ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3311/2014

Procedura în fața primei instanțe Reclamanta B.S.V. a ridicat excepția de nelegalitate a art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 emis de Președintele C.N.A.S., a Protocolului nr. P5282 din 26 octombrie 2007/9586 din 30 octombrie 2007 și a actului adițional nr. 1/181797/2009/801320/2009, încheiate între C.N.A.S. și A.N.A.F. Excepția de nelegalitate a fost invocată în acțiunea promovată în dosarul 7292/117/2012 a Tribunalului Cluj în care reclamanta a solicitat anularea deciziei E568 din 20 aprilie 2012 a C.A.S. Cluj, a Deciziei de impunere 212890/1 din 1 martie 2012 și nr. 212890/2 din 1 martie 2012, iar Curtea de Apel a fost sesizată cu excepția de nelegalitate prin încheiere din ședința publică din 22 februarie 2013 a Tribunalului Cluj. A.N.A.F. a depus întâmpinare solicitând respingerea excepției de nelegalitate, ca inadmisibilă, întrucât doar actul administrativ individual poate face obiectul controlului de legalitate. Ori protocolul încheiat în baza colaborării a două autorități publice nu are calitatea de act administrativ, iar titlul de creanță îl constituie deciziile emise de C.A.S. C.A.S.J. Cluj a depus întâmpinare solicitând respingerea excepției de nelegalitate arătând că doar legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, iar protocolul este un act bilateral care nu are calitatea de act administrativ reprezentând un act intern al celor două instituții Ministerul Sănătății a invocat excepția inadmisibilității cu privire la Protocol, actul adițional și Ordinul C.N.A.S., arătând că nu este vorba de un act administrativ individual, nu s-a formulat plângere prealabilă, protocolul a fost încheiat pentru aducerea la îndeplinire a obligațiilor care revin conform legii, atât C.N.A.S., cât și A.N.A.F., iar în ce privește Ordinul C.N.A.S., interpretarea normei legale a dat posibilitatea reglementării normelor concrete metodologice de către C.N.A.S.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 263/2013 din 11 aprilie 2013, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile inadmisibilității și plângerii prealabile; a respins excepția de nelegalitate a prevederilor art. 35 din Ordinul Președintelui C.N.A.S. nr. 617/2007 formulată de reclamanta B.S.V. în contradictoriu cu intimatul Președintele C.N.A.S., C.N.A.S. și C.A.S. Cluj, A.N.A:F. și M.S. și a respins excepția de nelegalitate a Protocolului nr. P5282/2007/95896/2007 și Actul Adițional nr. 1 (181797/2009/ 801320/2009) la Protocolul încheiat între C.N.A.S. și A.N.A.F. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele aspecte: În ceea ce privește excepția lipsei plângerii prealabile, Curtea a reținut că dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu se aplică în cazul excepției de nelegalitate. În ceea ce privește excepția de inadmisibilitate invocată pe motivul că prevederile art. 4 se referă doar la acte administrative individuale și nu la cele normative, Curtea a apreciat că norma legală nu exclude ridicarea excepției de nelegalitate și cu privire la actele administrative normative. În ceea ce privește posibilitatea de a ridica excepția de nelegalitate și cu privire la protocolul încheiat între C.N.A.S. și A.N.A.F., Curtea a apreciat că acest act nu poate fi considerat bilateral pe motivul că este încheiat între două autorități publice și prin urmare, nu ar fi un act administrativ pentru că și în acest caz este exprimată voința unilaterală a fiecărei autorități publice astfel că prin urmare, nu poate fi considerat din acest punct de vedere exceptat de la controlul de legalitate. Referitor la încălcarea prin acest protocol a normelor legale care protejează informațiile cu caracter personal, Curtea a considerat că potrivit art. 5 alin. (2) lit. c) și lit. d) din Legea nr. 677/2001, consimțământul persoanei vizate nu este cerut când prelucrarea este necesară în vederea îndeplinirii unei obligații legale a operatorului și când este necesară pentru exercitarea prerogativelor de autoritate publică cu care sunt investiți operatorii. Aceste aspecte, au fost urmate de către A.N.A.F. și C.N.A.S., întrucât s-au transmis datele necesare pentru ca C.N.A.S. prin C.A. să poată emite titluri de creanță deci, în vederea exercitării prerogativei acestei autorități publice care este aceea de a colecta obligațiile fiscale către F.N.U.A.S.S. În acest sens, sunt și prevederile directivei 95/46/CE, precum și ale art. 30 lit. b) din Legea nr. 677/2001. În ceea ce privește excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007 emis de Președintele C.N.A.S., Curtea a constatat că art. 216 din Legea nr. 95/2006 trimite în mod explicit la dispozițiile cuprinse în Codul de procedură fiscală atunci când menționează atribuțiile execuționale ale C.N.A.S. Astfel, art. 35 din Normele metodologice se coroborează cu art. 141 C. proc. fisc., iar dispozițiile art. 216 din Legea nr. 95/2006 se coroborează cu art. 85 C. proc. fisc. Un alt argument în acest sens este cel din art. 261 alin. (5) al Legii nr. 95/2006 privitor la obligația persoanelor prevăzute la art. 257 și 258 de a pune la dispoziția A.N.F. sau ale C.A., documente justificative și acte de evidență în vederea stabilirii obligațiilor la fond. De asemenea, cum art. 267 din Legea nr. 95/2006 menționează atributul C.A. de a colecta contribuții a persoanelor fizice, aceste contribuții în lipsa depunerii declarației prevăzută la art. 215 alin. (3) pot fi stabilite numai printr-o decizie de impunere conform art. 86 C. proc. fisc. În consecință, Curtea de Apel a apreciat că instituțiile C.A.S. au atribuții nu doar în a proceda la măsuri de executare silită ci și de a colecta obligațiile reprezentând contribuții la F.N.U.A.S.S., obligații care se stabilesc fie în urma depunerii declarației, fie din oficiu pe baza unei decizii de impunere. Adoptarea unui act administrativ prin care să se stabilească normele metodologice de punere în aplicare a prevederilor Legii nr. 95/2006 ce fac trimitere la colectarea creanțelor către F.N.U.A.S.S. nu încalcă prevederile legale invocate de reclamantă și nu dă posibilitatea interpretării acestui act normativ ca fiind emis cu exces de putere. Având în vedere toate aceste aspecte, Curtea a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, apreciind conformitatea actelor atacate cu prevederile legale la care s-a făcut trimitere.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamanta B.S.V. a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta susține următoarele aspecte: În ceea ce privește excepția de nelegalitate a Protocolului privind furnizarea datelor referitoare la asigurați nr. P5282 din 26 octombrie 2007 și nr. 95896 din 30 octombrie 2007 încheiat între C.N.A.S. și A.N.A.F. și a actului adițional nr. 1 la Protocol, în mod nelegal instanța de fond a considerat că acestea nu contravin prevederilor Legii nr. 677/2001 care protejează informațiile cu caracter personal, astfel că recurenta consideră că a făcut dovada faptului că Protocolul, ca și actul adițional la Protocol, încalcă dispozițiile legale naționale și internaționale în materia protecției la viața personală și a datelor cu caracter personal și că în mod nelegal instanța de fond a apreciat că ne aflăm într-o situație de excepție în care consimțământul persoanei vizate nu este cerut. În ceea ce privește excepția de nelegalitate a art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 al C.N.A.S., recurenta susține că aceasta a fost în mod nelegal respinsă de instanța de fond cu încălcarea prevederilor art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ. În ceea ce privește nelegalitatea prevederilor art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 prin prisma reglementării posibilității ca A.N.A.F. să furnizeze informații privind contribuabilii, pe bază de protocol către C.N.A.S., această dispoziție legală încalcă, în opinia recurentei, acte normative cu forță juridică superioară. Raportat la cele mai sus arătate, recurata arată că a făcut dovada că dispozițiile art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 care reglementează posibilitatea A.N.A.F. de a transmite către C.A.S. informații pe bază de protocol încalcă dispozițiile legale naționale și internaționale în materia protecției la viața personal și a datelor cu caracter personal ale persoanei fizice. Recurenta susține, totodată, că atribuțiile caselor de asigurări în legătură cu contribuțiile pentru asigurări sociale de sănătate sunt limitate la colectarea acestora și aplicarea măsurilor de executare silită în cazul neachitării lor la termen. Recurenta-reclamantă explică că atât colectarea creanțelor, cât și executarea silită a acestora presupun existența unei creanțe prestabilite de către un organ competent, potrivit legii. Astfel, activitatea de stabilire a sumei datorate de către contribuabil (de emitere a titlului de creanță) este una distinctă de cele două menționate. Ea nu poate fi considerată ca o componentă a activității de colectare a creanțelor, deoarece o creanță care nu a fost stabilită încă nu se poate colecta. Nicio prevedere a Legii nr. 95/2006 nu instituie în mod expres dreptul caselor de asigurări de a emite decizii de impunere din oficiu, în lipsa sus menționatelor declarații de venituri. Procedura prevăzută la art. 83 alin. (4) C. proc. civ., nu este aplicabilă, în lipsa unei trimiteri exprese, iar Legea nr. 95 nu prevede o procedură similară. Pe baza argumentelor prezentate, concluzionează recurenta că suntem în prezența unei lacune în reglementarea administrării contribuțiilor pentru asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele care realizează venituri din activități independente. Chiar dacă principiul obligativității contribuției la sistemul de asigurări sociale de sănătate este în măsură să justifice validitatea unei proceduri prin care stabilirea și colectarea contribuțiilor de asigurări de sănătate are loc din oficiu în condițiile în care asiguratul nu și-a îndeplinit obligația legală de a depune declarațiile reglementate de art. 215, o astfel de procedură și atribuțiile corespunzătoare, precum și organele competente să exercite acestei atribuții trebuie să fie expres reglementate de lege. Această necesitate decurge în mod imperativ din principiul caracterului legal al competenței organelor administrației publice și nu este îndeplinită în speță, neexistând nici un text legal care să consacre dreptul C.N.A.S. de a emite titluri de creanță.

Apărările formulate de instituțiile intimate Prin întâmpinarea formulată, intimata C.N.A.S. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând că soluția Curții de apel este legală în raport de dispozițiile art. 27 alin. (1) și art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 86/2003 privind unele reglementări în domeniul financiar, aprobată prin Legea nr. 609/2003. Intimata a mai arătat că art. 216 din Legea nr. 95/2006 face trimitere directă la dispozițiile O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, instituind dreptul C.N.A.S. de a aproba norme privind desfășurarea activității de executare silită a creanțelor datorate fondului de către persoane fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de A.N.A.F. În acest context, intimata a afirmat că o analiză din perspectiva legalității nu trebuie să conducă la interpretarea izolată a prevederilor ordinului, ci trebuie avute în vedere competențele legale atribuite C.N.A.S. și caselor de asigurări de sănătate în aplicarea măsurilor de executare silită, nefiind elemente care să conducă la concluzia că ar fi fost depășite prevederile normative în temeiul cărora a fost adoptat. Prin întâmpinare, intimata a invocat și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, făcând trimitere la Decizia nr. 3878 din 27 septembrie 2010 a acestei secții. Intimata A.N.A.F. a formulat, la rându-i, întâmpinare, susținând legalitatea și temeinicia soluției instanței de fond.

Procedura derulată în recurs Anterior termenului de judecată fixat pentru soluționarea recursului, la data de 17 septembrie 2014, recurenta a formulat concluzii scrise prin care a învederat că în M. Of. nr. 243 din 4 aprilie 2014 s-a publicat Sentința civilă nr. 835 din 8 februarie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin care s-au anulat în parte dispozițiile art. 35 alin. (1) din Ordinul președintelui C.N.A.S. nr. 617/2007, în privința posibilității organului competent al C.A.S. de a emite decizii de impunere. În acest context, recurenta a solicitat recunoașterea puterii de lucru judecat. Totodată, a invocat în susținerea poziției sale Decizia nr. 3068 din 27 iunie 2014 pronunțată de instanța supremă într-o speță similară.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma efectelor sentinței civile nr. 835 din 8 februarie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a criticilor recurentei, a apărărilor din întâmpinări, cât și sub toate aspectele, după cum permit dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că se impune reformarea acesteia, în limitele și pentru motivele expuse în continuare. La data de 4 aprilie 2014 s-a publicat în M. Of. sentința sus-indicată, prin care Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a anulat în parte dispozițiile art. 35 alin. (1) din Ordinul președintelui C.N.A.S. nr. 617/2007 „în privința posibilității organului competent al C.A.S. de a emite decizii de impunere”. Această hotărâre judecătorească, deși contrară jurisprudenței consolidate a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a intrat în puterea lucrului judecat, întrucât prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, nr. 6192 din 17 septembrie 2013, recursul C.N.A.S. a fost anulat ca netimbrat. Ca urmare, soluția din prezenta cauză, în privința excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 emis de președintele C.N.A.S., nu poate fi diferită de soluția pronunțată anterior în acțiunea de anulare a aceleiași prevederi normative, fundamentată pe argumente identice, pentru că se opune efectul pozitiv al puterii lucrului judecat. Distinct de argumentul reținut, Înalta Curte mai observă și că, potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004, „hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor”. Cum efectele anulării se produc erga omnes numai de la data publicării, rezultă că recurenta justifică interesul procesual de a obține o soluție pe „fondul” excepției de nelegalitate, urmărind ca în litigiul având ca obiect anularea deciziilor de impunere să se procedeze conform art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Cât privește excepția de nelegalitate a Protocolului nr. P5882 din 26 octombrie 2007/95896 din 30 octombrie 2007 încheiat între C.N.A.S. și A.N.A.F., precum și a actului adițional nr. 1 la acest protocol, având în vedere natura lor bilaterală, Înalta Curte constată că nu pot fi supuse controlului pe calea excepției de nelegalitate, art. 4 din Legea nr. 554/2004 limitându-l la actele unilaterale. Dispoziția din sentința atacată referitoare la respingerea excepției lipsei procedurii prealabile va fi menținută de către instanța de control judiciar, întrucât, în cadrul excepției de nelegalitate instituită de art. 4 din Legea nr. 554/2004 procedura prevăzută de art. 7 din aceeași lege nu este necesară, deoarece nu există instituită o astfel de obligație în textul care o reglementează și este un mijloc de apărare menit să ducă la înlăturarea unui act administrativ în procesul în care este invocat. Față de cele expuse, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/ 2004 și al art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ., sentința primei instanțe va fi reformată parțial, în sensul celor arătate.