv în temeiul Legii nr. 136/2020. Totodată, s-a invocat, cu privire la această hotărâre, puterea de lucru judecat provizorie a sentinței civile nr. 1075/2021 pronunțate de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2021, eronat prima instanță reținând că nu este îndeplinită tripla identitate cu referire la identitatea de părți. Cu privire la hotărârile CNSU nr. 22/2021, nr. 26/2021 și nr. 38/2021 s-a susținut că art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 nu este indicat de către emitent printre temeiurile juridice ale actelor, astfel că, față de raționamentele prezentate de Curtea Constituțională, de Înalta Curte de Casație și Justiție și de către legiuitor în preambulul O.U.G. nr. 63/2021, derogarea prevăzută de art. 72 alin. (2) nu este aplicabilă în speță. Sub un al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., a fost criticată hotărârea instanței de fond, apreciindu-se că motivele invocate sunt străine de natura pricinii, cu referire la justificarea interesului reclamantului în promovarea acțiunii. Prima instanță a refuzat să analizeze apărările invocate sub aspectul dovedirii interesului în promovarea acțiunii, în condițiile în care la punctul 2.1 din cererea introductivă de instanță privind anularea H.G. nr. 293/2021, au fost indicate în concret drepturile și libertățile încălcate, dată fiind legătura de interdependență dintre hotărârile de guvern criticate și hotărârile emise de CNSU, cu care a fost lărgit cadrul procesual. În acest sens, în justificarea interesului, a indicat recurentul îngrădirea dreptului la libera circulație prin obligația de a prezenta, cu fiecare ocazie, o declarație pe propria răspundere, care să cuprindă motivul, locul, durata deplasării în intervalul vizat de lege (aspecte ce țin de viața personală), care reprezintă și o gravă atingere a dreptului la respectarea vieții private, prevăzut de art. 8 din CEDO. Totodată, s-a arătat faptul că i se aduce atingere dreptului la învățătură, prin restricționarea accesului fizic într-o unitate de învățământ, având în vedere atât calitatea de cadru didactic cât și cea de părinte. De asemenea, obligativitatea purtării măștii de protecție, nu este o reală măsură de protecție și îi afectează capacitatea de a respira, în condițiile preexistenței unor afecțiuni respiratorii. A apreciat recurentul că în mod abuziv a considerat instanța de fond că nu a justificat vătămarea ce îi este adusă prin actele normative atacate, întrucât această vătămare a fost dovedită, așa cum a arătat mai sus. A fost criticată soluția primei instanțe și pentru faptul că aceasta cuprinde motive contradictorii, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. Astfel, instanța a respins excepția inadmisibilității acțiunii sub aspectul cererii de constatare a inexistenței actului juridic însă pe fond a reținut că dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu sunt incidente. De asemenea, deși reține concluziile deciziei nr. 3792 din 30.10.2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și soluțiile recente ale instanței supreme cu privire la inexistența actelor normative nepublicate în Monitorul Oficial, înlătură de la aplicare aceste hotărâri judecătorești cu caracter obligatoriu erga omnes. Instanța de fond, deși face trimitere la Decizia Curții Constituționale nr. 429/2019 și la preambulul O.U.G. nr. 63/2021, face distincție între hotărârile CNSU adoptate în temeiul Legii nr. 136/2020 și hotărârile adoptate în temeiul Legii nr. 55/2020 iar, cu privire la excepția lipsei de interes, pe de o parte, în mod corect respinge această excepție iar pe de altă parte, în analiza pe fond a acțiunii reține că reclamantul nu a justificat interes în promovarea cererii de chemare în judecată.

Apărările formulate în recurs Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Comitetul Național pentru Situații de Urgență a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013, cu reducerea termenelor în condițiile art. 15 din Legea nr. 136/2020.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. Prin cererea de chemare în judecată, în urma disjungerii capetelor de cerere în privința cărora s-a admis excepția de necompetență materială procesuală (de specializare conform Legii nr. 136/2020), reclamantul a solicitat instanței să constate inexistența și în subsidiar, anularea următoarelor hotărâri ale Comitetului Național pentru Situații de Urgență: - Hotărârea nr. 36/21.07.2020 privind constatarea pandemiei de COVID-19 și stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate pentru protecția populației; - Hotărârea nr. 22/08.04.2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă și a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și aprobarea listei țărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID -19; - Hotărârea nr. 26/10.05.2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă și a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și aprobarea listei țărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID 19; - Hotărârea nr. 38/09.06.2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă și a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum și modificarea și completarea Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 28/14.05.2021. Sub un prim motiv de nelegalitate al sentinței, recurentul - reclamant a criticat soluția instanței de fond pentru greșita aplicare a dispozițiilor art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în raport de obligativitatea publicării hotărârilor atacate în Monitorul Oficial, obligativitate ce rezultă din prevederile art. 11 alin. (1) și (5) din Legea nr. 24/2000 și art. 42 alin. (1) din O.U.G. nr. 21/2004. Potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:,,(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. (2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate. (3) Legile se publică imediat după promulgare, însoțite de actul prin care au fost promulgate. Celelalte acte cu caracter normativ, adoptate de Parlament, se publică sub semnătura președinților celor două Camere. (4) Ordonanțele și hotărârile Guvernului se publică numai după ce au fost semnate de primul-ministru și contrasemnate de miniștrii care au obligația să le pună în executare. (5) Celelalte acte normative se publică după ce au fost semnate de emitent." Această lege constituie cadrul general în materia normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, iar prin Decizia nr. 513/2019, Curtea Constituțională a statuat următoarele:, (...) din coroborarea art. 11 alin. (1) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, rezultă regula potrivit căreia, pentru a intra în vigoare, celelalte acte normative adoptate de Parlament în afară de legi, hotărârile Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Ca excepție de la această regulă, art. 11 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 prevede că nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate. Referitor la sancțiunea nepublicării actelor normative, art. 108 alin. (4) din Constituție prevede că nepublicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor și ordonanțelor adoptate de Guvern atrage inexistența acestora. De asemenea, Curtea reține că, potrivit art. 100 alin. (1) din Constituție, nepublicarea decretelor emise de Președinte atrage inexistența acestora." Această obligație a publicării actelor normative în Monitorul Oficial se regăsește și în Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență. Potrivit dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, în forma în vigoare la data emiterii hotărârilor CNSU atacate, astfel cum au fost modificate prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 68/2020 (O.U.G. nr. 68/2020 a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 391 din 14 mai 2020, intrând în vigoare de la data publicării):, (1) Hotărârile prin care se declară, se prelungește sau încetează starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel național sau pe teritoriul mai multor județe, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar cele prin care se declară, se prelungește sau încetează starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel județean sau al municipiului București, se publică în Monitorul Oficial al autorității administrativ-teritoriale respective și intră în vigoare la data publicării. (2) Hotărârile prevăzute la alin. (1) se aduc neîntârziat la cunoștință populației prin mijloacele de comunicare în masă, se difuzează pe posturile de radio și de televiziune în cel mult două ore de la adoptare și sunt retransmise în mod repetat în primele 24 de ore de la instituirea stării de alertă. (3) Hotărârile prevăzute la alin. (1) pot fi atacate în condițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ." Conform dispozițiilor art. 72 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, act normativ publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 396 din 15 mai 2020 și intrat în vigoare la data de 18 mai 2020:, (1) Dispozițiile prezentei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie, în măsura în care acestea din urmă nu contravin prevederilor prezentei legi. (2) Pentru starea de alertă instituită pentru prevenirea și combaterea unei pandemii COVID-19, dispozițiile art. 2 lit. f) și m), art. 4 alin. (1) lit. b), alin. (2), (5) și (6), art. 20 lit. c) și d), art. 21 lit. c), art. 22 lit. c), art. 23 lit. c), art. 24 lit. c) și art. 42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 26 aprilie 2004, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările și completările ulterioare, nu sunt aplicabile." Spre deosebire de O.U.G. nr. 21/2004, Legea nr. 55/2020 reprezintă norma specială în ceea ce privește starea de alertă instituită pentru prevenirea și combaterea unei pandemii de COVID-19, iar prin art. 72 alin. (2), legiuitorul a introdus o excepție de la obligativitatea aplicării dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 21/2004, în considerarea principiului specialia generalibus derogant. Este adevărat că prin Decizia nr. 392/2021, Curtea Constituțională a constatat că: "dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, precum și soluția legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispozițiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce privește soluționarea acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau se încetează starea de alertă, precum și a ordinelor și a instrucțiunilor prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituționale." În considerentele acestei decizii s-au reținut, între altele, următoarele:,,34. Pentru aceste argumente, Curtea constată că dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 nu pot fi interpretate decât ca făcând trimitere la art. 42 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004, în forma modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 68/2020, astfel că incidența reglementărilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 este exclusă, în mod expres, în ceea ce privește soluționarea acțiunilor împotriva acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau încetează starea de alertă, precum și a ordinelor și a instrucțiunilor prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă. 35. În măsura în care, așa cum s-a reținut mai sus, prevederile art. 126 alin. (6) din Constituție consacră controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice pe calea contenciosului administrativ, iar dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 exclud, în mod expres, aplicarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că dispozițiile art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 relevă o reglementare lipsită de claritate și predictibilitate în ceea ce privește stabilirea procedurii jurisdicționale aplicabile acestor acțiuni în contencios administrativ, din conținutul normei neputându-se decela care sunt reglementările de drept comun aplicabile în materie." Se poate lesne constata că obiectul acestei decizii l-a vizat posibilitatea atacării la instanța de contencios administrativ a hotărârilor de Guvern privind starea de alertă, fără a fi însă vizate și dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004. Analizând textele de lege indicate, Înalta Curte împărtășește soluția primei instanțe, în sensul că până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 63/2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 243/30.06.2021, au fost aplicabile dispozițiile art. 72 din Legea nr. 55/2020 în privința hotărârilor CNSU care cuprind măsuri de prevenire și combatere a pandemiei de COVID-19, inclusiv hotărârile CNSU atacate în prezenta cauză, iar motivele de nelegalitate se analizează în raport cu dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ, potrivit principiului tempus regit actum. Se poate observa că nici Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic, prin art. 15 alin. (4), în forma anterioară modificării prin O.U.G. nr. 63/2021, nu prevedea obligativitatea publicării tuturor actelor administrative cu caracter normativ privind instituirea, modificarea sau încetarea măsurilor din lege. În ceea ce privește adoptarea O.U.G. nr. 63/2021, ulterior emiterii hotărârilor atacate în prezenta cauză, Înalta Curte nu poate reține argumentele recurentului - reclamant de a se avea în vedere preambulul acestui act normativ, întrucât sancțiunea inexistenței actelor administrative cu caracter normativ, nepublicate în Monitorul Oficial al României, nu poate fi constatată în condițiile în care la momentul emiterii, exista o prevedere legală specială care excepta hotărârile de la obligația publicării. De altfel, din nota de fundamentare a O.U.G. nr. 63/2021 rezultă că legiuitorul a avut în vedere, anterior pronunțării deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3479/2021, ca anumite acte ale CNSU să fie exceptate de la publicare. Mai mult, se constată că și în acest act normativ legiuitorul a reglementat un mecanism derogatoriu, exceptând unele hotărâri de la obligația publicării în Monitorul Oficial, în situații excepționale, prin introducerea în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 a dispozițiilor art. 42 1 alin. (2). Instanța de control judiciar nu poate reține dezlegările date de Înalta Curte prin decizia nr. 3479 din 09.06.2021, întrucât în această hotărâre nu au făcut obiect al analizei dispozițiile art. 72 din Legea nr. 55/2020, reținându-se în mod expres că nu sunt aplicabile în cauza dedusă judecății. Hotărârile C.N.S.U. în discuție în prezentul litigiu au vizat certificarea pandemiei de COVID-19, instituirea de măsuri și propuneri de prelungire a stării de alertă și de măsuri în legătură cu prevenirea și combaterea pandemiei de COVID-19, fiind emise în temeiul Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în vigoare de la 18.05.2020. În ceea ce privește hotărârea CNSU nr. 36/21.07.2020, se poate observa chiar din titulatura sa - hotărâre privind constatarea pandemiei de COVID-19 și stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate pentru protecția populației - că aceasta intră sub incidența aceleiași legi, deși nu se menționează expres. Înalta Curte nu poate reține susținerea recurentului-reclamant referitoare la puterea de lucru judecat provizorie a sentinței civile nr. 1075/2021 a Curții de Apel București, întrucât această hotărâre nu este definitivă. Analizând criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. - motive străine de natura pricinii - Înalta Curte le va respinge ca nefondate. Astfel, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabilește cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entitățile care pot fi chemate în judecată, obiectul acțiunii, condițiile de exercitare a dreptului la acțiune, precum și limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative. În acest sens, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanței, a persoanelor sau entităților care sunt îndreptățite să formuleze acțiuni în contencios administrativ, trasând și coordonatele generale ale exercitării dreptului la acțiune. Condițiile generale de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv și justificarea unui interes, trebuie analizate în funcție de trăsăturile specifice raportului de drept public dedus judecății, pentru că, pe de o parte, dreptul administrativ operează cu noțiunile de "capacitate de drept public" și de "capacitate administrativă", care au un conținut diferit față de capacitatea juridică civilă, și, pe de altă parte, raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminența interesului public. În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept. Definiția persoanei vătămate se regăsește în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea unei cereri în termenul legal. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat. Noțiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noțiunea de "interes" în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil. Stabilirea existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ. Potrivit art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. În cauză, se observă, astfel cum s-a arătat în cuprinsul prezentei hotărâri, că prin cererea modificatoare/precizatoare recurentul-reclamant a solicitat instanței să constate inexistența și, în subsidiar, să dispună anularea Hotărârilor CNSU nr. 22/2021, nr. 36/2020, nr. 26/2021 și 38/2021, în raport de încălcarea normelor privind publicarea actelor normative în Monitorul Oficial. Cu privire la omisiunea primei instanțe de a se pronunța asupra motivelor invocate în acțiunea în anulare a Hotărârilor de Guvern prin care au fost adoptate propunerile de prelungire a stării de alertă, constată Înalta Curte că în mod corect judecătorul fondului a reținut că hotărârile CNSU cuprind acte cu caracter preparator în relație cu hotărârile de Guvern, cu privire la care însă legiuitorul a reglementat o competență specială potrivit Legii nr. 136/2020, rațiuni pentru care se soluționează separat. Astfel, recurentul-reclamantul nu a indicat în concret, în ce măsură hotărârile CNSU atacate, prin conținutul lor, au vătămat dreptul la liberă circulație, la respectarea vieții private și la învățătură, în condițiile în care acestea reprezintă propuneri de prelungire a stării de alertă, de adoptare a unor măsuri, care nu produc efectele invocate de către recurentul-reclamant în lipsa adoptării hotărârii Guvernului (de prelungire a stării de alertă și de adoptare a măsurilor pe durata stării de alertă), sau, cu titlu de exemplu, a ordinelor comune ale ministrului sănătății și al ministrului afacerilor interne privind instituirea obligativității purtării măștii de protecție. Se poate observa, față de conținutul acestor hotărâri, că privite în mod singular, nu i-au putut produce recurentului-reclamant o vătămare prin îngrădirea drepturilor invocate. În aceste condiții, în mod corect prima instanță a constatat raportat la dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) și (1) 1 din Legea nr. 554/2004 și împrejurarea că recurentul-reclamant nu a dovedit o vătămare concretă a unui drept sau interes legitim, prin emiterea hotărârilor CNSU atacate în prezenta cauză. Totodată, Înalta Curte va respinge și criticile vizând nelegalitatea hotărârii pentru motive contradictorii (caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.). Fără a relua considerentele instanței de recurs prezentate cu prilejul analizei motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de fond a prezentat argumentele pentru care nu sunt incidente speței concluziile Înaltei Curți de Casație și Justiție din decizia nr. 3479/2021 și nici dispozițiile O.U.G. nr. 63/2021. În ceea ce privește punerea în discuție a excepțiilor inadmisibilității și a lipsei interesului, prima instanță a realizat prin motivarea soluției o distincție clară intre condițiile de admisibilitate ale acțiunii și analiza pe fond a cauzei, astfel că, și din această perspectivă, soluția este la adăpost de orice critică. Așa fiind, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză. 2. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1117 din data de 23 iulie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.