ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3256/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit București, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 11 martie 2013 încheiat de pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, a notificărilor nr. 7177 din 13 martie 2013 și 17002 din 07 iunie 2013 emise de pârâtă, a deciziei nr. 14838 din 21 mai 2013 emisă de Comisia de Soluționare a Contestației din cadrul pârâtei Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 111/F/2014 din 04.07.2014, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și, în consecință, a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 11 martie 2013 încheiat de pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, a notificărilor nr. 7177 din 13 martie 2013 și nr. 17002 din 07 iunie 2013 emise de pârâtă, a deciziei nr. 14838 din 21 mai 2013 emisă de Comisia de Soluționare a Contestației din cadrul pârâtei Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit.

Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 111/F/2014 din 04.07.2014, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (prin reorganizarea fostei Agenții de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit), invocând motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

O primă critică de nelegalitate a sentinței recurate constă în aceea că instanța de fond în mod greșit a apreciat că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt aplicabile cu privire la neregulile constatate în cazul beneficiarului S.C. A. S.R.L. Sub acest aspect, instanța s-a raportat la ianuarie 2011, moment la care OLAF a efectuat verificarea, cu toate că acestui organism european, ce asigură protecția financiară a intereselor Uniunii Europene, nu i se aplică prevederile ordonanței de urgență amintite, activitatea de verificare a acestuia fiind reglementată de prevederile Regulamentului nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de oficiul European de luptă Antifraudă, precum și de prevederile Regulamentului nr. 2988/1995 pentru protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene. Conform probelor dosarului, data pe care trebuia să o ia în considerare instanța de fond, cu privire la incidența dispozițiilor legale referitoare la constatarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare în cazul de față, era 10 ianuarie 2013, data primirii de către APDRP a raportului final OLAF, dată la care era în vigoare O.U.G. nr. 66/2011.

O a doua critică adusă sentinței pronunțate de Curtea de Apel Brașov vizează aprecierea acestei instanțe că APDRP nu a desfășurat o activitate proprie de control, ci a preluat, fără a verifica, constatările și recomandările OLAF, că nu există nici o dispoziție legală care să justifice această atitudine de a întocmi procesul-verbal pe baza verificărilor altei autorități, chiar în situația în care raportul întocmit de OLAF este corespunzător Regulamentului CE 1073/1999, probă admisibilă în procedurile administrative și judiciare ale statului. În realitate, AFIR a desfășurat o activitate proprie de control, documentare, a aspectelor semnalate prin raportul final OLAF, aspecte consemnate în raportul de control, documentul depus la dosar, în cadrul căruia se menționează expres că în urma verificărilor proprii la dosarele de achiziții nu s-au găsit certificatele constatatoare pentru firmele declarate câștigătoare, dosarele de achiziție fiind, astfel, neconforme. Raportat la speța de față, este evident că echipa de control mandatată să efectueze verificarea, nu putea să facă decât o verificare documentară. În conformitate cu prevederile art. 9 alin. (2) din Regulamentul CE 1073/1999 raportul OLAF constituie probă admisibila în procedurile administrative sau judiciare ale statului membru în care utilizarea acestora se dovedește necesară, În același mod și în aceleași condiții ca și rapoartele administrative redactate de inspectorii administrativ naționali. În plus, Constatările OLAF au fost confirmate și de către DLAF, concluziile acestui departament fiind consemnate în cadrul notei nr. 35/2013 din 20 octombrie 2014, și recomandând recuperarea totală a sumelor decontate prin programul SAPARD.

Prin urmare, hotărârea instanței de fond este nelegală și netemeinică, dată fiind cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident cazul reglementat în art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel că se impune modificarea în tot a sentinței atacate, în sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii de anulare formulată de către reclamanta din prezenta cauză.

Referitor la excepția prescripției acțiunii OLAF și a instrumentării actelor administrative contestate, invocată de intimata S.C. A. S.R.L.

Înalta Curte constată ca prealabil examinării recursului se impune soluționarea excepției prescripției acțiunii și a raportului final, precum și a actelor administrative întemeiate pe constatările acestuia, invocată de către reclamanta S.C. A. S.R.L prin punctul de vedere la raportul asupra admisibilității în principiu a recursului ce formează obiectul dosarului de față.

Intimata-reclamantă susține, în concret, că, astfel cum s-a reținut și în decizia 1/2014 a ÎCCJ, prescripțiile extinctive începute anterior datei de 1 octombrie 2011 rămân supuse dispozițiilor art. 18 din decretul nr. 167/1958, astfel încât instanțele de judecată dar și părțile interesate pot invoca excepția prescripției extinctive, indiferent de stadiul procesual chiar în litigii începute după 1 octombrie 2011, și prin urmare este evident că raportul OLAF și actele administrative ulterioare, atacate în speță, întemeiate pe respectivul raport, sunt prescrise și astfel recursul pârâtei AFIR este neîntemeiat. În ceea ce privește aplicabilitatea prescripției este relevantă și soluția CJUE dată în cauza C-383/14, precizează reclamanta, conform căreia art. 3 alin. (1), parag. (4) din Regulamentul nr. 2988/95 trebuie interpretat în sensul că prescripția pe care o prevede este aplicabilă nu numai urmăririi în justiție a abaterilor ce atrag impunerea unor sancțiuni administrative, în sensul art. 5 din acest regulament, ci și al urmăririi ce determină adoptarea unor măsuri administrative în sensul art. 4 din regulamentul menționat.

Înalta Curte constată că excepția mai sus amintită a fost invocată de către intimata-reclamantă prin punctul de vedere asupra raportului de admisibilitate în principiu a recursului declarat în prezenta cauză de către recurenta AFIR.

Doar excepțiile absolute, adică acelea prin care se invocă încălcarea unor norme de ordine publică pot fi invocate oricând, astfel cum se precizează expres în art. 246. Normele de ordine publică ocrotesc întotdeauna un interes public, cum ar fi compunerea sau constituirea instanței, necompetența instanței în cazurile expres prevăzute de art. 129 din C. proc. civ. Acestora li se adaugă, astfel cum se arată în doctrină, normele care consacră principii fundamentale ale procesului civil sau norme care cuprind reguli de desfășurare a procesului civil. În schimb, norma care ocrotește interesele unei părți este de ordine privată, iar nerespectarea acesteia este sancționată cu nulitatea relativă. În situația în care excepția invocată privește o normă de ordine privată, aceasta trebuie invocată prin întâmpinare, altfel intervine decăderea din dreptul de a o susține. În speță, este lesne de observat că excepția prescripției susținute de către reclamantă nu vizează încălcarea unei norme de ordine publică, astfel că invocarea ei putea să se producă până cel târziu la data de 23 februarie 2015, adică data depunerii întâmpinării, or, acest fapt s-a produs abia la data de 19 aprilie 2016, reclamanta a decăzut din dreptul de a o susține, astfel că Înalta Curte o va respinge.

În ceea ce privește recursul acesta este fondat în sensul și pentru considerentele în continuare arătate.

Înalta Curte, examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate și raportat la actele și lucrările dosarului, dar și la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, reține incidența motivului de nelegalitate prevăzut de art. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Instanța de fond, primind cererea reclamantei și dispunând anularea actelor administrative contestate, respectiv a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 11 martie 2013 încheiat de pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, a notificărilor 7177 din 13 martie 2013 și 17002 din 07 iunie 2013 emise de pârâtă, a deciziei nr. 14838 din 21 mai 2013 emisă de Comisia de soluționare a contestației din cadrul pârâtei Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, a reținut ca argument principal pentru soluția adoptată, că în mod nelegal activitatea de control și de constatare a eventualelor nereguli ce privesc fondurile comunitare utilizate s-a desfășurat în baza prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, câtă vreme acest act normativ a intrat în vigoare ulterior demarării investigațiilor referitoare la neregulile la proiectul aparținând reclamantei, or în conformitate cu dispozițiile art. 66 din ordonanța de urgență amintită, verificarea trebuia să se întemeieze pe prevederile O.G. nr. 79/2003. Astfel, cum se reține în hotărârea recurată, activitatea de constatare a neregulilor a început cu investigațiile asupra unor furnizori de echipamente de prelucrare a lemnului, din Italia, încă din ianuarie 2011, când OLAF și-a început activitatea, iar nu la data la care pârâta a efectuat verificările scriptice pe baza raportului final OLAF, în 2013, or, data la care a început procedura de verificare era în vigoare O.G. nr. 79/2003, act normativ ale cărui dispoziții se aplică în speță în virtutea prevederilor tranzitorii ale O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte apreciază, în acord cu susținerile recurentei, însă contrar interpretărilor date de prima instanță, că în cauză sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011, incidența acestui act normativ fiind atrasă de momentul la care s-au desfășurat activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare. Activitatea de constatare a neregulilor nu s-a produs însă în ianuarie 2011, după cum a reținut prima instanță, când OLAF și-a început activitatea, prin investigarea unor furnizori de echipamente de prelucrare a lemnului, din Italia. OLAF este un organism european ce asigură protecția financiară a intereselor Uniunii Europene, și a cărui activitate este reglementată de prevederile Regulamentului nr. 1073/1999 și ale Regulamentului nr. 2988/1995 pentru protecția intereselor financiare ale comunităților europene. Prevederile O.U.G. nr. 66/2011 sau ale O.G. nr. 79/2003, după caz, se aplică doar autorităților naționale din România, ce posedă competențe rezultate din nereguli în obținerea și utilizarea fondurilor europene și a fondurilor publice naționale aferente acestora. Prin urmare, în speță, activitatea de constatare a neregulilor a început la 10 ianuarie 2013, dată la care autoritatea română cu competențe în domeniu, APDRP (în prezent AFIR) a fost sesizată cu privire la neregulile comise de către S.C. A. S.R.L., prin raportul final întocmit de către OLAF.

În fine, nu poate fi primit nici argumentul dezvoltat de către instanța de fond, în sensul că procesul-verbal de control este nelegal întrucât acesta nu ar conține unul din elemente obligatorii, respectiv propria opinie a emitentului actului, sub forma constatării neregulilor reținute, și că nu există nicio dispoziție legală care să justifice un astfel de comportament - întocmirea procesului-verbal contestat pe baza verificărilor altei autorități, chiar și în situația în care raportul întocmit de OLAF ar fi conform regulamentului CE nr. 1073/1999. Acest regulament, susține instanța, nu permite în niciun caz autorității pârâte să nu efectueze propria ei verificare, impusă de legislația în vigoare, or, prevederile art. 11 din O.U.G. nr. 79/2003, dar și ale art. 3 din H.G. nr. 1306/2007 obligă la efectuarea unui control propriu. De asemenea, a mai arătat instanța, chiar și în ipoteza în care ar fi incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011, actele întocmite de către autoritatea pârâtei nu ar fi legale deoarece necesitatea efectuării unui control propriu și a unei verificări directe chiar de către pârâtă rezultă și din conținutul prevederilor art. 21 din ordonanța de urgență amintită.

Interpretarea pe care o face prima instanță acestor dispoziții legale nu este una validă însă, observă Înalta Curte. Prevederile legale în discuție consacră într-adevăr competența autorităților învestite cu puteri juridice în gestionarea fondurilor comunitare de a iniția procedura de constatare a creanțelor bugetare rezultate din nereguli financiare în gestionarea acestor fonduri, însă niciuna din aceste dispoziții nu obligă la efectuarea exclusiv a unui control pe teren, astfel încât constatările rezultate să fie valabile numai într-o astfel de ipoteză. Chestiunea se impune a fi analizată chiar dacă, astfel cum s-a reținut în cuprinsul prezentei decizii, dispozițiile O.G. nr. 79/2003 nu sunt aplicabile în speță, deoarece, după cum a observat și instanța de fond, prevederi privind activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare regăsindu-se și în cuprinsul O.U.G. nr. 66/2011. Textele legale invocate în cuprinsul sentinței recurate se referă la competențe relative de constatare a neregulilor, la verificarea sesizărilor cu privire la posibile astfel de nereguli, la măsuri privind recuperarea creanțelor, la atribuții de control al modului în care au fost obținute, derulate și utilizate astfel de fonduri. Este validă însă interpretarea care în procesul determinării conținutului regulilor aplicabile se întemeiază pe sensul obișnuit al termenilor, dacă legislatorul nu a înțeles să confere noțiunilor utilizate o semnificație specială. Or, rezultă că evidență că legislatorul a utilizat sensul obișnuit al termenilor care compun regulile enunțate, astfel încât concluzia care se impune este aceea că un control de tip documentar, așa cum a realizat autoritatea pârâtă în speță, este în consonanță cu prevederile legale în discuție.

Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat soluția în cauză având în vedere chestiuni formale de nelegalitate a actelor administrative contestate, fără însă să examineze apărările de fond ale reclamantei, iar cum cele reținute de către curtea de apel sunt date cu interpretarea greșită a dispozițiilor legale incidente în cauză, soluția care se impune este aceea a admiterii recursului, a casării sentinței atacate și a trimiterii cauzei spre rejudecare, pentru necercetarea fondului. Altfel, dacă instanța de recurs ar purcede la examinarea criticilor dezvoltate pe fond de către reclamantă, din acțiunea introductivă, aceasta ar fi privată de dublul grad de jurisdicție asigurat în materia contenciosului administrativ de prevederile Legii nr. 554/2004.

Din examinarea acțiunii introductive formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L., rezultă că aceasta a criticat actele contestate pe chestiuni de fond, respectiv că în mod greșit s-a concluzionat de către autoritatea pârâtă că ofertele suport depuse în cadrul procedurii de licitație nu ar fi autentice. În concret, reclamanta a formulat apărări cu privire atât la ofertele emise de B., cât și cu privire la cele emise de către C., arătând de ce, în opinia sa, aceste oferte sunt autentice, apărări care însă nu au fost cercetate de către judecătorul fondului. În consecință, argumentele dezvoltate de către reclamantă urmează a fi analizate de către instanța de fond cu ocazia rejudecării cauzei și, de asemenea, și criticile privitoare la nemotivarea deciziei nr. R 14838 din 21 mai 2013, dezvoltate în cadrul acțiunii introductive și care, la fel, nu au fost cercetate în primă instanță.

Față de cele ce preced, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtă, în baza art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția prescripției acțiunii OLAF și a instrumentării actelor administrative contestate, invocată de intimata S.C. A. S.R.L.

Admite recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței nr. 111/F/2014 din 04 iulie 2014, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 noiembrie 2016.