ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 99/2016

Decizia nr. 99/2016

Asupra recursurilor de față;

Analizând actele și lucrările din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii

Prin încheierea din data de 27 octombrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. x/3/2013 al CAB a fost admisă cererea de sesizare a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a art. 7 din H.G. nr. 1217/2003.

În cadrul acestui dosar, recurentul reclamant A. a invocat excepția de nelegalitate parțială, cu privire la art. 7 al Normelor aprobate prin H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004.

În motivarea excepției, recurentul a arătat că H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004 încalcă prin art. 7 al Normelor aprobate, dispozițiile art. 13 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 44/1994, fiind un act administrativ normativ nelegal emis.

Conform art. 13 din Legea nr. 44/1994, în cazul în care obligația principală, de acordare a terenului în natură, nu poate fi îndeplinită, ia naștere obligația subsecventă, subsidiară, de a se acorda o despăgubire în bani care sa reprezinte contravaloarea terenului la care veteranii erau îndreptățiți.

Alin. (3) al art. 13 nu face vreo trimitere la un alt act normativ, fie el administrativ sau legislativ prin care să se stabilească valoarea despăgubirii (cum este cazul Legii nr. 10/2001), iar alin. (4) instituie un criteriu unic, legal, asupra cuantumului despăgubirii și anume contravaloarea terenului la data atribuirii (a recunoașterii dreptului), la care veteranul este îndreptățit în temeiul legii.

Nu a operat nicio delegare legislativa, guvernul nefiind împuternicit prin lege sa stabilească valoarea unor terenuri și modalitățile de plată printr-o hotărâre proprie.

Art. 108 alin. (2) din Constituție, reglementează faptul că Hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor.

H.G. nr. 1217/2003 cu modificările ulterioare, contravine acestei reguli constituționale, întrucât modifică Legea nr. 44/1994, stabilind o valoare unică, contrară criteriului stabilit prin lege, neexistând nici delegarea legislativă, însemnând abilitarea temporară și condiționată a Guvernului de a emite norme cu putere de lege, a căror valoare juridică este egală cu a legii, dacă sunt emise în conformitate cu prevederile constituționale și legale existente în momentul emiterii lor.

Legea, ca act normativ al Parlamentului, are forță juridică superioară în ceea ce privește hotărârile date de Guvern, deoarece emană de la reprezentații cetățenilor, parlamentarilor aleși prin vot universal, direct, secret și liber exprimat în timp ce hotărârile de guvern sunt adoptate de un organ învestit să execute legea.

A mai arătat că fundamentarea Hotărârii Guvernului României cu privire la cuantumul stabilit prin art. 7 al H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004 nu privește niciun element care să poată justifica măsura adoptată, practic hotărârea fiind nefundamentată.

De asemenea, nu sunt respectate normele de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000, forma în vigoare la data emiterii hotărârii.

Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității, având în vedere faptul că H.G. nr. 1217/2003 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ.

Totodată, a arătat că prin acțiunea ce face obiectul Dosarului nr. x/2/2014 aflat pe rolul Curții de Apel București, cu termen de judecată la data de 11 februarie 2015, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul României, anularea dispozițiilor art. 7 din H.G. nr. 1217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1301/2004, astfel încât, invocarea în cadrul speței de față a excepției de nelegalitate a acelorași dispoziții din același act administrativ, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, apare ca inadmisibilă.

Pe fondul excepției, s-a solicitat respingerea acesteia.

Hotărârea instanței de fond

Prin Sentința nr. 713 din 13 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția inadmisibilității ca nefondată.

S-a admis excepția de nelegalitate invocată de petentul A., în contradictoriu cu intimații Subcomisia Locală pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Sector 1 București, Comisia Municipiului București pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor și Instituția Prefectului Municipiului București și s-a Constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 7 din H.G. nr. 1217/2003, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 1301/2004.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut, în ceea ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, că potrivit Deciziei de îndrumare data de Înalta Curte de casație și Justiție într-o soluție de unificare a practicii judiciare, pot fi cenzurate pe calea excepției de nelegalitate atât actele cu caracter individual, cât și cele cu caracter normativ.

Prezentul litigiu este început sub imperiul vechiului C. proc. civ., astfel încât acestuia nu îi sunt aplicabile dispozițiile noului C. proc. civ., regimul aplicabil excepției de nelegalitate fiind determinat de momentul în care a început procesul.

Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit în mod repetat faptul că "este admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, indiferent de data emiterii acestuia ori raportat la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât, atâta vreme cât, conform art. 11 alin. (4) din lege, un asemenea act poate fi atacat oricând pe calea acțiunii directe, cu atât mai mult acesta poate fi contestat pe calea excepției de nelegalitate, care reprezintă un mijloc procedural de apărare" (Înalta Curte de Casație și Justiție, Decizia nr. 1880 din 30 martie 2007, Decizia nr. 1981 din 13 aprilie 2007).

A mai reținut instanța de fond că, procedural, cererea prin care este invocată excepția de nelegalitate este una incidentală, adică survenită în cadrul unui proces deja pornit, competența de soluționare fiind însă una specială, sub aspect funcțional și material, în speță fiind vorba de secția de contencios administrativ a Curții de Apel București.

Sub aspectul efectelor, admiterea excepției de nelegalitate are ca urmare judecarea cauzei principale fără a se ține cont de actul administrativ constatat ca nelegal, adică acesta este înlăturat din procesul pendinte.

Acțiunea în nulitatea actului administrativ unilateral cu caracter normativ, este una directă, principală, având drept temei juridic dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Acțiunea nu depinde de existența sau inexistența unui alt litigiu pe rolul instanței, este tot de competența Curții de Apel atunci când vizează un act emis de o autoritate publică centrală, însă efectul admiterii acesteia îl reprezintă anularea actului administrativ, adică scoaterea sa din ordinea juridică actuală, astfel încât el nu mai poate constitui temei juridic în nicio acțiune judiciară și nici pentru emiterea unui act juridic sau administrativ.

Întrucât efectele sunt diferite, admiterea excepției de nelegalitate profită exclusiv în litigiul unde a fost invocată, iar admiterea acțiunii în anulare profită reclamantului (dar și unor terțe persoane vătămante) în orice litigiu sau operațiune juridică.

Pe fondul excepției de nelegalitate, s-a reținut că H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004 încalcă prin art. 7 al Normelor aprobate, dispozițiile art. 13 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 44/1994, fiind un act administrativ normativ nelegal emis.

Conform art. 13 din Legea nr. 44/1994, în cazul în care obligația principală, de acordare a terenului în natură, nu poate fi îndeplinită, ia naștere obligația subsecventă, subsidiară, de a se acorda o despăgubire în bani care să reprezinte contravaloarea terenului la care veteranii erau îndreptățiți.

Alin. (3) al art. 13 nu face vreo trimitere la un alt act normativ, fie el administrativ sau legislativ prin care să se stabilească valoarea despăgubirii (cum este cazul Legii nr. 10/2001), iar alin. (4) instituie un criteriu unic, legal, asupra cuantumului despăgubirii și anume contravaloarea terenului la data atribuirii (a recunoașterii dreptului), la care veteranul este îndreptățit în temeiul legii.

Nu a operat nicio delegare legislativă, guvernul nefiind împuternicit prin lege sa stabilească valoarea unor terenuri și modalitățile de plată printr-o hotărâre proprie.

Opțiunea legislativă în cazul Legii nr. 44/1994 a fost aceea de a se stabili în mod direct, în cadrul legii, a modului de stabilire a despăgubirilor, acestea fiind cuantificate prin art. 13 alin. (3) și (4), ca fiind contravaloarea terenului la data atribuirii despăgubirilor.

O hotărâre de guvern poate fi emisă numai în aplicarea legilor, prin acestea neputându-se completa sau modifica legi. Hotărârea de Guvern se adoptă cu votul majorității miniștrilor care alcătuiesc Guvernul României.

H.G. nr. 1217/2003 contravine în mod evident dispozițiilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994.

Pe de altă parte, cuantumul sumei indicate în H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004, nu a fost niciodată actualizat, așa încât nu ar putea să corespundă în niciun caz valorii indicate de art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994.

Fundamentarea Hotărârii Guvernului României cu privire la cuantumul stabilit prin art. 7 al H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004 nu privește niciun element care să poată justifica măsura adoptată, practic hotărârea fiind nefundamentată.

S-a mai reținut în considerentele hotărârii că Hotărârea de guvern încalcă și prevederile art. 11 din Legea nr. 24/2000.

Este evident ca stabilirea unui cuantum fix, derizoriu, încalcă obligație indemnizării echitabile a veteranilor de război, fiind rupt justul echilibru între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului. În acest sens, este de observat că, odată cu recunoașterea calității de persoană beneficiară a Legii nr. 44/1994, veteranul de război sau succesorul acestuia devine proprietarul unui "bun", în sensul Convenției Europene a Drepturilor Omului (Convenția apărând drepturi reale și efective). În concret, el are dreptul de a beneficia de un teren sau de echivalentul real al acestor drepturi.

Recursul

Împotriva acestei hotărâri, au declarat recurs Guvernul României, Comisia Municipiului București pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor și Instituția Prefectului Municipiului București, criticând-o pentru nelegalitate și temeinicie, sub următoarele aspecte:

- soluția de respingere a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate este nelegală, în raport de dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că litigiul în cadrul căruia a fost invocată excepția de nelegalitate a fost înregistrat pe rolul Tribunalului București la data de 17 aprilie 2013, iar Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., prin care a fost modificat și art. 4 din Legea nr. 554/2004 a intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013, așadar anterior înregistrării Dosarului nr. x/3/2013 pe rolul Tribunalului București;

- soluția de respingere a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate este nelegală și în raport de principiul electa una via, având în vedere că, prin acțiunea ce face obiectul Dosarului nr. x/2/2014 aflat pe rolul Curții de Apel București, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul României, anularea dispozițiilor art. 7 din H.G. nr. 1217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1301/2004.

- în mod greșit instanța de fond a admis excepția de nelegalitate, reținând că dispozițiile art. 7 din H.G. nr. 1217/2003 contravin prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război.

Apărările intimatului

Intimatul-reclamant A. a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, susținând că în raport de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și jurisprudența Înaltei Curți, secția contencios administrativ și fiscal, excepția de nelegalitate este admisibilă.

În ceea ce privește criticile pe fondul cauzei se arată că acestea sunt nefondate, sentința recurată fiind legală și temeinică.

Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursurilor

Analizând sentința atacată prin prisma criticilor recurentului-reclamant, față de actele și înscrisurile dosarului, dar și raportat la prevederile legale incidente, incluzând art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, pentru următoarele considerente:

Legea nr. 554/2004 consacră două tipuri de control al actelor administrative, controlul direct al acestora și controlul indirect, realizat pe cale incidentală, prin intermediul excepției de nelegalitate.

În cazul controlului direct, sesizarea instanței de judecată se realizează printr-o acțiune principală care are ca obiect anularea sau reformarea actelor administrative, conform procedurii reglementate în Legea nr. 554/2004, în termenele și condițiile stabilite prin respectivul act normativ.

Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o tehnică juridică ce permite instanței de contencios să verifice legalitatea actului, iar în situația admiterii excepției, actul declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

După cum se constată, excepția de nelegalitate a fost invocată într-o cauză înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția contencios administrativ și fiscal la data de 17 aprilie 2013.

Excepția de nelegalitate a fost invocată în recurs de recurentul-reclamant A. la termenul de judecată din 15 septembrie 2014.

Totodată, se constată că autorul excepției de nelegalitate are pe rolul instanței de contencios administrativ o acțiune în anularea actului administrativ fiscal supus cenzurii instanței de contencios administrativ pe calea excepției de nelegalitate, respectiv art. 7 din H.G. nr. 1217/2003, astfel cum a fost modificat prin 1301/2004.

Acțiunea în anulare formează obiectul Dosarului nr. x/2/2014 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, fiind înregistrată la data de 12 septembrie 2014.

Examinarea aceluiași act administrativ pe cale directă exclude controlul judecătoresc al acestuia și pe calea indirectă a excepției de nelegalitate, la cererea aceleiași persoane interesate.

Este adevărat că părțile sunt cele care aleg căile de urmat și mijloacele de apărare, însă, în condițiile legii, astfel că nu pot exista două procese între aceleași părți cu privire la același obiect, respectiv actul administrativ aflat în litigiu, fiind incident principiul: "electa una via (...)".

Astfel, odată aleasă calea procedurală a acțiunii în anulare nu poate fi invocată și excepția de nelegalitate a aceluiași act administrativ.

De altfel, în acest sens, este și jurisprudența unitară și constantă a instanțelor de contencios administrativ (ex. Decizia nr. 935/2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal).

Astfel fiind, Înalta Curte urmează a admite recursurile formulate în cauză în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ. și va modifica în parte sentința atacată în sensul că va respinge excepția de nelegalitate, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Guvernul României, Comisia Municipiului București pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor și Instituția Prefectului Municipiului București împotriva Sentinței nr. 713 din 13 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința recurată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 7 din H.G. nr. 1217/2003, invocată de reclamantul A., ca inadmisibilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 ianuarie 2016.

Procesat de GGC - GV