ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1450/2016

Decizia nr. 1450/2016

Asupra revizuirii;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Decizia nr. 2.431 din 27 mai 2014, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a respins recursul declarat de reclamantul Cabinet Individual Avocat A. împotriva Sentinței nr. 270 din 16 aprilie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de recurs a reținut, în esență, următoarele considerente:

În ceea ce privește Protocolul nr. x/95896/2007 și Actul adițional la acest protocol, s-a reținut că aceste documente reprezintă acte interne ale celor două autorități publice între care au fost încheiate, având drept temei colaborarea instituțională între acestea; actele respective nu au, natura unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind apte, prin ele însele, să producă efecte juridice directe, așa cum corect a reținut și prima instanță, întrucât simpla furnizare de date cu privire la persoanele care fac parte din diferite categorii ce realizează venituri, luată separat, nu poate da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice, această operațiune fiind numai o premisă a emiterii unui act administrativ înzestrat cu forță juridică.

Prin urmare, în mod corect, a apreciat prima instanță că excepția de nelegalitate este inadmisibilă în ceea ce privește aceste acte.

Referitor la Ordinul Președintelui C.N.A.S. nr. 617/2007, ce cuprinde dispozițiile atacate în cauză pe calea excepției de nelegalitate, s-a reținut că acest act are ca obiect aprobarea Normelor metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calității de asigurat, respectiv asigurat fără plata contribuției, precum și pentru aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate. Ordinul a fost emis în temeiul unor prevederi expres menționate din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății (art. 211 alin. (3), art. 213 alin. (3) și (4), art. 216, art. 256 - 260 ș.a.) și din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006 (art. 7, art. 17 alin. (5) și art. 18 pct. 36).

Soluția primei instanțe reflectă aplicarea corectă a principiului ierarhiei forței juridice a actelor normative, art. 30, 31 și 35 din Normele metodologice neadăugând la lege și necontravenind sensului și spiritului actelor normative cu forță juridică superioară în aplicarea cărora a fost adoptat.

În analiza legalității normei contestate, în mod corect s-a raportat prima instanță la prevederile C. proc. fisc., întrucât chiar art. 216 din Legea nr. 95/2006 conține o astfel de normă de trimitere, în ceea ce privește exercitarea atribuțiilor ce revin C.N.A.S., prin casele de asigurări sau persoane fizice sau juridice specializate, pentru aplicarea măsurilor de executare silită, în vederea încasării sumelor cuvenite bugetului fondului și a majorărilor de întârziere aferente.

De asemenea, potrivit art. 141 C. proc. fisc., executarea silită a creanțelor fiscale se efectuează în temeiul normelor cuprinse în același cod, de către organul de executare competent, care în materia supusă analizei este C.N.A.S. Interpretarea sistematică a prevederilor cuprinse în textele legale menționate conduce, așadar, la concluzia că, în cadrul competenței atribuite caselor de asigurări de sănătate de a aplica măsurile de executare silite pentru sumele datorate către Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, este inclusă și atribuția de a emite decizii de impunere și titluri executorii, în condițiile și cu respectarea prevederilor C. proc. fisc.

O astfel de interpretare apare ca fiind și rațională în condițiile în care, conform legii, gestionarea Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, ca fond special ce se constituie din contribuția pentru asigurări de sănătate datorată, se realizează prin C.N.A.S., ca și prin casele de asigurări expres indicate, ceea ce demonstrează că aceste autorități se află direct și nemijlocit în posesia datelor necesare referitoare la cuantumul și natura sumelor datorate și neachitate pentru a putea emite, prealabil executării silite propriu-zise, titlul executoriu, cu respectarea prevederilor art. 141 C. proc. fisc.

În ce privește art. 30 și 31 din Normele metodologice, s-a reținut, în acord cu prima instanță, că legalitatea acestor dispoziții legale este evidentă și rezultă din identitatea de conținut cu dispozițiile art. 259 alin. (7) și (8) din Legea nr. 95/2006, pentru a căror executare și punere în aplicare au fost edictate; modul de stabilire a datelor de începere a termenelor de prescripție privind obligațiile fiscale prevăzute de art. 259 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 reprezintă opțiunea legiuitorului pentru această categorie de obligații fiscale, reglementată printr-un act cu cea mai mare forță juridică în ierarhia actelor normative - legea, iar împrejurarea că această reglementare diferă de cea stabilită printr-un alt act normativ - C. proc. fisc. - nu poate constitui temei pentru reținerea nelegalității prevederilor normative contestate în cauză.

La data de 4 ianuarie 2016, revizuenta a formulat cerere de revizuire împotriva deciziei pronunțate de instanța de recurs, solicitând retractarea acesteia, cu consecința modificării deciziei și a sentinței atacate, în sensul admiterii excepției de nelegalitate a Protocolului din 26 octombrie 2007, încheiat de C.N.S.A.S. și A.N.A.F. și a Actului adițional din 13 aprilie 2009 la Protocolul sus-menționat.

Revizuenta precizează că cererea de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privește exclusiv soluționarea de către instanță a excepției de nelegalitate și doar în privința protocolului și a actului adițional la acesta încheiat între C.N.A.S. și A.N.A.F., fiind necesar ca instanța națională să aplice prioritar art. 10, 11, 13 din Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice, în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și liberă circulație a acestor date.

Aceste dispoziții trebuie interpretate în sensul că se opun unor măsuri naționale, precum cele în discuție în litigiul principal, care permit unei autorități a administrației publice, a unui stat membru să transmită date personale unei alte autorități a administrației publice și prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau despre această prelucrare, potrivit Hotărârii C.E.J. din 1 octombrie 2015 în Cauza C-201/14 (Bara și alții, împotriva Președintelui C.N.A.S. și A.N.A.F.).

În privința termenului de exercitare a revizuirii, petenta arată că, în lipsa intervenientei legiuitorului în vederea reglementării termenului de revizuire ca urmare a declarării neconstituționale a disp. art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (Decizia C.C. nr. 1.609/2010), urmează a fi aplicat, pentru cazul de revizuire reglementat de legea specială, termenul de 3 luni prevăzut de art. 322 C. proc. civ. - 1865, termen care începe să curgă de la data publicării în Buletinul Oficial al Uniunii Europene a deciziei de interpretare a Tratatului de Funcționare a Uniunii Europene.

Or, hotărârea în cauza Bara și alții a fost pronunțată la data de 1 octombrie 2016, astfel că prezenta cerere este formulată în termenul de 3 luni mai sus menționat.

Pe fondul cererii de revizuire se arată că Protocolul - obiect al excepției de nelegalitate, încalcă atât dispoziții ale legislației interne (art. 315 din Legea nr. 95/2006, art. 211 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, art. 4 și 5 din Legea nr. 677/2011), cât și ale legislației comunitare (art. 16 și art. 124 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, art. 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului).

Ulterior rămânerii definitive și irevocabile a celor două hotărâri atacate cu cerere de revizuire, CEJ a răspuns întrebării preliminare adresate într-un litigiu similar, promovat de mai mulți avocați din cadrul Baroului Cluj, prin care se solicita, printre altele, anularea Protocolului din 26 octombrie încheiat de C.N.S.A.S. și A.N.A.F. și a Actului adițional din 13 aprilie 2009 la Protocolul menționat.

Față de tranșarea de către Curtea Europeană de Justiție, prin răspunsul la întrebările preliminare adresate într-o speță similară, în care a fost pus în discuție exact protocolul obiect de excepție de nelegalitate, cu aceleași argumente juridice, revizuenta apreciază că și Înalta Curte, dând eficiență și preeminență dreptului comunitar se impune să admită cererea de revizuire și pe cale de consecință să constate nelegalitate actelor atacate.

Prin întâmpinarea formulată la data de 6 mai 2016 intimata A.N.A.F. a solicitat respingerea cererii de revizuire, în principal, ca tardiv formulată, arătând că termenul de o lună de la data publicării hotărârii în cauza Bara și alții, a fost depășit.

În subsidiar, intimata A.N.A.F. a solicitat respingerea cererii ca inadmisibilă, arătând că prevederile hotărârii CJUE invocată nu schimbă în niciun fel caracterul inadmisibil al revizuirii/excepției de nelegalitate formulată de revizuentă.

Aceasta ar putea invoca argumentele pe care le-a expus în cererea de revizuire, în cadrul unei acțiuni admisibile.

Câtă vreme revizuenta nu a făcut dovada că excepția de nelegalitate este admisibilă, aceasta nu poate invoca prin intermediul căii extraordinare de atac, motive ce țin de fondul cauzei.

La rândul său, intimata C.N.A.S. a invocat excepțiile tardivității și inadmisibilității cererii de revizuire întemeiate pe disp. art. 21 din Legea nr. 554/2004, pentru argumente similare celor relevate de intimata A.N.A.F.

În cadrul unui litigiu ce viza anularea Deciziei din 23 mai 2012, respectiv a Deciziei de impunere din oficiu din 23 martie 2012 emise de C.N.A.S. (Dosar nr. x/117/2012 al Tribunalului Cluj) revizuenta a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului Președintelui C.A.S. din 13 august 2007, a art. 30 și 31 din Normele metodologice pentru stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calității de asigurat, a Protocolului din 26 octombrie 2007/încheiat de C.N.A.S. și A.N.A.F. și a Actului adițional din 13 aprilie 2009.

Prin Sentința nr. 270 din 16 aprilie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Cluj excepția de nelegalitate invocată a fost respinsă ca inadmisibilă în privința Protocolului atacat, soluție menținută de Înalta Curte de Casație și Justiție prin respingerea recursului ca nefondat, conform Deciziei nr. 2.431 din 27 mai 2014.

Revizuenta a precizat expres că revizuirea vizează exclusiv soluția instanțelor cu privire la excepția de nelegalitate a Protocolului încheiat de C.N.A.S. și A.N.A.F. și a actului adițional la Protocol, făcând referire la hotărârea pronunțată în Cauza Bara și alții, C-201/14.

Prin Hotărârea pronunțată la 1 octombrie 2015 CJUE a statuat că "Art. 10, 11 și 13 din Directiva 95/45/CE a Parlamentului European și a Consiliului European din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestora trebuie interpretate în sensul că se opun unor măsuri naționale precum cele în discuție în litigiul principal care permit unei autorități a administrației publice a unui stat membru să transmită date personale unei alte autorități a administrației publice și prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau despre această prelucrare.

Similar prezentei cauze, reclamanții din litigiul principal în care s-a formulat cererea de hotărâre preliminară (cauza C-201/14) au reținut că pe baza unui simplu protocol intern, datele menționate au fost transmise și utilizate în alte scopuri decât cele pentru care fuseseră comunicate inițial către A.N.A.F., fără consimțământul lor expres și fără informarea lor prealabilă.

Cu privire la tardivitatea revizuirii

În forma sa inițială, art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a avut următorul conținut: "Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar reglementat de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată.

Cererea de revizuire se introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrată de art. 17 alin. (3) la cererea temeinic motivată a părții interesate, în termen de 15 zile de la pronunțare. Cererea de revizuire se soluționează de urgență și cu precădere, într-un termen maxim de 60 de zile de la înregistrare.

Teza a doua din art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 conținând termenul pentru exercitarea revizuirii, a fost declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 1.606 din 9 decembrie 2010, publicată în M. Of. nr. 70 din 27 ianuarie 2011.

Cum legiuitorul nu a intervenit pentru a pune în acord prevederea neconstituțională cu dispozițiile Constituției în termen de 45 zile de la publicarea deciziei în M. Of. potrivit art. 147 alin. (1) din Constituția României, iar reglementarea de drept comun a revizuirii cuprinsă în C. proc. civ., nu conține o normă unitară privind durata și momentul de la care curge termenul pentru exercitarea căii de atac, acestea fiind stabilite distinct pentru fiecare motiv prevăzut în cod, revine instanței judecătorești sarcina de a hotărî asupra aspectelor menționate, cu respectarea unui echilibru între principiul securității raporturilor juridice și obiectivul înlăturării încălcării principiului priorității dreptului Uniunii Europene.

În cauză, revizuenta a invocat încălcarea dreptului UE întemeindu-se pe interpretarea obligatorie dată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene printr-o hotărâre preliminară pronunțată ulterior deciziei atacate cu revizuire, iar calea de atac a fost exercitată în termen de o lună și jumătate de la data publicării hotărârii C.J.U.E. în jurnalul oficial al UE, motiv pentru care Înalta Curte urmează să respingă excepția de tardivitate, invocată de intimate.

Nu poate fi sancționată partea, prin respingerea ca tardivă a revizuirii pentru că legiuitorul nu și-a îndeplinit obligația de a pune în acord prevederea neconstituțională cu dispozițiile Constituției în termen de 45 de la publicarea deciziei de admitere a excepției de neconstituționalitate a disp. art. 21 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, având în vedere că a fost respectat termenul de 3 luni prev. de art. 322 și urm. C. proc. civ. 1865.

Cu privire la admisibilitatea cererii de revizuire

Prin excepția de nelegalitate invocată în Dosarul de fond nr. x/117/2012, revizuenta-reclamantă a arătat că Protocolul din 26 octombrie 2007 încheiat cu C.N.A.S. și A.N.A.F. și actul adițional la Protocol încalcă atât dispozițiile legislației naționale - art. 211 alin. (1) și art. 315 din Legea nr. 95/2006; art. 4 și 5 din Legea nr. 677/2001, cât și dispozițiile legislației Comunitare - art. 16 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene "orice persoană are dreptul la protecția datelor cu caracter personal care o privesc"; art. 124 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene; art. 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

A susținut revizuenta că, încălcarea pe care Protocolul o aduce vieții private a persoanei fizice nu poate fi justificată prin niciuna dintre situațiile de excepție (măsuri necesare pentru securitatea națională, siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea faptelor penale etc.).

Toate aceste critici au fost însă înlăturate de către Curtea de Apel Cluj, care a analizat excepția de nelegalitate stabilind că este inadmisibilă, întrucât Protocolul și actul adițional la Protocol atacate pentru nelegalitate nu îndeplinesc cerințele art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, anume nu sunt acte administrative susceptibile de a fi supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ și deci, implicit pe calea excepției de nelegalitate.

Aceste documente reprezintă acte interne ale celor două autorități publice între care au fost încheiate, având drept temei colaborarea instituțională între acestea, simpla furnizare de date cu privire la persoane care fac parte din diferite categorii ce realizează venituri, nu poate da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice, această operațiune fiind numai o premisă a emiterii unui act administrativ înzestrat cu forță juridică.

Așadar, încălcarea invocată de revizuentă, respectiv transmiterea și utilizarea datelor fiscale privind veniturile sale în alte scopuri decât cele pentru care fuseseră comunicate inițial către A.N.A.F., fără consimțământul său expres și fără informarea sa prealabilă, reprezintă o împrejurare ulterioară adoptării Protocolului care nu afectează legalitatea acestuia.

Aspectele criticate de revizuentă vizează punerea în practică a dispozițiilor Protocolului și ar putea constitui, eventual motive de nelegalitate ale deciziei de impunere.

Însă, în prezenta cauză decizia Înaltei Curți atacată vizează o soluție pronunțată în soluționarea excepției de nelegalitate și nu a fondului cauzei.

Excepția de nelegalitate reglementată de disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004 reprezintă un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Or, în cazul de față, excepția de nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu care a fost soluționat definitiv și irevocabil prin Decizia nr. 3.370 din 20 aprilie 2015 a Curții de Apel Cluj prin care s-a menținut soluția de respingere a acțiunii formulate de revizuentă împotriva Deciziei din 23 mai 2012 și a Deciziei de impunere din 23 martie 2012.

Împotriva acestei decizii a fost, de asemenea, formulată o cerere de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, întreaga construcție juridică fiind axată pe încălcarea dreptului Uniunii Europene raportată la hotărârea pronunțată de CJUE în cauza C-201/14 (Bara și alții împotriva Președintelui C.N.A.S. și a A.N.A.F.).

Revizuirea a fost respinsă ca inadmisibilă prin Decizia din 14 ianuarie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, reținând că soluția atacată cu revizuire vizează o excepție de nelegalitate invocată în cadrul unui litigiu care a fost soluționat definitiv și irevocabil, Înalta Curte văzând și disp. art. 21 din Legea nr. 554/2004 va respinge cererea de revizuire ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de A. împotriva Deciziei nr. 2.431 din 27 mai 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, ca inadmisibilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 mai 2016.

Procesat de GGC - N