ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 505/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 505/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

Curtea de Apel Cluj a fost sesizată cu

soluționarea excepției de nelegalitate a Protocolului pentru furnizarea datelor

privitoare la asigurați P 5282/2007 și nr. 95896/2007 încheiat între C.N.A.S.

și A.N.A.F. și a Actului Adițional nr. 1 la Protocolul nr. 181797/2009 și nr.

801320/2009 și excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007 al C.N.A.S.

pentru aprobarea normelor metodologice privind stabilirea documentelor

justificative pentru dobândirea calității de asigurat, respectiv de asigurat

fără plata contribuțiilor, precum și pentru aplicarea măsurilor de executare

silită pentru încasarea sumelor datorate F.N.U.A.S.S.

Excepțiile de nelegalitate au fost invocate

de reclamanta B.S.V. în cadrul Dosarului nr. 7293/117/2012 aflat pe rolul

Tribunalului Cluj, ce are ca obiect cererea formulată în contradictoriu cu

pârâții C.A.S. a Județului Cluj, C.N.A.S., F.N.U.A.S.S. și Ministerul Sănătății

prin care a solicitat anularea deciziei din 20 aprilie 2012 a C.A.S. Cluj.

În ce privește Protocolul privind furnizarea datelor

P 5282/2007 și 95896/2007 încheiat între C.N.A.S. și A.N.A.F., reclamanta a susținut

că art. 4 alin. (1) din protocol și art. II din Actul Adițional prin care a fost

modificat art. 4 sunt nelegale în considerarea art. 4, art. 5 și art. 12 din Legea

nr. 677/2001 privind protecția persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu

caracter personal și libera circulație a acestor date, dispoziții care sunt obligatorii

pentru toți operatorii de date cu caracter personal, inclusiv pentru instituțiile

publice care prelucrează date personale în scop economico-financiar și administrativ.

Protocolul este nelegal și pentru că permite prelucrarea unor date personale fără

consimțământul expres și neechivoc al persoanei vătămate și încalcă, în același

timp, obligația operatorului de informare a persoanei vizate atunci când se intenționează

dezvăluirea datelor colectate către terți.

Referitor la excepția de nelegalitate a Ordinului

nr. 617/2007, susține reclamanta că art. 35 din ordin încalcă dispozițiile Legii

nr. 95/2006 avute în vedere la emiterea acestuia.

Pârâtele C.A.S. a județului Cluj și C.N.A.S. au

formulat întâmpinări, solicitând respingerea excepțiilor de nelegalitate.

Pârâta A.N.A.F., citată în calitate de emitent

al actelor atacate, a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei

calității procesuale pasive și excepția inadmisibilității excepțiilor de nelegalitate.

Excepția lipsei calității procesuale pasive a fost respinsă de Curtea de Apel Cluj

prin încheierea de ședință din 27 februarie 2013, reținându-se că, la emiterea actelor

criticate, a participat și această pârâtă.

Prin sentința nr. 195 din 13 martie 2013 a Curții

de Apel Cluj a fost admisă excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate

a Protocolului pentru furnizarea datelor privitoare la asigurați P 5282/2007 și

nr. 95896/2007 încheiat între C.N.A.S. și A.N.A.F. și a Actului Adițional nr. 1

la Protocolul nr. 181797/2009 și nr. 801320/2009, invocată de A.N.A.F., respingându-se,

în consecință, excepția de nelegalitate.

A fost respinsă excepția inadmisibilității referitoare

la excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007, invocată de A.N.A.F.

A fost respinsă excepția de nelegalitate a Ordinului

nr. 617/2007 invocată de reclamanta B.S.V.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță

a reținut că Protocolul P 5282/2007 și nr. 95896/2007 încheiat de C.N.A.S. și A.N.A.F.

și Actul Adițional nr. 1 la Protocolul nr. 181797/2009 și nr. 801320/2009 nu reprezintă

acte administrative în sensul dispozițiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, cele două autorități publice implicate în semnarea actelor au stabilit modul

de furnizare a unor informații referitoare la persoanele ce realizează venituri

în urma cărora se vor emite acte administrative cu caracter fiscal ce se circumscriu

sferei actelor administrative. Prin intermediul Protocolului contestat de reclamantă,

au fost luate măsurile necesare emiterii în viitor a unor acte administrative fără

ca prin aceasta să dobândească calitate de act administrativ.

Excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate

a Ordinului nr. 617/2007, pe motiv că privește un act administrativ cu caracter

normativ, a fost respinsă, avându-se în vedere practica constantă a Înaltei Curți

de Casație și Justiție în sensul că pot face obiectul excepției de nelegalitate

atât actele administrative cu caracter individual, cât și cele cu caracter normativ.

În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate

a Ordinului nr. 617/2007, Curtea de apel a reținut, referitor la susținerea reclamantei

în sensul că art. 35 din ordin ar încălca dispozițiile Legii nr. 95/2006, că

art. 216 din această lege permite C.N.A.S. să realizeze măsurile de executare silită

a sumelor datorate de către contribuabili, executarea silită neputându-se realiza

decât în baza unui titlu executoriu.

În ce privește competența C.N.A.S. de a emite

titlul de creanță, devenit ulterior titlu executoriu, Curtea a reținut dispozițiile

art. 25 C. proc. fisc., conform cărora:

„(1) În raporturile de drept material fiscal,

creditorii sunt persoanele titulare ale unor drepturi de creanță fiscală prevăzute

la art. 21, iar debitorii sunt acele persoane care, potrivit legii, au obligația

corelativă de plată a acestor drepturi.”

și ale art. 32 alin. (1) și alin. (2) din același

act normativ, potrivit cărora:

„(1) Organele fiscale au competență generală privind

administrarea creanțelor fiscale, exercitarea controlului și emiterea normelor de

aplicare a prevederilor legale în materie fiscală.

(2) În cazul impozitului pe venit și al contribuțiilor

sociale, prin hotărâre a Guvernului se poate stabili altă competență specială de

administrare.”

Astfel, a apreciat că aceste dispoziții permit

ca unele creanțe, determinate prin legi speciale, să fie administrate și de către

alte instituții publice decât A.N.A.F., autorități ce pot fi autorizate să realizeze

toate măsurile administrative ce se impun pentru a asigura realizarea creanțelor,

cum sunt identificarea debitorilor, emiterea titlurilor de creanță și executarea

titlurilor executorii.

Împotriva soluției pronunțate de Curtea de Apel

Cluj, reclamanta B.S.V. a formulat recurs, întemeiat pe art. 304 pct. 7 și pct.

9 și art. 304

1

C. proc. civ., criticând-o ca fiind parțial nelegală și

netemeinică, solicitând admiterea recursului și a) modificarea sentinței în sensul

respingerii inadmisibilității excepției de nelegalitate formulate împotriva Protocolului

privind furnizarea datelor referitoare la asigurați nr. P 5282/2007 și 95896/2007

și a Actului Adițional nr. 1 la Protocolul încheiat între C.N.A.S. și A.N.A.F. înregistrat

sub nr. 181797/2009 și nr. 801320/2009 și, pe cale de consecință, admiterea excepției

de nelegalitate cu privire la aceste acte, și b) admiterea excepției de nelegalitate

a Ordinului nr. 617/2007 a C.N.A.S. pentru aprobarea normelor metodologice privind

stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calității de asigurat, respectiv

de asigurat fără plata contribuției, precum și pentru aplicarea măsurilor de executare

silită pentru încasarea sumelor datorate F.N.U.A.S.S.

Arată recurenta, în ce privește admiterea excepției

inadmisibilității excepției de nelegalitate a Protocolului, că a solicitat constatarea

nelegalității art. 35 din Ordinul nr. 617/2007, act susceptibil de a face obiectul

excepției de nelegalitate, iar, în cazul în care instanța ar fi constatat nelegalitatea

acestuia, aceasta s-ar fi răsfrânt asupra Protocolului și asupra Actului adițional

nr. 1 la Protocol, acte subsecvente Ordinului nr. 617/2007, astfel că, în mod nelegal,

a fost admisă excepția inadmisibilității.

Referitor la excepția de nelegalitate a art. 35

din ordinul menționat, această dispoziție legală încalcă acte normative cu forță

juridică superioară, respectiv art. 5 și art. 12 din Legea nr. 677/2001 privind

protecția persoanelor cu privire la prelucrarea datelor, în ceea ce privește scopul

prelucrării datelor, modul colectării, consimțământul persoanei vizate și informarea

acesteia. Scopul determinat, prevăzut de art. 4 din lege, este încălcat de art.

35 din Ordinul 617/2007, datele personale prelucrate de A.N.A.F. fiind furnizate

altui operator de date, C.N.A.S., pentru un alt scop decât cel pentru care au fost

colectate, determinarea obligațiilor de plată a persoanelor vizate la F.N.U.A.S.S.

Susține recurenta că textul legal atacat este

nelegal și datorită faptului că permite prelucrarea datelor personale, fără consimțământul

expres și neechivoc al persoanei vizate, pentru că persoanele vizate de art. 35

și-au dat acordul expres cu privire la prelucrarea veniturilor realizate doar în

fața autorității fiscale și doar pentru determinarea obligațiilor fiscale către

A.N.A.F. Prin acest articol se încalcă și obligația operatorului de informare a

persoanei vizate, atunci când se intenționează dezvăluirea datelor colectate către

terți. Dreptul persoanelor la protecția datelor cu caracter personal este un drept

fundamental, consacrat prin acte normative comunitare și internaționale, respectiv

art. 16 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și art. 8 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului.

Continuă recurenta că, din analiza actelor normative

în materie, art. 256 alin. (2) și art. 261 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind

reforma în domeniul sănătății și art. 2 alin. (3) și art. 5 din H.G. nr. 972/2006

privind aprobarea Statutului C.N.A.S., rezultă că atribuțiile caselor de asigurări

în legătură cu contribuțiile pentru asigurări sociale sunt limitate la colectarea

acestora și la aplicarea măsurilor de executare silită în cazul neachitării la termen.

Atât colectarea creanțelor, cât și executarea silită a acestora, presupun existența

unei creanțe prestabilite de către un organ competent potrivit legii, nicio prevedere

a Legii nr. 95/2006 neinstituind în mod expres dreptul caselor de asigurări de a

emite decizii de impunere din oficiu, în lipsa declaraților de venituri, procedura

prevăzută la art. 83 alin. (4) C. proc. fisc. nefiind aplicabilă în lipsa unei trimiteri

exprese.

Intimata-pârâtă C.N.A.S. a formulat întâmpinare,

solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Decizia instanței de recurs

cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport

cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză,

constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

În ce privește motivul de recurs referitor la

respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a Protocolului privind furnizarea

datelor referitoare la asigurați nr. P 5282/2007 și 95896/2007 și a Actului Adițional

nr. 1 la Protocolul încheiat între C.N.A.S. și A.N.A.F. înregistrat sub nr. 181797/2009

și nr. 801320/2009, Înalta Curte reține că, din cuprinsul acestui act, rezultă că

a fost încheiat în temeiul art. 61 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003, art. 4 din H.G.

nr. 495/2007 și art. 315 din Legea nr. 95/2006.

Conform art. 61 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003,

autoritățile publice, instituțiile publice sau de interes public sunt obligate să

colaboreze în realizarea scopului prezentului cod.

Dispozițiile art. 315 din Legea nr. 95/2006 prevăd

faptul că datele necesare pentru stabilirea calității de asigurat vor fi transmise,

în mod gratuit caselor de asigurări de sănătate de către autoritățile, instituțiile

publice și alte instituții, pe baza de protocol, iar dispozițiile art. 4 din H.G.

nr. 495/2007 enumeră atribuțiile A.N.A.F.

Înalta Curte are în vedere faptul că, în general,

se recunoaște posibilitatea emiterii actului administrativ unilateral în comun de

mai multe autorități publice, însă în această situație este vorba de o manifestare

de voință concordantă exprimată în vederea executării ori a organizării executării

legii și nu de un acord de voință cu scopul de a da naștere, a modifica și stinge

drepturi și obligații.

În speță, protocolul și actul adițional reprezintă

un acord de voință prin care cele două instituții, în îndeplinirea obligației legale

de colaborare, stabilesc conținutul obligației și dreptului corelativ de furnizare

a datelor sus menționate. Manifestarea lor de voință nu este în sensul emiterii

unei manifestări de voință concordante, prin care să se asigure executarea prevederilor

art. 315 din Legea nr. 95/2006, ci are în vedere, pe de o parte, îndeplinirea obligației

de furnizare a datelor respective pentru realizarea obligației de colaborare impuse

în sarcina sa, pentru A.N.A.F., iar, pe de altă parte, pentru C.N.A.S., realizarea

dreptului de a primi datele sus menționate, în acest sens fiind prevederile

art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 din acest protocol.

Înalta Curte reține că sintagma „stabilirea calității

de asigurat” nu trebuie interpretată în sens restrâns, ci, așa cum rezultă din

art. 211 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, calitatea de asigurat implică în general

dovada plății contribuției la fond în condițiile legii. Or, verificarea acestei

dovezi nu se poate restrânge doar la verificarea unei plăți voluntare a persoanei

în cauză, ci și la verificarea veniturilor, stabilirea și plata silită a acestei

contribuții la fond. Pentru a ajunge la acest final este necesar ca C.N.A.S. să

dețină date cu privire la veniturile persoanelor respective, pentru a putea verifica

aceste aspecte și, dacă este cazul, pentru a emite titlul executoriu care este în

același timp și titlu de creanță, astfel că furnizarea acestor date este în perfectă

concordanță cu dispozițiile art. 315 din Legea nr. 95/2006 și cu prevederile

art. 211 alin. (1) din același act normativ.

Protocolul încheiat în baza colaborării celor

două autorități publice nu are calitatea de act administrativ în sensul prevăzut

de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind capabil prin el însuși

să producă efecte juridice directe, ci este o operațiune administrativă premergătoare

întocmirii unui act administrativ, întrucât simpla furnizare de date cu privire

la persoanele care fac parte din diferite categorii ce realizează venituri, luată

separat nu este capabilă să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.

Înalta Curte constată că prevederile O.G. nr.

92/2003 privind C. proc. fisc. cuprind, în Secțiunea a V-a, Colaborarea dintre autoritățile

publice, art. 60-art. 62, existența și utilizarea protocolului ca formă juridică

privind schimbul de informații, iar titlul de creanță, potrivit art. 35 alin. (1)

și alin. (2) din Ordinul președintelui C.N.A.S. nr. 617/2007 îl constituie deciziile

emise de C.A.S. în baza veniturilor declarate la Administrația Finanțelor Publice.

În conformitate cu prevederile art. 5-art. 11

din Legea nr. 202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României, protocoalele

nu se publică, fiind acte interne de colaborare între două instituții, A.N.A.F.

și C.N.A.S.

Astfel, este evident că protocolul în discuție

nu are caracter de act administrativ ce poate face obiectul excepției de nelegalitate,

ci este un act intern al celor două instituții având ca obiect un schimb de informații

între cele două autorități, fiind corectă soluția instanței de fond.

În ce privește motivul de recurs privind respingerea

excepției de nelegalitate a Ordinului nr. 617/2007, Înalta Curte reține că acest

ordin, emis în temeiul unor prevederi expres menționate din Legea nr. 95/2006 privind

reforma în domeniul sănătății [art. 211 alin. (3), art. 213 alin. (3) și alin. (4),

art. 216, art. 256-art. 260 ș.a.] și din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G.

nr. 972/2006 [art. 7, art. 17 alin. (5) și art. 18 pct. 36], are ca obiect aprobarea

normelor metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea

calității de asigurat, respectiv asigurat fără plata contribuției, precum și pentru

aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate F.N.U.A.S.S.

Soluția adoptată de judecătorul fondului reflectă

aplicarea corectă a principiului ierarhiei forței juridice a actelor normative,

art. 35 din Normele metodologice neadăugând la lege și necontravenind sensului și

spiritului actelor normative cu forță juridică superioară în aplicarea cărora a

fost adoptat.

Potrivit art. 216 din Legea nr. 95/2006, în cazul

neachitării la termen, conform legii, a contribuțiilor datorate fondului de către

persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face

de A.N.A.F., C.N.A.S., prin casele de asigurări sau persoane fizice ori juridice

specializate, procedează la aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea

sumelor cuvenite bugetului fondului și a majorărilor de întârziere în condițiile

O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., republicat.

Astfel, norma legală cuprinsă în art. 216 din

Legea nr. 95/2006 trimite în mod explicit la dispozițiile cuprinse în C. proc. fisc.

atunci când menționează atribuțiile execuționale ale C.N.A.S.

Împrejurarea că dispozițiile cuprinse în art.

35 al Normelor metodologice stipulează și posibilitatea emiterii unei decizii de

impunere de către organul competent al C.N.A.S. nu reprezintă o nelegală adăugare

la textul legii sus-arătat care să contravină prevederilor cuprinse în C. proc.

fisc., în condițiile în care, potrivit art. 141 din acest cod, executarea silită

a creanțelor fiscale se efectuează în temeiul unui titlu executoriu emis, potrivit

prevederilor C. proc. fisc., de către organul de executare competent, care, în cazul

dat, este chiar C.N.A.S.

Interpretarea sistematică a prevederilor cuprinse

în textele examinate conduce, așadar, la concluzia că prevederile art. 35 din Ordinul

președintelui C.N.A.S. nr. 617/2006 nu depășesc cadrul legal stabilit prin Legea

nr. 95/2006, în executarea căruia a fost esențialmente emis, și nu contravin legii,

în condițiile în care, strict cu privire la obligațiile de plată către F.N.U.A.S.S.,

în cadrul competențelor atribuite caselor de asigurări de sănătate de a aplica măsurile

de executare silită, sunt incluse și cele de emitere a titlurilor executorii, în

condițiile și cu respectarea prevederilor cuprinse în O.G. nr. 92/2003.

O astfel de interpretare apare ca fiind și rațională

în condițiile în care gestionarea F.N.U.A.S.S., ca fond special ce se constituie

din contribuția pentru asigurări de sănătate datorată, se realizează prin C.N.A.S.

ca și prin casele de asigurări expres indicate, ceea ce demonstrează că aceste autorități

se află direct și nemijlocit în posesia datelor necesare referitoare la cuantumul

și natura sumelor datorate și neachitate pentru a putea emite, prealabil executării

silite propriu-zise, titlul executoriu, cu respectarea prevederilor art. 141 C.

proc. fisc.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile

și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, instanța de fond

pronunțând o hotărâre temeinică și legală.

Pentru toate aceste considerente, constatând că

nu sunt motive de casare sau de modificare a hotărârii atacate, Înalta Curte, în

temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de B.S.V. împotriva

sentinței civile nr. 195 din 13 martie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 februarie

2014.