Decizia nr. 3884/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în data de 7.07.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență, reprezentat legal prin Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, în temeiul art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020, anularea Hotărârii Comitetului Național nr. 43/2021 privind aprobarea listei țărilor/teritoriilor de risc epidemiologic ridicat, criteriile pe baza cărora se stabilesc acestea, precum și a regulilor de aplicare a măsurii carantinei asupra persoanelor care sosesc din acestea în România și a anexelor aferente și sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a Legii nr. 136/2020, în ansamblul său, pentru încălcarea art. 1 alin. (3) și 5) din Constituție coroborat cu art. 141 din Constituție, precum și cu excepția de neconstituționalitate a art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020, așa cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 63/2021, în limita sintagmei "în termen de5 zile de la publicarea actului administrativ în Monitorul Oficial al României', pentru încălcarea art. 1 alin. (5), art. 21, art. 52, art. 126 alin. (6) și art. 53 din Constituție.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1092 din 9 iulie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au fost respinsem ca neîntemeiatem excepția lipsei de interes și cererea de amendare a pârâtului și a fost respinsă acțiunea în anularea Hotărârii CNSU nr. 43/2021 formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență prin Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, ca neîntemeiată. Totodată, prin încheierea de ședință din 9 iulie 2021, instanța a admis cererea reclamantului de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitatea a Legii nr. 136/2020 prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (3) și (5) corob. cu art. 141, art. 1 alin. (5), art. 21, art. 52, art. 126 alin. (6), art. 53 din Constituția României, pentru considerente prezentate în acea încheiere.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1092 din 9 iulie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate, în ceea ce privește dezlegarea dată fondului cauzei și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată, publicarea hotărârii în monitorul oficial potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (20) din Legea nr. 136/2021 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. A susținut că hotărârea a fost dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești de către prima instanță, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., întrucât aceasta a respins acțiunea invocând reglementări al U.E. și declarații de presă ale directorului OMS, ignorând dispozițiile legale și constituționale ale statului Român, nerecunoscând suveranitatea statului astfel cum este prevăzută la art. 1 alin. (1) din Constituția României și conferind putere de lege unor simple recomandări și declarații de presă ale unor organizații internaționale. În privința motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a arătat că prima instanță și-a motivat soluția și prin raportare la alte "acte normative" decât cele menționate în preambulul și partea introductivă a hotărârii CNSU nr. 43/2021, hotărârea fiind pronunțată astfel dispozițiile art. 39, 40 și art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2020. A arătat recurentul că în partea introductivă a Hotărârii CNSU nr. 43/2021 nu sunt indicate nici denumirea, nici numărul și nici data publicării actelor care ar putea compune "cadrul european", contrar dispozițiilor art. 39 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, însă, cu toate acestea, din considerentele sentinței atacate reiese că prima instanță a reținut că este vorba de Regulamentul (UE) 2021/953 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2021 și de Recomandarea UE (2020)/1475 a Consiliului din 13 octombrie 2020. Regulament nu prevede și nu impune în mod obligatoriu statelor membre să ia anumite măsuri restrictive de drepturi, o interpretare contrară presupunând emiterea acestuia cu încălcarea TFUE. Cum hotărârea CNSU nr. 43/2021 prevede instituirea de măsuri restrictive de drepturi și libertăți fundamentale aceasta nu putea fi emisă decât în baza unei legi naționale, drept urmare este eronată interpretarea dată de prima instanță dispozițiilor Regulamentului, acesta neputând reprezenta temei juridic pentru emiterea hotărârii atacate în speță. Nici recomandarea UE (2020)/1475 a Consiliului din 13 octombrie 2020 nu poate constitui act normativ cu putere de "lege" care să fi fost pusă în executare de către CNSU la emiterea hotărârii nr. 43/2021. Recurentul critică soluția instanței de fond și din perspectiva faptului că aceasta a reținut, în mod eronat în opinia sa, că baza legală națională este "strict formală" și că în partea introductivă a hotărârii CNSU nu s-a făcut trimitere expressis verbis la art. 6 din Legea nr. 136/2020 "despre care reclamantul pretinde că a fost nesocotit în absența unei hotărâri CNSU de certificare a pandemiei", apreciind că ignorarea, la emiterea hotărârii, a unor articole din Legea nr. 36/2020 nu conferă legalitate actului emis chiar pentru executarea acestei legi. Motivele reținute de prima instanță, în susținerea argumentului că nu era necesară "certificarea" pandemiei de către CNSU sunt lipsite de orice fundament legal și încalcă dispozițiile exprese ale art. 6 lit. c) din Legea nr. 136/2020, ignorând obligativitatea respectării legii prevăzută la art. 1 alin. (5) din Constituția României. Susține că prima instanță a ignorat și dispozițiile art. 19 și art. 62 din Constituția OMS, interpretându-le în mod impropriu, fără a le corobora cu celelalte dispoziții din aceasta. Deși această organizație are competența de a emite acte cu caracter juridic obligatoriu sub forma unor Convenții sau Acorduri, ele trebuie asumate de statele membre în conformitate cu dispozițiile lor constituționale, însă nu a fost promovat sau adoptat un acord sau o convenție cu privire la pandemia declarată de directorul general al OMS, fiind emise doar recomandări. Or, OMS nu are atribuție de a emite acte normative care să aibă caracter obligatoriu pe teritoriul României, poate doar să propună sau să recomande diverse măsuri sau strategii care dacă se doresc la nivel național pot fi introduse numai cu respectarea dispozițiilor constituționale. În contextul interpretării eronate, că declarația directorului OMS ar face parte din dreptul internațional public, prima instanță a reținut în mod greșit că la data publicării Legii nr. 136/2020 era deja declarată pandemia de către directorul OMS și că această declarație ar fi produs deja efecte în plan intern și internațional, reținând că "certificarea pandemiei din HCNSU din cuprinsul art. 6 lit. c) din Lege nr. 136/2020 ar fi intervenit post factum declarării pandemiei la nivel mondial" Or, cum declarațiile directorului OMS nu au putere de lege, pentru a putea crea efecte juridice la nivel național era necesar ca ea să fie confirmată într-un act normativ național, din acest motiv fiind introduse dispozițiile art. 6 lit. c) din Legea nr. 136/2020, norme imprative cu caracter obligatoriu. A criticat și reținerile instanței referitoare la faptul că nu este necesar îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute la art. 6 lit. c) din Legea nr. 136/2020 susținând că aceste dispoziții au fost modificate chiar de Comisia Juridică a Camerei Deputaților față de forma care fusese adoptată de Senat. A arătat că prima instanță a reținut că o dovadă în acest sens ar fi atribuțiile pe care art. 20 din O.U.G. nr. 21/2004 le conferă CNSU însă prin decizia CCR nr. 157/202 s-a constatat că dispozițiile art. 4 din O.U.G. nr. 21/2004 sunt constituționale în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale, drept urmare în temeiul O.U.G. nr. 21/2004 nu se pot dispune măsuri restrictive de drepturi și libertăți fundamentale cum este măsura carantinei. În drept, recurentul-reclamant a invocat motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât a invocat excepția lipsei de interes a reclamantului în promovarea acțiunii raportat la prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 și art. 32 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., susținând, în esență, că reclamantul nu face dovada vătămării efective a drepturilor sale, acesta nefiind până în prezent suspus carantinării. A arătat că se invocă un interes viitor și incert, respectiv o eventuală călătorie ce va avea ca efect carantinarea reclamantului, fiind posibil ca, la momentul la care acesta urmează a se întoarce din Marea Britanie aceasta să nu mai fie pe lista roșie sau galbenă astfel încât să necesite luarea măsurii de carantinare. Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală, prima instanță făcând o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente situației de fapt reținute.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 15 iulie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 20 iulie 2021 ora 10:30, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, invocată de intimatul-pârât Comitetul Național pentru Situații de Urgență prin reprezentant legal Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne prin întâmpinare, este nefondată. Intimatul-pârât a invocat excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii raportat la faptul că recurentul-reclamant nu face dovada vătămării efective a drepturilor sale, invocând un interes viitor și incert în contextul pandemic actual, respectiv o eventuală călătorie ce va putea avea ca efect carantinarea acestuia. Instanța de recurs reține că potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., una dintre cele patru condiții de exercitare a acțiunii civile este cea privind interesul de a promova acțiunea, condiție generală care vizează orice cerere formulată în justiție și care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării cauzei, atât la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, cât și la momentul exercitării căilor de atac. Totodată, art. 33 din același cod prevede că: "Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Cu toate acestea, chiar dacă interesul nu este născut și actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara". Având în vedere, pe de o parte, că în cauză este îndeplinită condiția prevăzută la art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 prin raportare la art. 33 teza a II- a C. proc. civ., care are în vedere existența unui interes preventiv cu privire la încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, iar pe de altă parte, că excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii a fost invocată și în fața instanței de fond, fiind respinsă ca neîntemeiată, soluție ce nu a fost atacată de pârât, intrând deci în autoritate de lucru judecat, Înalta Curte va respinge excepția invocată. Pe fondul recursului promovat, Înalta Curte constată că reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de anulare a Hotărârii Comitetului Național nr. 43/2021 privind aprobarea listei țărilor/teritoriilor de risc epidemiologic ridicat, criteriile pe baza cărora se stabilesc acestea, precum și a regulilor de aplicare a măsurii carantinei asupra persoanelor care sosesc din acestea în România și a anexelor aferente; Instanța de fond a respins acțiunea în anularea Hotărârii CNSU nr. 43/2021 iar reclamantul a criticat această soluție prin prisma cazurilor de casare reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și pct. 8 din C. proc. civ. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte reține că prin sintagma "depășirea atribuțiilor puterii judecătorești", ca motiv de recurs, se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera atribuțiilor autorității executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituție și legile organice, instanța judecătorească săvârșind, prin "exces de putere" și cu încălcarea principiului separației puterilor în stat, acte care intră în atribuțiile altor organe. Examinând hotărârea recurată, se reține că instanța de fond s-a pronunțat în cadrul procesual definit în art. 24 din Legea nr. 554/2004, neputând fi decelat un caz de depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, respectiv de imixtiune în atribuțiile puterii legislative ori executive. De altfel, subsumat acestui motiv de recurs, recurentul critică încălcarea de către prima instanță a dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Constituția României, susținând că instanța "a ignorat dispozițiile legale și constituționale ale Statului Român" și a depășit atribuțiile puterii judecătorești "ridicând la rang de lege simple recomandări și declarații de presă". Or, din motivarea sentinței rezultă cu puterea evidenței faptul că analiza făcută de prima instanță actului atacat, prin raportare la Regulamentul (UE) 2021/953 și Recomandarea (UE) 2020/1475 a Consiliului din 13 octombrie 2020, s-a limitat doar la prezentarea măsurilor organizatorice luate de statul român ca urmare adoptării acestora și a declarării pandemiei de către OMS, fără a conferi "recomandărilor și declarațiilor de presă" la care face referire recurentul o altă putere juridică decât cea care fusese deja conferită acestora de către stat. Ca urmare, Înalta Curte constată că din analiza hotărârii recurate și a cadrului procesual și procedural în care a fost analizată cererea reclamantului, nu transpare niciun element de natură a fundamenta nerecunoașterea caracterului de stat suveran invocată de recurent, neconturându-se o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești în soluționarea cauzei, astfel încât motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. este neîntemeiat. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticile recurentului sunt centrate, în primul rând, pe faptul că instanța de fond și-a motivat soluția prin raportare la alte "acte normative" decât cele menționate în preambul și partea introductivă a hotărârii atacate, încălcând astfel dispozițiile art. 39, 40 și art. 40 alin. (4) din Legea nr. 24/2020. Referitor la normele de tehnică legislativă, se impune, în primul rând, precizarea că, prin reglementarea acestora, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ, regulile fiind astfel adresate emitenților actului normativ. Pe de altă parte, legea trebuie să întrunească cerințele de claritate, precizie, previzibilitate și accesibilitate, iar legiuitorului îi revine obligația ca în actul de legiferare, indiferent de domeniul în care își exercită această competență, să dea dovadă de o atenție sporită în respectarea acestor cerințe. În ceea ce privește cerința de claritate a legii se impune precizarea că aceasta vizează caracterul neechivoc al obiectului reglementării. Or, din preambulul Hotărârii nr. 43/2021 a Comitetului Național pentru Situații de Urgență se arată că aceasta este emisă ca urmare a adoptării "măsurilor pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatului digital al UE privind COVID pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19", ceea ce reprezintă, în fapt, titlul Regulamentului (UE) 2021/953. Ca urmare, instanța de fond a avut suficiente repere pentru a identifica actul normativ avut în vedere de către emitentul hotărârii, susținerile recurentului, prin criticile formulate sub acest aspect, fiind astfel nefondate. În ceea ce privește criticile vizând nelegalitatea Hotărârii Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 43/2021 din 1 iulie 2021 ca urmare a încălcării art. 6 lit. c) din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic, în absența unei hotărâri emise de către Comitetul Național pentru Situații de Urgență prin care pandemia să fi fost certificată, Înalta Curte constată că și acestea sunt nefondate. În primul rând, se impune precizarea că, deși prima instanță a reținut că cerința "certificării pandemiei prin hotărâre a CNSU" din cuprinsul art. 6 lit. c) din Legea nr. 136/2020, anterior dispunerii măsurilor prevăzute de lege, a intervenit post factum declarării pandemiei la nivel mondial și care deja produsese efectele juridice cunoscute inclusiv în plan național", aspect ce se circumscrie regulilor aplicării legii civile în timp, recurentul nu a formulat niciun fel de critici referitoare la aplicarea greșită a principiul neretroactivității legii, nefiind aduse argumente că această cerință se aplica, sub aspect temporal, și în privința situației pandemice intervenită anterior intrării în vigoare la legii și care există în continuare. Înalta Curte subliniază că în privința faptelor naturale (evenimentele) care se produc fără intervenția vreunui subiect de drept și care sunt de natură să producă efecte juridice, norma juridică se aplică, potrivit principiului tempus regit actum, doar efectelor viitoare a acestora, între acestea fiind circumscrise și conferirea către CNSU a atribuțiilor de a dispune măsuri în situații de risc epidemiologic. În aceste cadru, interpretarea dată de judecătorii fondului, referitoare la faptul că în contextul existent la emiterea hotărârii atacate nu se impunea o "certificare" de către CNSU a situației pandemice preexistente, este corectă, criticile formulate sub aspectul neîntrunirii condițiilor necesare pentru dispunerea măsurilor de carantinare fiind nefondate. De asemenea, sunt nefondate și criticile referitoare la forța juridică a declarațiilor directorului general al OMS. Recurentul susține că este eronată concluzia instanței referitoare la regimul de drept internațional public al competenței OMS și concluzionează că "natura juridică a declarării pandemiei de către directorul general al OMS nu poate fi asimilată unei norme de rang constituțional sau unei prevederi cu valoare de lege și care să producă efecte juridice obligatorii pentru toate Statele Membre". Aceste susțineri nu pot fi primite, în primul rând pentru că Organizația Mondială a Sănătății poate declara pandemia potrivit competențelor care reies din Constituția sa (capitolul II): "OMS acționează ca autoritate de conducere și coordonare în domeniul sănătății internaționale în domeniul sănătății" și "lucrează în strânsă colaborare cu agențiile ONU, ministerele naționale de sănătate și organizațiile profesionale" (articolul 2) și, în al doilea rând, pentru că prin Hotărârea Guvernului nr. 758/2009 statul român a pus în aplicare Regulamentul sanitar internațional, adoptat de Adunarea Generală a Organizației Mondiale a Sănătății (OMS), la 23 mai 2005, prin Rezoluția WHA 58.3 care stabilește capacitățile OMS privind operațiunile strategice de sănătate care asigură suportul țărilor pentru detectarea, evaluarea și răspunsul la urgențele de sănătate publică. De asemenea, trebuie avut în vedere că, ulterior declarării pandemiei, atât Uniunea Europeană, cât și statul român, au adoptat o multitudine de acte normative, din cuprinsul cărora rezultă, fără echivoc, recunoașterea competențelor OMS în acest sens. Astfel, în preambulul Decretului nr. 195 din 16 martie 2020, privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, încuviințată prin Hotărârea Parlamentului nr. 3/2020, se arată că emiterea acestuia se bazează, printre altele, pe declararea "Pandemiei" de către Organizația Mondială a Sănătății, la data de 11.03.2020; Legea nr. 55 din 15 mai 2020 vizează unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, iar exemplele pot continua. De asemenea, în cuprinsul Regulamentul (UE) 2021/953 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2021, care este obligatoriu pentru Statele Membre în toate elementele sale, se arată că: "(1) la 30 ianuarie 2020, directorul general al Organizației Mondiale a Sănătății (OMS) a declarat o urgență de sănătate publică de importanță internațională cu privire la epidemia provocată la nivel mondial de coronavirusul sindromului respirator acut sever 2 (SARS-CoV-2), care cauzează boala coronavirusului 2019 (COVID-19); (2) La 11 martie 2020, OMS a evaluat drept pandemie situația cauzată de COVID-19. Din aceste exemple rezultă, cu puterea evidenței, atât atribuțiile OMS în ceea ce privește declararea pandemiei, cât și recunoașterea forței juridice a unei astfel de declarări. Ca atare, aspectele invocate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.