ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1781/2021

Obiectul acțiunii și hotărârea primei instanțe sesizate Prin acțiunea înregistrată în dosarul nr. x/2021 la data de 15.02.2021, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Comitetul Național pentru Situații de Urgență, a solicitat instanței, în principal, anularea Hotărârii Guvernului nr. 35 din 10 februarie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 12 februarie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 140 din 11 februarie 2021, iar în subsidiar, anularea art. 2 alin. (5), (6) și art. 3 alin. (1), (2), (3) din Hotărârea nr. 9 din 11.02.2021 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență. Prin încheierea de ședință din 22 februarie 2021, instanța din dosarul nr. x/2021 a dispus disjungerea petitului privind anularea dispozițiilor art. 2 alin. (5) și (6) și art. 3 alin. (1), (2) și 3 din Hotărârea nr. 9 din 11 februarie 2021 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență, formându-se, în urma disjungerii, dosarul nr. x/2021. În dosarul nr. x/2021, prin încheierea de ședință din 22 februarie 2021 s-a admis excepția necompetenței materiale funcționale, invocată de instanță din oficiu, fiind declinată competența de soluționare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Comitetul Național pentru Situații de Urgență, în favoarea unui complet specializat în anularea actelor administrative cu caracter normativ emise în baza Legii nr. 136/2020 din cadrul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal. Prin sentința civilă nr. 49/25.02.2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția necompetenței teritoriale a acestei instanțe și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal. Pentru a dispune astfel, Curtea de Apel Cluj a apreciat că Hotărârea nr. 9/2021 emisă de către Comitetul Național pentru Situații de Urgență, emisă în temeiul prevederilor art. 4 și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 republicată, privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic, are natura unui act administrativ cu caracter normativ, întrucât cuprinde reglementări cu caracter general, impersonale, C. proc. civ. efecte erga omnes, respectiv față de toate persoanele ce se află în situația reglementată, adresându-se unui număr indeterminat de subiecți. Din perspectiva determinării competenței teritoriale de soluționare a cererii, curtea a reținut ca fiind relevante dispozițiile art. 15 alin. (4), (5) și 6 din Legea nr. 136/2020 și, în raport cu acestea, a apreciat că nu este competentă să soluționeze prezentul litigiu, având în vedere că actul administrativ cu caracter normativ a cărui anulare s-a solicitat a fost emis de către o autoritate publică constituită la nivel central, cu sediul în București.

Hotărârea celei de-a doua instanțe Prin sentința civilă nr. 341 din data de 11.03.2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale materiale, a declinat competența de soluționare a cererii formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Comitetul Național pentru Situații de Urgență, în favoarea Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, și, constatând ivit conflictul negativ de competență, a suspendat, din oficiu, soluționarea cauzei și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, competentă să soluționeze conflictul. Pentru a pronunța această soluție, instanța a apreciat că cererile în anulare nu au fost formulate distinct, ci au fost deduse judecății printr-un act procedural unic, întrucât din punct de vedere practic capetele de cerere multiple (și sub forma cererilor subsidiare) conduc la unirea într-un singur proces a mai multor acțiuni ce puteau forma și obiectul unor cereri separate. Acest fapt este rezultatul actului de opțiune al reclamantului în respectarea principiului disponibilității părții de a-și conduce procesul - art. 9 alin. (2) C. proc. civ. Curtea de Apel București a apreciat că, atât timp cât reclamantul a învestit Curtea de Apel Cluj cu un capăt de cerere principal - anularea Hotărârii Guvernului nr. 35 din 10 februarie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 12 februarie 2021, cu privire la care Curtea de Apel Cluj s-a considerat legal învestită, reținându-l spre soluționare, în baza prorogării legale de competență, a devenit competentă să soluționeze și capătul de cerere subsidiar. Acesta din urmă este indisolubil legat de capătul principal de cerere și nu are un efect de investire a instanțelor judecătorești cu analiza obiectului său decât după ce se va soluționa capătul principal de cerere, în baza principiului disponibilității părții. Văzând și dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 conform cărora "reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său" (domiciliul reclamantului fiind în municipiul Cluj-Napoca) raportat la dispozițiile art. 123 C. proc. civ., competența fiind determinată de capătul principal de cerere în baza căruia a operat prorogarea legală de competență în favoarea Curții de Apel Cluj, instanța a apreciat că îi revine tot acesteia și competența de soluționare a capătului subsidiar de cerere.

Considerentele Înaltei Curți asupra excepția necompetenței funcționale a Completului nr. 5.5 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal Având în vedere faptul că prezentul conflict de competență a fost creat în fața unor complete compuse conform regulilor din art. 15 alin. (10) din Legea nr. 136/2020, competența funcțională a completelor de carantină de 5 judecători ai prezentei instanțe este atrasă în mod automat conform art. 135 din C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra regulatorului de competență Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 și art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a pronunța regulatorul de competență în raport cu obiectul cauzei, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii. Obiectul prezentului dosar îl reprezintă cererea prin care reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Comitetul Național pentru Situații de Urgență anularea art. 2 alin. (5), (6) și art. 3 alin. (1), (2), (3) din Hotărârea nr. 9 din 11.02.2021 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență. Această cerere a fost disjunsă din dosarul nr. x/2021 al Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, instanța din acest dosar rămânând investită cu cererea reclamantului privind anularea Hotărârii Guvernului nr. 35 din 10 februarie 2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 12 februarie 2021. Astfel cum se poate observa din preambulul Hotărârii nr. 9 din 11.02.2021 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență, aceasta a fost adoptată având în vedere necesitatea corelării legislative și informării corecte a populației asupra aplicării prevederilor legale incidente gestionării situației epidemiologice la nivel național și internațional, luând în considerare propunerile Institutului Național de Sănătate Publică referitoare la țările/zonele/teritoriile de risc epidemiologic ridicat pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea. În același preambul, dar și în cuprinsul cererii de chemare în judecată, este menționată și Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic, însă articolele ce fac obiectul acțiunii nu se referă la niciuna dintre măsurile care pot fi dispuse în temeiul acestei legi. Astfel, în preambulul hotărârii atacate, sunt indicate ca și temeiuri de drept prevederile art. 4 alin. (1) lit. c), ale art. 8 indice 1 și ale art. 20 lit. l) din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, cu modificările și completările ulterioare, precum și prevederile art. 4 și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 republicată. Prin urmare, Înalta Curte constată că, deși în preambulul hotărârii contestate sunt menționate, ca temei al emiterii acesteia, și dispozițiile Legii nr. 136/2020, hotărârea ce face obiectul acțiunii nu se referă la măsuri dispuse în temeiul acestei legi, precum instituirea carantinei zonale (dată în competența specială a secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel de la sediul autorității pârâte și judecată în complet compus din trei judecători), măsura izolării ori carantinării personale (dată în competența judecătoriei). Astfel, deși art. 15 - 17 din Legea nr. 136/2020 cuprind norme derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ, cu privire la instanța competentă și compunerea completului de judecată, Înalta Curte constată că situația dedusă judecății nu poate fi subsumată acestor proceduri speciale, deoarece actul atacat nu se referă la instituirea carantinei zonale, în temeiul art. 12 raportat la art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020; prin Hotărârea nr. 9/2021 emisă de către Comitetul Național pentru Situații de Urgență se instituie măsuri privind combaterea pandemiei de Covid-19, și anume, măsura carantinei instituită cu privire la persoanele care sosesc din țările/zonele/teritoriile de risc epidemiologic ridicat prevăzute în lista aprobată prin această hotărâre și prevăzută în anexă, adică măsuri reglementate de art.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 42 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 21/2004, privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, care stabilesc faptul că hotărârile prin care se declară, se prelungește sau încetează starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel național sau pe teritoriul mai multor județe, pot fi atacate în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 554/2004. Pe cale de consecință, regimul de contestare al Hotărârii nr. 9 din 11.02.2021 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență este cel reglementat de dreptul comun în materia contenciosului administrativ, respectiv de Legea nr. 554/2004, în complet de judecător unic. Cum actul administrativ contestat a fost emis de către o autoritate publică centrală, respectiv Comitetul Județean pentru Situații de Urgență, devine aplicabil criteriul rangului autorității emitente. Totodată, în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 212/2018, având în vedere domiciliul reclamantului din prezentul dosar, în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal. PENTRU ACESTE MOTIVE,