ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2802/2021

Ședința publică din data de 12 mai 2021

Asupra cererii de revizuire de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin decizia nr. 6722 din 10 decembrie 2020, pronunțată în dosarul nr. x/2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității de reprezentant a semnatarului cererii de recurs și excepția tardivității recursului, invocate de intimata-reclamantă A. S.R.L.; a admis recursul formulat de pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale împotriva sentinței civile nr. 4238 din 22 octombrie 2018 a Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și, în rejudecare, a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei decizii a promovat calea de atac a revizuirii intimata-reclamantă A. S.R.L., solicitând retractarea în tot a deciziei nr. 6722/10.12.2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și, în rejudecarea recursului formulat de pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale, respingerea acestuia, ca nefondat, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a sentinței civile nr. 4238/22.10.2018 a Curții de Apel București.

Cererea de revizuire a fost întemeiază pe dispozițiile art. 21 alin. (1) din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Revizuenta a arătat că, prin decizia nr. 45/2016 privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reținut că "cererea de revizuire este admisibilă, în baza unor decizii ale CJUE, indiferent de momentul pronunțării acestora și de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispozițiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere".

Astfel, invocând considerentele acestei decizii, revizuenta a susținut că sunt întrunite condițiile de admisibilitate ale căii de atac formulate.

Revizuenta a făcut o succintă prezentare a situației de fapt care a generat litigiul dedus judecății în fața instanței de fond.

Astfel, arată că, în cadrul proiectului depus pentru obținerea finanțării nerambursabile, C.4. Descrierea tehnică a proiectului, I. Cerințe privind soluția tehnică, 1. Specificații funcționale și operaționale, 1.2 Caracteristici Funcționale, 1.1.2 Secțiunea B. și 1.1.3 Secțiunea management (ERP) a prevăzut în mod expres, explicit și integral faptul că proiectul presupune folosirea unui sistem ERP integrat platformei de eCommerce a cărei finanțare a solicitat-o.

Prin intermediul Scrisorii de aprobare, autoritatea pârâtă i-a comunicat că proiectul cod SMIS nr. 47131 a fost selectat și poate fi cofinanțat, cu mențiunea că, în urma evaluării proiectului au fost considerate drept cheltuieli neeligibile câteva componente ale proiectului, fiind astfel confirmată verificarea eligibilității cheltuielilor propuse prin proiect, fără ca între acestea să se regăsească modulele ERP.

Ulterior, a fost încheiat contractul de finanțare nr. x/30.12.2013, având ca obiect "acordarea finanțării nerambursabile de către Autoritatea de Management pentru implementarea Proiectului nr. SMIS 47131", valoarea totală eligibilă a proiectului fiind în cuantum de 835.690 RON.

În data de 2.04.2015, a avut loc o misiune de control a C. privind contractul de finanțare nr. x/30.12.2013, pentru verificarea sesizării privind suspiciunea de neregulă nr. 4597/19.03.2015. În urma controlului efectuat, reprezentanții pârâtei (D., E., F., G.) au concluzionat cu privire la următoarele aspecte: Cheltuielile aprobate pentru rambursare totalizează 822.400 RON. Cheltuielile declarate în CR1, CR2 si CR3 sunt conforme cu dispozițiile legale incidente, inclusiv Ordinul MFP 724/2008. Suspinciunea de neregulă nr. 4597/19.03.2015 nu se confirmă. În acest sens, a fost întocmit proiectul de raport de control privind contractul de finanțare nr. x/30.12.2013, de care revizuenta a luat cunoștință și față de care nu a avut obiecțiuni. Conform celor menționate în acest act, "în situația în care nu se vor primi observații și comentarii în termenul specificat, "...acesta se va transforma în Raport de Control."

Raportul de control, înregistrat sub nr. x/28.04.2015 și primit de reclamanta-revizuentă la aceeași dată, a fost întocmit de aceiași reprezentanți ai C. care au întocmit și proiectul de raport de control, însă, conținutul acestui raport a fost unul total diferit de cel al proiectului de raport de control. De data aceasta, prin raportul de control, aceiași reprezentanți ai C. (D., E., F., G.) au concluzionat următoarele: Cheltuielile declarate în CR1, CR2, CR3 sunt conforme cu dispozițiile legale incidente. Reținem însă prevederile Ordinului MFP 724/2008 coroborat cu Ghidul Solicitantului pentru operațiunea 3.3.2. [...] rezultă că cheltuiala aferentă modulelor ERP achiziționate de beneficiar nu sunt cheltuieli eligibile.

Împotriva raportului de control, a formulat în termen contestație, soluționată prin înscrisul intitulat raport nr. x/03.09.2015, prin care instituția și-a menținut actul administrativ.

La data de 11.01.2016, a fost emis procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare, arătându-se că, în baza deciziei nr. x/21.10.2015 emise de Directorul Adjunct DMFC, echipa de control a procedat la efectuarea unei verificări documentare și faptice a cazului de neregulă, având drept scop verificarea aspectelor menționate în Suspiciune de neregulă înregistrată la C. cu nr. X/19.03.2015. Concluziile formulate la Punctul 8 din acest proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare au fost în sensul că, având în vedere prevederile Ordinului nr. 724/13.03.2008 privind aprobarea listelor de cheltuieli eligibile, precum și ale ghidului solicitantului pentru operațiune 3.3.2. coroborat cu faptul că în cadrul vizitei de control s-a confirmat că beneficiarul a achiziționat module ERP care nu sunt eligibile în cadrul proiectelor finanțate prin această operațiune, valoarea facturii x/05.05.2014 de 205.000 RON fără TVA, aferentă acestor module, este declarată neeligibilă.

Reiterând motivele de nelegalitate din cuprinsul cererii de chemare în judecată, revizuenta arată că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 11.01.2016 nu respectă prevederile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011; punctul 1 lit. a) din acesta este incomplet, față de conținutul modelului procesului-verbal de constatare a neregulilor reglementat în mod expres prin H.G. nr. 875/2011 - Anexa nr. 4 la Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011; nu detaliază verificările relevante efectuate pentru fiecare aspect din sesizarea de neregulă conform modelului Procesului-verbal de constatare a neregulilor reglementat în mod expres prin H.G. nr. 875/2011 - Anexa nr. 4 la Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011; nu indică temeiul de drept prevăzut la punctul 7 în modelul procesului-verbal de constatare a neregulilor reglementat în mod expres prin H.G. nr. 875/2011 - Anexa nr. 4 la Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011; procedura de verificare nu a respectat prevederile imperative ale art. 18 alin. (1) si (2) raportat la art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011.

Verificarea acestei suspiciuni de neregulă a fost dispusă și în data de 02.04.2015, concluzionându-se atât prin proiectul de raport de control privind contractul de finanțare nr. x/30.12.2013, cât si prin raportul de control privind acest contract de finanțare, că suspiciunea de neregulă nu se confirmă.

Prin cele două acte, autoritatea pârâtă a oferit soluții contradictorii cu privire la modulele ERP însă, în fiecare dintre acestea - modulele ERP achiziționate au fost analizate.

Prin actele anterior menționate nu s-a făcut nicio corelare cu sesizarea de neregulă nr. 4597/19.03.2015 a chestiunii privind modulele ERP. De asemenea, în ambele acte prealabile proiectului de proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, s-a menționat în mod expres că suspiciunea de neregulă nr. 4597/19.03.2015 nu se confirmă.

Revizuenta a învederat și incompatibilitatea instituției pârâte de a efectua constatarea acestei pretinse nereguli și incidența art. 20 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2011 raportat la art. 20 alin. (3) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011.

În opinia revizuentei, potrivit art. 20 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2011, controlul acestei posibile nereguli trebuia să se efectueze de către o structură de control din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.

Revizuenta face trimitere la Ghidul solicitantului aferent operațiunii 3.3.2. publicat pe site-ul C. și avut în vedere le verificarea legalității proiectului, Ordinul MFP nr. 724/2008 cu referire la lista cheltuielilor eligibile pentru proiectele finanțate în cadrul operațiunilor 3.3.1 suport pentru implementarea sistemelor informatice integrate și a altor aplicații electronice pentru managementul afacerilor și 3.3.2, precum și la alin. (1) al art. 3 din același ordin, care prevede că: "Pentru a fi eligibile pentru finanțarea prin operațiunile menționate la art. 1, toate cheltuielile trebuie să facă parte din categoriile de cheltuieli menționate în acest ordin, să corespundă obiectivelor axei prioritare 3 "Tehnologia informației si comunicațiilor pentru sectoarele public și privat" și să fie coerente cu obiectivele și rezultatele proiectelor propuse spre finanțare.

Față de conținutul în concret al actelor normative, afirmația că aceste module ERP sunt cheltuieli neeligibile este una lipsită de fundament.

Revizuenta face trimitere și la art. 2 alin. (2) din Hotărârea nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, menționând totodată, că, potrivit dispozițiilor Ghidului solicitantului, punctul 7: "Eligibilitatea cheltuielilor se va verifica atât în faza de evaluare a proiectului cât și în perioada de implementare a proiectului, pe baza cererii de rambursare a cheltuielilor efectuate și a documentelor justificative de efectuare a plăților (ex. facturi)".

Având în vedere faptul că pretinsa neregulă își are originea în etapa de aprobare a cererii de finanțare, întrucât modulele ERP au fost cuprinse în proiectul depus pentru aprobarea finanțării, iar acesta a fost verificat și aprobat în integralitate cu privire la aceste module ERP; a fost cuprins în documentația anexă la contractul de finanțare, parte integrantă din acesta, iar cheltuielile aferente modulelor ERP au fost incluse în cererea de plata nr. x care a fost verificată și acceptată la plată precum și decontată, în cazul în care s-ar putea admite că aceste cheltuieli reprezintă cheltuieli neeligibile, culpa într-o eventuală greșită calificare ca eligibile a acestor cheltuieli este a pârâtei exclusiv.

În opinia revizuentei, în situația de față, nu s-a statuat și nici măcar nu s-a insinuat o suspiciune de fraudă privind modalitatea de obținere a fondurilor nerambursabile cu încălcarea normelor legale, astfel încât, reconsiderarea asupra eligibilității cheltuielilor proiectului ce a fost aprobat și care a făcut obiectul contractului de finanțare și este în prezent 100 % implementat, ar fi un act discreționar și abuziv al autorității pârâtei.

Singurul motiv pentru care atât echipa de control, cât și comisia de soluționare a contestației au concluzionat că modulele ERP nu sunt eligibile în cadrul operațiunii 3.3.2 a fost acela că modulele ERP sunt neeligibile în cadrul operațiunii 3.3.1. Or, arată revizuenta, un asemenea motiv de excludere nu este prevăzut în reglementările interne, în contractul de finanțare ori în ghidul solicitantului.

Pe cale de consecință, măsura dispusă în sensul constatării caracterului neeligibil al achiziției unui modul ERP în cadrul operațiunii 3.3.2 "Sprijin pentru dezvoltarea sistemelor de comerț electronic și alte soluții electronice pentru afaceri", în lipsa unui temei legal în acest sens, este nelegală.

Prin întâmpinarea formulată față de cererea de revizuire, intimata-recurentă-pârâtă Autoritatea pentru Digitalizarea României (anterior Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale) solicită respingerea căii de atac, ca inadmisibilă.

Deși cererea de revizuire este motivată pe neconcordanța dispozițiilor legale actuale privind revizuirea hotărârilor în materie de contencios administrativ cu principiile dreptului UE, cu referire la Decizia nr. 45/2016 a ÎCCJ, în opinia intimatei, revizuenta urmărește reinterpretarea faptului și dreptului deja analizat.

Sub acest aspect, paragraful 73 al Deciziei ÎCCJ nr. 45/2016 este lămuritor, în sensul că nemulțumirea revizuentei, ce vizează incidența principiului "non reformatio in pejus", nu poate face obiectul analizei în cadrul acestei căi extraordinare de atac, care are în vedere pronunțarea instanței sub aspectul comiterii de ultra, extra sau minus petita, în raport de pretențiile deduse judecății care alcătuiesc fondul cauzei și nu în raport de motivele pentru care se exercită o cale de atac. Din această perspectivă, intimata consideră că motivul de revizuire nu poate fi reținut, acesta fiind inadmisibil.

În plus, prin cererea de revizuire, revizuenta invocă, în fapt, aceleași motive precizate și în cererea de chemare în judecată. Însă, instanța de recurs a făcut chiar analiza solicitată de revizuentă, ceea ce, în raport de criticile formulate, constituie răspunsul la solicitarea petentului, aceea ca o instanță să se pronunțe pe fondul îndeplinirii condițiilor în discuție.

Cu privire la art. 21 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, intimata apreciază că securitatea juridică constituie un principiu fundamental al ordinii juridice europene și că statele membre sunt cele care vor decide ce poate fi înlăturat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de revizuire

Revizuirea declarată de intimata-reclamantă A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 6722/10.12.2020 a ÎCCJ- SCAF, în raport de temeiul juridic indicat, are caracter inadmisibil pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că prezenta cale de atac extraordinară este întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, care reglementează un caz de revizuire specific materiei contenciosului administrativ, constând în încălcarea, prin hotărârea definitivă atacată cu revizuire, a priorității dreptului unional, prevăzut de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituție.

Totodată, Înalta Curte reține că, deși acest caz de revizuire este prevăzut de legea specială, procedura de soluționare a cererii este cea stabilită de C. proc. civ., ceea ce presupune examinarea, conform art. 513 alin. (3) C. proc. civ., a condițiilor de admisibilitate a revizuirii, prin prisma cerințelor prevăzute de art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Din această perspectivă, se constată a fi incidente prevederile paragrafelor 72, 73 și 84 din Decizia nr. 45/2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-au stabilit o serie de linii directoare pe care le va urma instanța învestită cu soluționarea cererii de revizuire, în analiza admisibilității căii de atac:

"72. În lumina considerentelor precedente este inadmisibilă cererea de revizuire prin care, în lipsa oricărui element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunțate de CJUE sau dispoziții de drept unional neinvocate în cauză sau, deși invocate, netratate de instanță), se urmărește revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional, deoarece se opune caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorității de lucru judecat.

Aceste considerente sunt similare celor reținute de CJUE în hotărârea pronunțată la 16 martie 2006, în cauza C - 23/2004 - Rosmarie Kapferer c. Schlank & Schick Gmb H, prin care s-a arătat că:

"dreptul comunitar nu impune unei jurisdicții naționale să reia în discuție fondul litigiului și să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri".

În consecință, Înalta Curte constată că, în analiza admisibilității cererii de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, trebuie avute în vedere, pe de-o parte, hotărârile pronunțate de CJUE sau dispozițiile de drept unional pe care revizuenta apreciază că le-a încălcat hotărârea atacată, iar, pe de altă parte, împrejurarea dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost analizată de instanța de recurs, respectiv dacă problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional a primit o dezlegare în faza procesuală anterioară.

Analizând criticile revizuentei, Înalta Curte reține că aceasta se limitează doar să afirme că instanța de recurs a încălcat principiul priorității dreptului unional, însă, nu indică, concret, cum a fost încălcat acest principiu, respectiv care sunt normele din dreptul național care ar fi fost aplicate cu prioritate, contrar art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituția României.

Deși revizuenta a susținut o astfel de încălcare, prin argumentele indicate nu a dovedit această cerință esențială pentru aplicarea cu prioritate a dreptului comunitar, întrucât legislația internă în materia dedusă judecății nu este contrară ordinii juridice comunitare, pentru a fi îndeplinită cerința impusă de lege în cazul revizuirii exercitate în baza art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concret, în prezenta procedură, Înalta Curte constată că pretinsa încălcare de către instanța de recurs a prevederilor dreptului comunitar cu relevanță în materie a fost neîntemeiat invocată de revizuentă, pentru considerentele care vizează rejudecarea recursului al cărui titular nu este și nu pentru ipoteza juridică avută în vedere de legiuitor la adoptarea soluției legislative cuprinsă în art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, din modalitatea în care este redactată cererea de revizuire, rezultă cu claritate că revizuenta nu invocă o incompatibilitate a prevederilor din legislația internă aplicată de instanța de recurs cu ordinea juridică a Uniunii Europene și nici nu aduce vreo critică hotărârii ce face obiectul prezentei revizuiri din perspectiva încălcării dreptului comunicar, ci, în realitate, tinde la o nouă judecare a recursului, situație incompatibilă cu prevederile art. 6 alin. (1) din Convenția europeană a drepturilor omului și libertăților fundamentale, cu referire la respectarea principiului securității raporturilor juridice.

În concluzie, în acord cu cele reținute în cuprinsul paragrafului nr. 72 din Decizia nr. 45/2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, anterior citat, Înalta Curte apreciază că este inadmisibilă cererea de revizuire formulată de revizuenta A. S.R.L., în raport de motivele invocate în susținerea cererii, care tind la reformarea hotărârii atacate, constituind un veritabil "recurs la recurs", aspect ce contravine naturii juridice a revizuirii, care reprezintă o cale de atac de retractare, iar nu de reformare.

Față de considerentele expuse, în temeiul art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și art. 513 alin. (3) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de revizuire, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepția inadmisibilității, invocată prin întâmpinare.

Respinge cererea de revizuire îndreptată de revizuenta A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 6722 din 10 decembrie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2016, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 mai 2021.