ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2009/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj la data de 14.06.2021 reclamanții A. și B. au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României: - anularea în întregime a H.G. nr. 636 din 9 iunie 2021, publicată în 10 iunie 2021, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 12 iunie precum și a anexelor; - în subsidiar, anularea oricăreia dintre următoarele măsuri: - anularea H.G. nr. 636/2021 pentru județul Cluj; - anularea anexei 2 art. 4 - privind condiționarea participării la orice eveniment de prezentarea dovezii de vaccinare, test PCR, test antigen sau confirmarea trecerii prin boală și anexei 3 pct. 1 care condiționează prezentarea documentelor de mai sus; - anularea restricțiilor de circulație; anularea suspendării activității sălilor de fitness la incidența de peste 4/1000 locuitori.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 204 din 09 iulie 2021 Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: "Respinge excepția lipsei procedurii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României și intervenientul MAI, ca neîntemeiată. Respinge excepția lipsei de interes, invocată de pârâtul Guvernul României și intervenientul MAI, ca neîntemeiată. Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A. și B. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată. Admite cererea de intervenție accesorie în numele pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne." Motivele care au stat la baza soluției de respingere a excepțiilor inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile și a lipsei de interes a acțiunii au fost detalitate de instanța de fond în cuprinsul încheierii din 28 iunie 2021.

Recursul principal exercitat în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs reclamanții A. și B., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că sentința primei instanțe este nelegală și lipsită de imparțialitate, conținând argumentări împotriva echității. Recurenții au invocat soluția pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2021, prin care s-a constatat inexistența hotărârii C.N.S.U. nr. 36/1.07.2020 de certificare a pandemiei de SARS-Cov19, pentru lipsa publicării în Monitorul Oficial al României. Un act inexistent nu produce efecte juridice, astfel că, la acest moment, din punct de vedere juridic nu există o pandemie în România. Au mai arătat recurenții că în motivarea sentinței instanței de fond se folosește o argumentare bizară, judecătorul considerând că "din moment ce autoritățile nu puteau cunoaște care măsuri sunt cele mai potrivite în contextul epidemiologic actual, este evident că nu puteau motiva mai în detaliu de ce au ales să adopte o asemenea măsură". O asemenea concepție contravine flagrant dispozițiilor art. 53 din Constituția României, care condiționează restrângerea oricăror drepturi fundamentale de proporționalitate, astfel că prin sentința pronunțată instanța legitimează orice excces de putere al Guvernului, recunoscând că a luat măsuri fără niciun fel de fundamentare concretă, ci doar pe presupuneri.

Apărările formulate în cauză și recursul incident Intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne și pârâtul Guvernul României au depus întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului reclamanților ca nefondat. Guvernul României a formulat, totodată și recurs incident, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., împotriva sentinței civile nr. 204 din 09 iulie 2021 și împotriva încheierii din 28 iunie 2021, în privința considerentelor și soluției de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile și a excepției lipsei de interes. În motivarea recursului incident s-a arătat că instanța de fond a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, pentru lipsa procedurii prealabile, cu încălcarea/aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004. Astfel, s-a apreciat, în mod greșit, că H.G. nr. 636/2021 se circumscrie excepției în ceea ce privește obligativitatea plângerii prealabile, întrucât actul atacat ar fi intrat în circuitul civil și a produs efecte pentru 30 de zile, ceea ce ar exclude în mod logic parcurgerea procedurii prealabile. Plângerea prealabilă reprezintă o condiție de admisibilitate a cererii de anulare a actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 636/2021, art. 7 alin. (1), art. 8, art. 12 și art. 18 din Legea nr. 554/trebuind interpretate în mod corelat, acestea prefigurând o procedură unitară. În mod nelegal, instanța de fond a respins și excepția lipsei de interes în susținerea acțiunii, recurentul-pârât apreciind că, raportat la dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, reclamanții nu au făcut dovada vătămării efective a drepturilor lor, aceștia invocând un interes viitor și incert în contextul pandemic actual, respectiv o eventuală imposibilitate de participare la evenimente sportive sau culturale.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: În privința recursului declarat de reclamanții A. și B., Înalta Curte constată că potrivit motivului de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În prezenta cauză, aceste motive nu sunt incidente, iar soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate. Astfel, Înalta Curte apreciază că nu pot fi reținute elemente de nelegalitate a hotărârii de guvern, reclamanții neprezentând motive apte să conducă la anularea actului administrativ cu caracter normative contestat. Legalitatea actelor administrative impune respectarea anumitor cerințe: actele să fie adoptate sau emise de către autoritățile competente din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe; conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege. Toate aceste cerințe esențiale au fost respectate în cauză, hotărârea de guvern fiind emisă în deplină concordanță cu prevederile art. 3, 4, 6 și art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, pornind de la contextul generat de dinamica evoluției situației epidemiologice naționale, dar și internaționale, determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, împrejurare care reclamă adoptarea unor noi măsuri care să permită autorităților publice să intervină eficient și cu mijloace adecvate pentru gestionarea crizei în discuție. Hotărârea de guvern contestată cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, posibilitatea restrângerii unor drepturi și libertăți fiind prevăzută de Legea nr. 55/2020 și nu de actul contestat, în acord cu prevederile legale și jurisprudența instanței de contencios constituțional care a statuat faptul că restrângerea drepturilor și a libertăților nu se poate realiza decât prin lege, astfel cum rezultă din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 53 și ale art. 115 alin. (6) din Constituție. Așadar, actul normativ care face obiectul acțiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispozițiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și, în mod evident, nu conține soluții legislative care să fie contrare cu concepția sau finalitatea urmărită de actele de bază. Înalta Curte reține că prin dispozițiile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de Covid 19 s-a reglementat starea de alertă ca fiind acel răspuns la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporțional cu nivelul de gravitate, manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății. Prin același act normativ legiuitorul primar a conferit posibilitatea Guvernului ca prin emiterea unor hotărâri să stabilească măsuri pentru creșterea capacității de răspuns la situația pandemică constatată inclusiv măsuri de natură a restrânge anumite drepturi fundamentale. În cazul concret, pentru adoptarea măsurilor criticate de către recurenții-reclamanți s-a avut în vedere evaluarea menținerii unui răspuns adecvat situației de urgență determinată de răspândirea noului Coronavirus. În mod cert măsurile contestate sunt prevăzute de lege, posibilitatea instituirii acestor măsuri prin hotărâre de guvern este prevăzută de art. 6 lit. c) din Legea nr. 55/2020. În acest context, nu se poate aprecia că drepturile fundamentale ar fi fost restrânse prin hotărârea de guvern a cărei legalitate este analizată, ele fiind, în realitate, restrânse chiar de Legea nr. 55/2020, față de care H.G. contestată reprezintă doar act de aplicare. Așadar, Hotărârea de Guvern a cărei legalitate este analizată de instanța de contencios administrativ cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) lit. d), e) și f), alin. (2) lit. d), alin. (3) lit. a) - f) din Legea nr. 55/2020. De asemenea, în art. 6 lit. c) și d) din lege, este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: c) măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților și diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri; d) instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz". În aceste condiții, actul normativ atacat este adoptat cu respectarea Legii 55/2020, acesta fiind emis de legiuitor ca urmare directă a situației pandemice din România, situație de notorietate publică de altfel, care impune, din partea autorităților statului, luarea unor măsuri de protejare a populației din România, fiind știut faptul că, la nivel mondial, toate statele afectate de pandemie au luat măsuri restrictive care afectează anumite libertăți cetățenești. În ceea ce privește încălcarea drepturilor fundamentale garantate de Constituție, Înalta Curte reține că toate măsurile dispuse atât în perioada stării de urgență, cât și în prezent, în perioada stării de alertă, au fost instituite în limitele permise de Constituția României, în măsura art. 53 din Constituție care prevede că "(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată in mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății." Conform normei juridice referite, trei condiții cumulative trebuie respectate pentru că, anumite drepturi ale persoanelor, să poată fi restrânse, în condiții legalmente corecte, în contextul stării de urgență: Ingerința trebuie să fie prevăzută de lege - Potrivit C.E.D.O., prin lege se înțelege orice act normativ care este accesibil și previzibil. În situația de față, restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților în stare de urgență nu este dispusă de Guvernul României, prin H.G. contestată, ci este prevăzută într-o lege, anume Legea nr. 55/2020. Astfel cum s-a reținut în jurisprudența constituțională, restrângerea unor drepturi constituționale este admisă, ea răspunzând nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor și libertăților celorlalți, atât din perspectiva intereselor individuale, cât și a celor naționale sau de grup și a binelui public, fiind și o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situațiile în care exercițiul lor are un caracter antisocial. Ingerința trebuie să urmărească un scop legitim - În acest caz măsurile care limitează drepturile și libertățile fundamentale trebuie să aibă drept scopuri protejarea sănătății și siguranța publică. Convenția europeană enumera scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea națională, siguranța publică, bunăstarea economică a țării, apărarea ordinii și prevenirea faptelor penale, protejarea sănătății și a moralei, protejarea drepturilor și libertăților altora, împiedicarea divulgării de informații confidențiale sau garantarea autorității și imparțialității puterii. Și această condiție este îndeplinită, măsurile fiind dispuse în vederea prevenirii și împiedicării răspândirii la nivel național a virusului SARS-CoV2. Ingerința trebuie să fie necesară și proporțională într-o societate democratică - Curtea europeană a apreciat că ingerința trebuie să răspundă unei nevoi sociale imperioase. Autoritățile statului sunt cele care vor aprecia necesitatea ingerinței, pentru că ele dispun de o marjă de apreciere, mai mult sau mai puțin vastă în funcție de dreptul în cauză. Jurisprudența Curții europene cere ca ingerința să fie proporțională cu scopul legitim urmărit. Aprecierea, în concret, a proporționalității pe care o face Curtea europeană ține cont de existența nevoii sociale imperioase, or, în speță, toate măsurile sunt dispuse în scopul îndeplinirii obligației ce-i incumbă Statului Român, potrivit art. 34 alin. (2) din Constituția României, unde se stipulează faptul că "statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea [...] sănătății publice". Conform art. 3 - "Accesul echitabil la îngrijirile de sănătate" din Convenția europeană pentru protecția drepturilor omului și a demnității ființei umane față de aplicațiile biologiei și medicinii, Convenția privind drepturile omului și biomedicina, ratificată de România prin Legea nr. 17/2001, "părțile iau, ținând seama de nevoile de sănătate și de resursele disponibile, măsurile adecvate în scopul de a asigura, în sfera jurisdicției lor, accesul echitabil la îngrijiri de sănătate de calitate adecvată". Astfel, se poate aprecia că măsurile stabilite de autorități în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice, fiind adoptate și implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just și proporțional echilibru între drepturile și libertățile fundamentale, în ansamblul lor. Toate măsurile au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorității interesului public și protejarea sănătății publice, acestea fiind absolut necesare dată fiind situația de fapt. Cu privire la încălcarea principiului nediscriminării, Înalta Curte reține că persoanele care dețin certificatul covid în cele trei forme, în comparație cu persoanele care nu sunt vaccinate, nu s-au testat sau nu au trecut prin boală, nu sunt în situații comparabile, existând situații diferite, adică persoane care sunt în situații deosebite, raportat la pericol și, prin urmare, sunt justificate aplicarea unor măsuri distincte. Totodată, în privința argumentului recurenților vizând soluția pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2021, prin care s-a constatat inexistența hotărârii C.N.S.U. nr. 36/1.07.2020 de certificare a pandemiei de SARS-Cov19, pentru lipsa publicării în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte constată că acesta nu poate face obiectul cercetării în recurs, al cărui obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalității sentinței recurate și în cadrul căruia nu pot fi formulate pretenții noi, respectiv motive suplimentare de nelegalitate a actului administrativ contestat. În ceea ce privește recursul incident formulat de pârâtul Guvernul României, Înalta Curte reține că acesta vizează soluția primei instanțe de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile și a excepției lipsei de interes. Astfel, instanța de control judiciar constată legalitatea soluției pronunțate asupra excepției inadmisibilității acțiunii, dar nu ca urmare a faptului că actul administrativ contestat a intrat în circuitul civil, ci pentru că se impune reținerea în cauză a incidenței Deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021, care statuează la par. 44 și 47 că: "44. În cazul atacării în justiție a hotărârilor Guvernului, a ordinelor sau a instrucțiunilor miniștrilor emise în vederea punerii în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces la justiție efectiv, în sensul mai sus reținut, s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunțată de instanța de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalității actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia și a consecințelor sale. Or, aceste efecte ale hotărârii judecătorești nu ar putea fi obținute decât în măsura în care pronunțarea acesteia ar avea loc în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative, care este de cel mult 30 de zile de la intrarea lor în vigoare, așa cum reiese din dispozițiile art. 3 alin. (1) și (2) și ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020. (...) 47. Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunțarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecințele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020." Având în vedere că prin această decizie s-a arătat că Legea nr. 55/2020 nu se completează cu dispozițiile Legii nr. 554/2004, procedura prealabilă reglementată de art. 7 din această lege nu este obligatorie. Nefondată este și critica recurentului-pârât referitoare la excepția lipsei de interes, iar Înalta Curte, în acord cu cele reținute de prima instanță, constată că reclamanții au formulat acțiunea introductivă pe calea prevăzută de art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, în calitate de persoane vătămate, arătând că nu sunt persoane vaccinate și, în acest context, au restricții în ceea ce privește libertatea de circulație și acces la activități și locuri publice, fără a avea o altă alternativă, deși vaccinarea nu este o obligație fundamentală, fiindu-le astfel afectate drepturile și interesele legitime. Este evident că aceștia au îndreptățirea și, totodată, posibilitatea de a iniția prezentul demers judiciar, justificat, în principal, de efectele juridice pe care le-a produs actul normativ atacat în perioada în care a fost în vigoare asupra drepturilor lor fundamentale și a interesului legitim din perspectiva restricțiilor stabilite prin intermediul măsurilor dispuse în anexele hotărârii de guvern contestate. Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate atât recursul formulat de reclamanți cât și recursul incident.