ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Încheierea din 18 martie 2008, pronunțată

în Dosarul nr. 7490/337/2006, Judecătoria Zalău a sesizat Curtea de Apel Cluj, secția

de contencios administrativ, cu soluționarea a două excepții de nelegalitate

invocate de părți, respectiv de reclamanta SC E.S. SA - S.Î.S.E. Transilvania

Nord și de pârâtul Orașul Cehu Silvaniei, prin Primar.

În motivare, s-a

arătat că reclamanta a ridicat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 966/2002,

iar pârâtul a invocat excepția de nelegalitate a Certificatului de atestare a

dreptului de proprietate asupra terenurilor din 17 noiembrie 2000 emis de

Ministerul Industriei și Comerțului, actele contestate atestând dreptul de

proprietate al părților pentru imobilele asupra cărora poartă litigiul.

A apreciat instanța

că de actele administrative atacate depinde soluționarea litigiului de fond,

astfel încât, în conformitate cu prevederea art. 4 din Legea nr. 554/2004, a

sesizat instanța de contencios administrativ în vederea soluționării celor două

excepții de nelegalitate invocate.

Orașul Cehu Silvaniei,

prin Primar, a invocat excepția de nelegalitate a Certificatului de atestare a

dreptului de proprietate asupra terenurilor din 17 noiembrie 2000 emis de

Ministerul Industriei și Comerțului, în motivare arătându-se că acest

certificat a fost emis cu încălcarea Constituției României și a Legii nr. 61/1991,

în vigoare la acea dată, care prevedeau în mod expres caracterul inalienabil,

imprescriptibil și insesizabil al bunurilor din domeniul public și al

unităților administrativ - teritoriale.

În atare condiții, a

apreciat pârâtul, atestarea dreptului de proprietate pentru un teren aparținând

domeniului public al orașului este nelegală, încălcând caracterul insesizabil al

bunurilor domeniului public de interes local, iar ministerul emitent nu avea

calitatea de a dispune de un bun care nu îi aparține.

SC E. SA a invocat

excepția de nelegalitate a H.G. nr. 966/2002, cu motivarea că, în urma semnării

protocolului conform prevederilor H.G. nr. 1342/2001, ulterior H.G. nr. 74/2005,

S.I.S.E. Transilvania Nord a primit în proprietate deplină imobilul situat în

localitatea Cehu Silvaniei.

A apreciat reclamanta

că, prin hotărârea atacată, se atestă în mod abuziv intrarea în domeniul public

al Orașului Cehu Silvaniei a suprafeței de teren, deoarece antecesoarea sa a

obținut Certificatul de atestare a dreptului de proprietate la data de 17

noiembrie 2000, deci, cu mai bine de doi ani înainte.

Prin sentința civilă nr.

57 din 10 februarie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, instanța a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr.

966/2002 invocată de reclamanta SC E.S. SA – S.Î.S.E. Transilvania Nord. A fost

admisă excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de

proprietate asupra terenului din 17 noiembrie 2000 emis de Ministerul

Industriei și Comerțului, excepție invocată de pârâtul Orașul Cehu Silvaniei, constatându-se

nelegalitatea acestuia.

Pentru a pronunța

această hotărâre, prima instanță a reținut că H.G. nr. 966/2002 a fost adoptată

conform prevederilor art. 107 din Constituția României și ale art. 21 din Legea

nr. 213/1998, la elaborarea sa fiind respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000,

precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor

de acte normative spre adoptarea Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2002, în

vigoare la acea dată, prin aceasta atestându-se doar apartenența bunurilor la

domeniul public.

A mai reținut prima

instanță că, potrivit Legii nr. 213/1998, domeniul public al orașelor este

alcătuit din bunurile prevăzute la pct. 3 din anexă și alte bunuri de uz sau

interes public local, declarate ca atare prin Hotărârea Consiliului Local, dacă

nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național sau

județean.

Totodată, judecătorul

fondului a reținut că certificatul de atestare a dreptului de proprietate, a

cărui nelegalitate se invocă, a fost emis ulterior încheierii procedurii de

inventariere și delimitare a bunurilor domeniului public aparținând orașului

Cehu Silvaniei, terenul cuprins în certificatul de atestare a dreptului de

proprietate fiind în domeniul public al orașului Cehu Silvaniei.

Împotriva acestei

hotărâri judecătorești au fost promovate recursuri, în termen legal, de către

reclamanta SC E.S. SA – S.Î.S.E. Transilvania Nord și pârâtul Ministerul

Economiei.

Recurenta reclamantă

a solicitat, în temeiul art. 304 pct. 3, 9 și art. 304

1

C. proc. civ.,

coroborate cu art. 312 C. proc. civ., casarea sentinței, având în vedere că a

fost dată cu aplicarea greșită a legii și, în urma rejudecării pe fond,

admiterea excepției de nelegalitate, așa cum a fost formulată inițial.

În dezvoltarea căii

extraordinare de atac, recurenta reclamantă arată că, având în vedere faptul că

H.G. nr. 966/2002 a fost emisă de Guvernul României, apreciază că, pentru

soluționarea prezentei cauze, competența aparține Curții de Apel București.

În plus, aceeași

parte susține că instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la excepția

invocată de Ministerul Economiei și Finanțelor privind lipsa calității

procesuale pasive a acestuia.

De asemenea,

recurenta reclamantă arată că instanța de fond nu a făcut niciun demers în

vederea obligării pârâtei de a depune toată documentația care a stat la baza

emiterii H.G. nr. 966/2002, astfel că s-au încălcat prevederile art. 13 din

Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte,

recurenta reclamantă arată că prima instanță a încălcat prin hotărârea

pronunțată art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei,

recurenta reclamantă consideră că, prin H.G. nr. 966/2002, se atestă în mod

abuziv intrarea în domeniul public al orașului Cehu Silvaniei a suprafeței de

teren aflată în discuție, având în vedere faptul că antecesoarea sa a obținut

certificatul de atestare a dreptului de proprietate, la data de 17 noiembrie 2000,

deci, cu mai bine de 2 ani înainte.

Recurentul pârât

Ministerul Economiei a solicitat, în conformitate cu prevederile art. 299, art.

304 pct. 8 și art. 312 pct. 1, pct. 2, și pct. 3 C. proc. civ. admiterea

recursului, modificarea hotărârii dată cu aplicarea greșită a legii,

respingerea excepției de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului

de proprietate din 17 noiembrie 2000 ca neîntemeiată.

În dezvoltarea căii

sale extraordinare de atac, recurentul pârât arată că, prin Deciziile nr. 404,

425 și 426 din 10 aprilie 2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de

neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004

și ale art. 2 alin. (2) și art. 3 din Legea nr. 262/2007.

După pronunțarea

acestor decizii, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios

administrativ și fiscal, a recurs la aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin.

(2) din Constituție, republicată, și, în realizarea rolului ce revine

judecătorului național, în calitate de prim judecător convențional și

comunitar, prin raportare la C.E.D.O. și la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența C.E.D.O. și a

Curții de Justiție de la Luxemburg, a înlăturat aplicarea disp. art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007,

cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis

anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui legalitate se

contestă pe calea excepției de nelegalitate.

Se mai arată de către

recurentul pârât că această soluție de principiu a fost stabilită la nivelul secției,

în ședința Plenului judecătorilor din 26 mai 2008.

A mai fost invocată Decizia

nr. 2307 din 4 iunie 2008 a instanței supreme, prin care s-a apreciat că

excepția de nelegalitate invocată împotriva unui act administrativ unilateral

cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004

este neîntemeiată, iar nu inadmisibilă.

În consecință,

recurentul pârât solicită înlăturarea, în cazul speței de față, a aplicării art.

4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 2 alin. (2) teza finală din

Legea nr. 262/2007, să se constate că pretențiile reclamantei sunt fără temei

legal, dat fiind faptul că data emiterii actului administrativ unilateral cu

caracter individual atacat este anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,

respectiv 17 noiembrie 2000.

Prin întâmpinarea de

la filele 21 - 24 dosar recurs, intimatul pârât orașul Cehu Silvaniei a

solicitat respingerea ca nefondat a recursului declarat de pârât și menținerea,

ca temeinică și legală, a soluției instanței de fond, prin care s-a admis

excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de

proprietate din 17 noiembrie 2000, emis de Ministerul Industriei și Comerțului

și s-a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 966/2002.

Prin întâmpinarea

existentă la filele 35 - 39 dosar, intimatul pârât Guvernul României a

solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă.

Trebuie precizat

faptul că recurenta reclamantă a arătat, prin cererea aflată la fila 40 dosar

recurs, că este de acord cu admiterea recursului formulat de Ministerul

Economiei și, pe cale de consecință, modificarea Deciziei nr. 57/2009, în

sensul respingerii excepției de nelegalitate a certificatului de atestare a

dreptului de proprietate din 17 noiembrie 2000.

Analizând sentința

atacată, în raport de criticile formulate de recurenta reclamantă, cât și din

oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că

se impune, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., prin

raportare la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, respingerea recursului

declarat de SC E.S. SA – S.Î.S.E. Transilvania Nord ca nefondat.

De asemenea, instanța

de control judiciar consideră că se impune și admiterea recursului declarat de

Ministerul Economiei, în raport de art. 312 alin. (1) teza I

C. proc. civ.

Obiectul excepției de

nelegalitate vizează H.G. nr. 966/2002 și certificatul de atestare a dreptului

de proprietate asupra terenurilor din 17 noiembrie 2000 emis de Ministerul

Industriei și Comerțului.

Natura juridică a actelor

atacate este aceea a unor acte administrative unilaterale cu caracter

individual, emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Potrivit art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost acesta modificat prin Legea nr. 262/2007,

legalitatea unui act administrativ individual, indiferent de data emiterii

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu, sau la cererea părții interesate.

Este adevărat că,

prin Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, Curtea Constituțională a respins excepția

de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004,

în varianta lor modificată prin Legea nr. 262/2007, apreciind că aceste texte

sunt în acord cu dispozițiile art. 16 alin. (1) și art. 126 alin. (6) din Legea

fundamentală, ca și cu principiul stabilității raporturilor juridice.

Înalta Curte,

independent de argumentele Curții Constituționale, și a căror substanță nu este

nesocotită, reține însă că, potrivit art. 20 alin. (2) din Constituția

României, ce instituie, în situația în care există un conflict între legile

naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care

România este parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor

internaționale (mai puțin în situația existenței unor dispoziții mai favorabile

cuprinse în dreptul intern), că judecătorul național este cel ce aplică direct

și nemijlocit prevederile cuprinse în aceste tratate internaționale, având și

rolul de a aprecia, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, cu privire la

compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările

și jurisprudențele comunitare.

Din această

perspectivă, așadar, judecătorul național, aplicând primul Convenția Europeană

a Drepturilor Omului, are obligația de a asigura efectul deplin al normelor

acestei convenții, asigurându-le preeminența, deplină și efectivă, față de

orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să

aștepte intervenția legiuitorului pentru abrogarea ei, după cum constant s-a și

reținut în jurisprudența C.E.D.O.

Înalta Curte,

potrivit jurisprudenței sale deja cristalizată în această materie, apreciază

că, prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de

nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă

prin posibilitatea invocării excepției fără limită de timp, chiar cu privire la

acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ contravine principiului

securității raporturilor juridice.

Aceasta impune

aplicarea directă, cu prioritate, a art. 6 din Convenția pentru apărarea

drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În plus, deși este

necontestat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea

actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost

invocată excepția, tot atât de adevărat este că beneficiarul actului

administrativ constatator sau constitutiv de drepturi nu se mai poate prevala

de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului

consacrat, astfel că admiterea excepției de nelegalitate produce practic efecte

similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului.

De asemenea, conform

jurisprudenței Curții de Justiție de la Luxemburg, este de competența judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, să asigure pe deplin

aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura

necesară, un act normativ național, care i s-ar opune.

De altfel, aceeași

instanță comunitară a reținut, în ceea ce privește posibilitatea invocării

excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că,

atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva

unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei

acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al

respectivului act și nu va mai putea solicita în instanță controlul de

legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de

nelegalitate.

Prin urmare,

concluzionând pe acest aspect, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 4 din

Legea nr. 554/2004, ce permit repunerea în discuție, repetat și fără limită de

timp, a legalității unor acte administrative individuale, încalcă principiile

fundamentale arătate, practica instanței de la Strasbourg și pe cea a Curții de Justiție de la Luxemburg, în situații juridice similare.

Pe cale de

consecință, fiind vorba de 2 acte administrative individuale emise anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate este

neîntemeiată.

Față de această

situație juridică, Înalta Curte constată că unele motive de recurs ale

reclamantei rămân fără obiect (cea privind nepronunțarea asupra excepției

lipsei calității procesuale pasive a

Ministerului Economiei și Finanțelor

, nedepunerea

documentației care a stat la baza emiterii HG nr. 966/2002), dar și faptul că

prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu au relevanță pentru

speța de față, iar critica privind necompetența teritorială nu este argumentată

din punct de vedere juridic în contextul în care avem de-a face cu o cerere

incidentală, care trebuie soluționată cu luarea în considerare a competenței

teritoriale existente pentru litigiul principal.

Așadar, în raport de

cele expuse anterior, Înalta Curte va respinge recursul declarat de SC E.S. SA -

S.Î.S.E. Transilvania Nord ca nefondat, va admite recursul declarat de

Ministerul Economiei, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va

respinge excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de

proprietate emis de Ministerul Industriilor și Comerțului, ca neîntemeiată,

menținând celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de SC E.S. SA - S.Î.S.E. Transilvania Nord împotriva sentinței civile nr.

57 din 10 februarie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul

declarat de Ministerul Economiei, în prezent Ministerul Economiei, Comerțului

și Mediului de Afaceri, împotriva aceleiași sentințe.

Modifică în parte

sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a

certificatului de atestare a dreptului de proprietate din 17 noiembrie 2000

emis de Ministerul Industriilor și Comerțului, ca neîntemeiată.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 ianuarie 2010.