Decizia nr. 2276/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22.03.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A., a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, să se dispună să se dispună următoarele: - anularea Hotărârii de Guvern 293 din 10 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 245 din 11.03.2021 "privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19" și a Anexelor nr. 1, II și III ale Hotărârii; - obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată; - obligare pârâtului la plata despăgubirilor morale, pentru încălcarea drepturile prevăzute de Constituția României, CEDO; conform art. 18 alin. (3) din Legea 544/2004.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Suceava – secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 28 din 20 aprilie 2021, a admis cererea de sesizare și a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 42 alin. (1), (2) din O.U.G. nr. 21/2004, formulată de către A., a respins excepțiile ca nefondate, a respins cererea modificată, formulată de către reclamantul A., pârât fiind Guvernul României, ca nefondată și a admis cererea de intervenție formulată în interesul pârâtului, de către Ministerul Afacerilor Interne.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. și intervenienții B. și Organizația Județeană Constanța, au declarat recurs. Recurentul a arătat că starea de alertă a fost instituită inițial la 18.05.2020 (H.G. nr. 394/2020), ca ulterior sa fie prelungită succesiv și neîntrerupt prin mai multe hotărâri (H.G. nr. 476/2020, H.G. nr. 553/2020, H.G. nr. 668/2020, H.G. nr. 782/2020, H.G. nr. 856/2020, H.G. nr. 967/2020, H.G. nr. 1065/2020, H.G. nr. 3/2021, H.G. nr. 35/2021), H.G. nr. 293/2021 reprezentând prelungirea, pentru a zecea oară, a stării de alertă. Se arată că o astfel de măsura, dincolo de faptul că nu este eficientă din punct de vedere al pretinsului scop pentru care a fost dispusă, are si efecte dezastruoase asupra sectorul economic și asupra vieții sociale, afectând individul și colectivitatea. Se mai arată că prelungirea stării de alertă înseamnă anihilarea de fapt a art. 53 din Constituție, că restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți este esențialmente temporară și trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, trebuie să fie necesară într-o societate democratică și să nu afecteze însăși substanța dreptului. De asemenea, se arată că purtarea permanentă a măștilor de protecție poate agrava situația medicală a unor persoane care suferă de afecțiuni respiratorii care fac dificilă respirația chiar și în condiții normale, că oricum nu este utilă, că oricum cazurile de îmbolnăvire au explodat odată cu obligativitatea purtării măștii de protecție. Determinarea numărului de îmbolnăviri cu acest coronavirus nu este certă, testele folosite nu sunt standardizate, iar oricum virusul se elimina prin sistemul imunitar și nu poate fi echitabil ca 10% din venitul unei persoane necesar achiziționării de măști. Se mai arata de lipsa de transparenta de natura a influenta legalitatea actului administrativ dovedit prin schimbările de poziții, respectiv conflictul apărut intre ministrul sănătății si premier. 3. Apărările formulate în cauză 3.1. Intimatul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. 3.2. Intimatul Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat în principal excepția lipsei de obiect și de interes iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul formulat de reclamantul A. este nefondat, iar recursul formulat de recurenții B. și Organizația Județeană Constanța este exercitat de către o persoană fără calitate procesuală activă. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. 5.1. În ceea ce privește recursul formulat de recurenții B. și Organizația Județeană Constanța Înalta Curte constată că este exercitat de către o persoană fără calitate procesuală activă. Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios. În pricina de față, părți la judecata în primă instanță a cauzei au fost reclamantul A. și intimatul-pârât Guvernul României, al cărui conducător este emitentul actelor administrative contestate, numai aceste persoane — nu și alte entități, cum este B. și Organizația Județeană Constanța, indiferent dacă au sau nu personalitate juridică - putând exercita calea de atac a recursului împotriva hotărârii pronunțate de prima instanță. Aceasta, întrucât, în contenciosul administrativ, calitatea procesuală pasivă nu depinde de posesia personalității juridice a autorității publice chemate în judecată, ci de capacitatea acesteia de a emite/adopta acte administrative. Cum, în cauza de față, B. și Organizația Județeană Constanța nu a fost parte la judecata în primă instanță a cauzei iar recursul a fost declarat de această autoritate, în nume propriu, constatându-se întemeiată excepția invocată, va fi respins recursul, ca fiind formulat de către o persoană fără calitate procesuală activă, examinarea motivelor de recurs fiind, în această situație, de prisos. 5.2. În ceea ce privește excepțiile privind lipsa de interes și lipsa de obiect invocate de intimatul Ministerul Afacerilor Interne Intimatul invocă această excepție cu motivarea că interesul invocat de către reclamant este unul public, or, acționarea reclamantului în protejarea unui interes public, poate avea loc, potrivit art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau interesului legitim privat. Înalta Curte apreciază că prin hotărârea criticată au fost luate măsuri generale și obligatorii prin care au fost restrânse temporar anumite drepturi și libertăți, de natură a fi aplicabile și recurentului-reclamant, astfel că acesta justifică astfel un interes direct și personal în exercitarea dreptului la acțiune. Ca urmare, se reține că cererea recurentului-reclamant, deși vizează prioritar protejarea unui interes legitim public, astfel cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, respectiv interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare sau realizarea competenței autorităților publice, cum prin măsurile vizate inclusiv drepturile recurentului-reclamant suferă o restrângere față de contextul firesc de desfășurare a relațiilor sociale, se impune a se recunoaște acestuia interesul de a acționa ca persoană vătămată în contencios administrativ conform art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004. 5.3. În ceea ce privește recursul formulat de reclamantul A. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamantul A. a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 293 din 10.03.2021 și anexele I, II, III privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14.03.2021. În esență, recurentul a arătat că restrângerea pe termen indefinit a drepturilor și libertăților are efecte profund nocive în plan economic, social și psihologic. A mai arătat că starea de alertă a fost instituită inițial la 18.05.2020, că ulterior a fost prelungită succesiv și neîntrerupt prin mai multe hotărâri de guvern, prezenta hotărâre atacată reprezentând a zecea prelungire. Arată că o atare prelungire nu are, pe de o parte, eficiență pentru scopul pentru care a fost dispusă, iar, pe de altă parte, are efecte dezastroase asupra sectorului economic și asupra vieții sociale. În concluzie recurentul critică prelungirea stării de alertă și impunerea de măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de Covid 19, apreciind că se poate vorbi despre o măsură excesivă ca durată și efecte, și disproporționată relativ la componenta acesteia de a restrânge drepturi și libertăți, și inoportună prin aceea că nu este utilă. Înalta Curte, are în vedere că, în contextul fenomenului de pandemie prin Hotărârea CNSU nr. 36/2020 privind constatarea pandemiei de COVID-19 și stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate pentru protecția populației, s-a certificat la nivelul României pandemia de COVID-19 declarată de Organizația Mondială a Sănătății la data de 11.03.2020 (art. 1). Ca urmare, în conformitate cu prevederile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, a fost instituită starea de alertă, reprezentând răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății. Actul administrativ adoptat și măsurile în cauză au avut ca temei art. 53 din Constituție și Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei Covid 19. Potrivit art. 53 din Constituție, exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune după caz: pentru apărarea securității naționale, a ordinii, sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată nediscriminatoriu și fără a duce atingere existenței dreptului sau libertății. În cauză sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru legalitatea măsurilor dispuse, respectiv că măsurile stabilite de autorități în contextul combaterii pandemiei de coronavirus sunt prevăzute de lege și au fost subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice, fiind adoptate și implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just și proporțional echilibru între drepturile și libertățile fundamentale, în ansamblul lor. Restrângerea unor drepturi este permisă atunci când aceasta este impusă de necesitatea de a asigura securitatea juridică a drepturilor și libertăților celorlalți, atât din perspectiva intereselor individuale, cât și a celor naționale sau de grup și a binelui public, fiind și o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situațiile în care exercițiul lor are un caracter antisocial. De asemeni, Convenția Europeană a Drepturilor Omului enumeră scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea națională, siguranța publică, bunăstarea economică a țării, apărarea ordinii și prevenirea faptelor penale, protejarea sănătății și a moralei, protejarea drepturilor și libertăților altora, împiedicarea divulgării de informații confidențiale sau garantarea autorității și imparțialității puterii, iar, potrivit jurisprudenței CEDO părțile pot lua, ținând seama de nevoile de sănătate și de resursele disponibile, măsurile adecvate în scopul de a asigura, în sfera jurisdicției lor, accesul echitabil la îngrijiri de sănătate de calitate adecvată. De asemeni, potrivit art. 35 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care conține dispoziții referitoare la protecția sănătății publice, orice persoană are dreptul de acces la asistența medicală preventivă și de a beneficia de îngrijiri medicale în condițiile stabilite de legislațiile și practicile naționale. Se reține că măsurile care limitează drepturile și libertățile fundamentale criticate au drept scop asigurarea sănătății publice. Potrivit art. 34 din Constituția României, dreptul la ocrotirea sănătății persoanei presupune, din partea statului, două obligații principale și anume: de abținere, respectiv de a nu aduce atingere sănătății persoanei prin recurgerea la acțiuni violente/nonviolente, și de asigurare a cadrului necesar protejării dreptului, ambele subsumate interesului public legitim. Or aceasta determină dispunerea unor măsuri restrictive, instituite în vederea protejării cetățenilor, așadar o nevoie socială imperioasă, în aprecierea căreia autoritățile statului dispun de o marjă de apreciere. În ceea ce privește proporționalitatea ingerinței cu scopul legitim urmărit, se reține că această cerință este de asemeni întrunită. Astfel, România este parte semnatară a Regulamentului Sanitar Internațional (2005) adoptat de Adunarea Generală a Organizației Mondiale a Sănătății (OMS), iar prin Hotărârea 758/2009 pentru punerea în aplicare a Regulamentului Sanitar Internațional 2005 se arată că: art. 3 alin. (1) lit. d) în situația alertelor internaționale, evaluează informațiile primite de la OMS referitoare la evenimente care amenință sănătatea publică și care evoluează pe teritoriul altui stat, utilizează instrumentul de decizie prevăzut în anexa nr. 2 la RSI 2005 în vederea evaluării riscului de sănătate publică pentru România și recomandă implementarea măsurilor de sănătate publică de răspuns atunci când este cazul. La nivelul Ministerului Afacerilor Interne își desfășoară activitatea Grupul de suport tehnico - științific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României, care a fost înființat prin Hotărârea nr. 3/2016 a Comitetului Național pentru Situații Speciale de Urgență, cu scop în monitorizarea alertelor internaționale emise de Organizația Mondială a Sănătății și a stării de pericol pe care o generează pe teritoriul României, gestionarea și coordonarea intervențiilor, instruirea personalului competent, în scopul prevenirii și controlul bolilor cu potențial foarte ridicat de transmitere și răspândire pe teritoriul României. Începând cu luna martie 2020, în cadrul ședințelor acestui Grup au fost prezentate recomandările Ministerului Sănătății, ale organismelor internaționale (Organizația Mondială a Sănătății, Centrul de Control al Bolilor din China), Institutului Național de Sănătate Publică, etc. care trebuie implementate pentru combaterea infecțiilor cu Coronavirus și au fost discutate măsurile care trebuie aplicate la nivelul fiecărei instituții. În concret, actul administrativ atacat a fost adoptat ținând seama de propunerile din hotărârile Comitetului Național pentru Situații de Urgență, ce la rândul lor au fost elaborate în urma efectuării unei analize minuțioase a factorilor de risc privind managementul situației de urgență generată de virusul SARS-COV-2 pe teritoriul României la data de 07.03.2021 realizată de specialiști în domeniul sănătății publice și a situațiilor de urgență. Or, în acest context nu se poate reține că actul administrativ contestat a fost emis prin comiterea un exces de putere, existând respectare a cadrului legal, analiză și fundamentare. În concluzie, Înalta Curte apreciază că prelungirea stării de alertă și posibilitatea instituirii de către autoritatea pârâtă a măsurilor sanitare restrictive este prevăzută de lege, ingerința urmărește protecția sănătății - unul dintre scopurile legitime menționate la art. 8 paragraf 2 din C.E.D.O., fiind necesară într-o societate democratică pentru atingerea scopului respectiv și proporțională scopului urmărit, nefiind atins justul echilibru între interesele generale ale societății și interesul recurentului-reclamant. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepția lipsei calității procesuale active a recurenților B. și Organizația Județeană Constanța și va respinge recursul declarat de acești recurenții ca fiind exercitat de către o persoană fără calitate procesuală activă, va respinge excepțiile privind lipsa de interes și lipsa de obiect invocate de intimatul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiate și va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A., ca nefondat.