ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2747/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii și hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 2994 din 22 iunie 2010 a Curții de Apel București au fost respinse excepțiile invocate de pârât, a fost admisă, în parte, acțiunea formulată de reclamantul R.M. în contradictoriu cu pârâtul G.R. și, în consecință, a fost anulată H.G. nr. 1301/2004 în ceea ce privește modificarea art. 7 din H.G. nr. 1217/2003. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că, prin cererea introductivă, reclamantul R.M. a solicitat,în contradictoriu cu pârâtul G.R., anularea H.G. nr. 1301/2004 și obligarea pârâtului la plata de daune morale în cuantum de 2000 lei.

Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei procedurii prealabile, excepția lipsei de interes a reclamantului și excepția lipsei calității procesuale pasive a primului ministru. Analizând excepțiile invocate, instanța a constatat că acestea sunt neîntemeiate. Astfel, cu privire la lipsa plângerii prealabile, instanța a constatat că, la data de 21 august 2009, reclamantul a adresat o petiție Primului-Ministru, prin care a solicitat anularea H.G. nr. 1301/2004. î n ceea ce privește lipsa de interes, Curtea a constatat că reclamantul invocă existența unei vătămări ce decurge din actul atacat, în sensul că se află în imposibilitate de a obține executarea unei hotărâri judecătorești definitivă și irevocabilă.

Folosul practic urmărit de reclamant este acela de a obține o executare a hotărârii judecătorești fără luarea în considerare a dispozițiilor H.G. nr. 1301/2009. În ceea ce privește calitatea procesuală a Primului Ministru, Curtea a constatat că, deși acțiunea este imprecis formulată, rezultă în mod neechivoc faptul că reclamantul dorește să se judece în contradictoriu cu emitentul actului, or, emitentul actului este G.R. Acesta este motivul pentru care Primul Ministru nu a mai fost citat în cauză, pârât fiind G.R. Pe fondul cauzei, instanța a reținut că H.G. nr. 1301/2004 a modificat art. 7 și 8 din H.G. nr. 1217/2003, în sensul că a stabilit o valoare fixă a despăgubirilor ce urmează a fi acordate pentru un hectar de teren la care au dreptul persoanele îndreptățite.

H.G. nr. 1217/2003 reglementează normele de aplicare a art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, republicată. Potrivit art. 13 alin. (3) din Legea nr. 44/1994 „Veteranii de război care, din cauza deficitului de teren în localitățile unde domiciliază sau în alte localități, nu au putut fi împroprietăriți conform legii, vor fi despăgubiți cu o sumă ce reprezintă contravaloarea terenului la care erau îndreptățiți conform legii”. Pentru executarea acestor dispoziții legale a fost adoptat art. 7 din Norme , care inițial făcea trimitere la hotărârea de guvern ce reglementează procedura de evaluare a terenurilor, dar care a fost modificat prin H.G.

nr. 1301/2004, stabilindu-se o sumă fixă pentru fiecare hectar de teren. Instanța a apreciat că această manieră de stabilire a despăgubirilor, prin indicarea unei sume fixe, contravine dispozițiilor Legii nr. 44/1994. Textul de lege citat stabilește dreptul la plata unor despăgubiri egale cu contravaloarea terenului la care erau îndreptățiți conform legii. Or, este evident că valoarea terenului nu poate să fie aceeași indiferent de localitate și că indicarea unei valori fixe are caracter arbitrar, această sumă nereprezentând o reală contravaloare a terenului la care erau îndreptățiți beneficiarii, așa cum impunea articolul 13 alin. (3) din aceeași lege. În ceea ce privește modificarea art. 8 din H.G.

nr. 1217/2003, instanța de fond a constatat că nu s-au indicat motivele de nelegalitate și din oficiu nu au fost identificate încălcări ale unor dispoziții legale de ordine publică. Cât privește daunele morale, instanța a constatat că modificarea reglementată prin H.G. nr. 1301/2004 nu are nicio componentă morală și reclamantul nu a suferit nici un prejudiciu de natură morală prin modificarea valorii despăgubirilor; prejudiciul putea fi exclusiv material în măsura în care actul atacat ar fi rămas în ființă. 2. Recursul exercitat de pârât Pârâtul G.R. a atacat cu recurs sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., pentru următoarele motive: - respingerea greșită a excepției neîndeplinirii procedurii prealabile, în raport cu prevederile art. 7și 8 din Legea nr. 554/2004 și art. 109 alin. (2) C. proc.

civ.; - stabilirea greșită a cadrului procesual și a calității procesuale pasive, în condițiile în care pentru fiecare termen a fost citat Primul Ministru, autoritate distinctă, iar nu G.R.; - soluționarea greșită a fondului cauzei, față de împrejurarea că H.G. nr. 1301/2004 a fost adoptată în temeiul art. 13 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, republicată, la elaborarea actului au fost respectate normele de tehnică legislativă prevăzute în Legea nr. 24/2000 și în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative Guvernului, spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 555/2001 (în vigoare la data adoptării H.G.

nr. 1301/2004), iar prin norma contestată s-a actualizat suma cuvenită drept despăgubire și s-a prevăzut cuantumul, conform alineatului final al art. 13 din Legea nr. 44/1994. 3. Apărările intimatului - reclamant Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimatul - reclamant a arătat că, în măsura în care, „recurentul nu arată răul făcut de către instanța de fond, recursul este lovit de nulitate absolută, în conformitate cu dispozițiile alin. (2), art. 105, C. proc. civ.”. Totodată, intimatul-reclamant a arătat că recursul este nefondat și a solicitat să se dispună măsuri pentru punerea în executare a sentinței recurate, precizând că pasivitatea pârâtului a adus atingere dreptului prevăzut în art. 1 din Protocolul 1 adițional la C.E.D.O.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, intimatul-reclamant a arătat, în esență, următoarele: - recurentul-pârât nu a indicat prevederea legală care stipulează decăderea în situația neîndeplinirii procedurii prealabile, iar jurisprudența s-a conturat în sensul că procedura prealabilă nu mai este necesară când refuzul este tacit și aparține șefului instituției, ca în cauza de față; - demersul procesual al recurentului-pârât este lipsit de interes, în realitate recursul tinzând la schimbarea obiectului acțiunii, în care a invocat neprimirea unui răspuns, în termenul legal, la plângerea prin care a solicitat anularea H.G. nr. 1301/2004; - prin hotărârea pronunțată, instanța de fond a impus supremația Legii nr. 44/1994, pe care recurentul-pârât refuză să o pună în aplicare.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul-pârât și a prevederilor art. 304 1 , ținând seama și de apărările intimatului - reclamant, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În prealabil, Curtea constată că apărarea intimatului - reclamant, în sensul că recursul ar fi lovit de nulitate în temeiul art. 105 alin. (2) C. proc. civ., este nefondată, pentru că recurentul-pârât a indicat motivele pentru care consideră că sentința este nelegală și netemeinică, legate de modul de soluționare a excepțiilor și a fondului cauzei, și a încadrat în drept criticile formulate, indicând prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ. De asemenea, recurentul-pârât are interesul confirmării validității H.G. nr. 1301/2005, al cărei emitent este. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimatul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ H.G. nr. 1301/2004, act administrativ cu caracter normativ, având următorul conținut: „Articol unic – Art. 7 și 8 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, aprobate prin H.G. nr. 1.217 /2003 (M. Of., nr. 755/28.10.2003), se modifică și vor avea următorul cuprins: „Art. 7. - Persoanele îndreptățite potrivit legii primesc ca despăgubire suma de 15.640.000 lei pe hectarul de teren la care au dreptul.

Art. 8. - Despăgubirile se acordă de la bugetul de stat, prin bugetul M.A.I., de la capitolul 51.01 - Autorități publice, titlul «Transferuri», plata drepturilor făcându-se prin prefecturile județene și, respectiv, P.M.B.” Anterior modificării aduse prin H.G. nr. 1301/2004, articolele 7 și 8 din H.G. nr. 1217/2003 prevedeau următoarele: „Art. 7. Persoanele îndreptățite conform legii primesc ca despăgubire o sumă ce reprezintă valoarea, după caz, a suprafeței terenului agricol sau arabil cu care trebuiau să fie împroprietărite, valoare care va fi determinată conform modului de evaluare a terenului, stabilit printr-o hotărâre a Guvernului ce va fi adoptată în baza art. 40 din Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997 , cu modificările și completările ulterioare.

Art. 8. - Sumele necesare pentru acordarea despăgubirilor se suportă din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Administrației și Internelor, și se distribuie beneficiarilor prin prefecturile județene și a municipiului București.” La data adoptării H.G. nr. 1301/2004, alin. (3) și (4) ale art. 13 din Legea nr. 44/1004, în aplicarea cărora au fost elaborate normele respective, prevedeau că veteranii de război care, din cauza deficitului de teren din localitățile în care domiciliază sau în alte localități, nu au putut fi împroprietăriți, conform legii, vor fi despăgubiți cu o sumă reprezentând contravaloarea terenului la care erau îndreptățiți. Cuantumul despăgubirilor se stabilește luându-se în considerare valoarea terenului la data atribuirii și se suportă din bugetul de stat.

Analizând pe rând criticile formulate în recurs, corelativ cu apărările intimatului, Înalta Curte reține următoarele: Cu privire la soluția dată excepției procedurii prealabile Anterior învestirii instanței, intimatul-reclamant s-a adresat Primului-Ministru (conducătorul G.R.), cu o plângere, înregistrată cu nr. 2302 din 21 august 2009 la Secretariatul General al Guvernului, arătând că H.G. nr. 1301/2004 contravine art. 13 din Legea nr. 44/1994, prin faptul că nu prevede posibilitatea indexării cu rata inflației și că suma de 15.640.000 lei este impozabilă. A invocat, de asemenea, atingerile grave aduse dreptului de proprietate consacrat în instrumente juridice naționale și internaționale, prin stabilirea despăgubirii în raport cu o sumă fixă/ha de teren, iar nu corespunzător valorii terenului cu care ar fi fost îndreptățiți veteranii de război.

Prin urmare, instanța de fond a reținut în mod corect respectarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004. Cu privire la stabilirea cadrului procesual Așa cum rezultă din citativele încheierilor și din dovezile de citare din dosarul de fond, calitatea de pârât în cauză a avut-o G.R., prin P.M., citațiile fiind primite la S.G.G. Contrar celor invocate în recurs, Curtea constată că instanța de fond a stabilit în mod corect calitatea procesuală pasivă a G.R., autoritatea emitentă a hotărârii deduse judecății. Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea G.R. și a ministerelor, Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, în timp ce P.M. intră în alcătuirea Guvernului și exercită conducerea acestuia, conform art. 3 alin. (1) și art. 13 din aceeași lege.

Cu privire la soluția pronunțată asupra fondului cauzei Prima instanță și-a fundamentat soluția pe ideea că stabilirea unei sume fixe pentru un hectar de teren, indiferent de localitate, are caracter arbitrar, nefiind acordată o reală contravaloare a terenului la care aveau dreptul beneficiarii Legii nr. 44/1994, așa cum impunea articolul 13 alin. (3) din lege. Este adevărat că prevederea legală menționată face referire la contravaloarea terenului la care veteranii erau îndreptățiți, conform legii, astfel că, la o primă vedere, H.G. nr. 1301/2004, care stabilește o sumă fixă pe hectar de teren, contravine literei legii. Analiza sistematică a întregului articol 13 din Legea nr. 44/1994, în forma în vigoare la data adoptării H.G.

nr. 1301/2004, relevă însă împrejurarea că legiuitorul nu a oferit criterii care să permită, în mod realist, transpunerea în practică a acestui principiu al stabilirii despăgubirilor, prin mijloace și într-un termen rezonabil, astfel ca norma juridică să poată produce efectul scontat.

Astfel spus, Înalta Curte are în vedere faptul că despăgubirea nu se raportează la un teren anume, individual determinat, care nu poate fi acordat în natură (așa cum este, de exemplu, cazul despăgubirilor stabilite în temeiul Titlului VII al Legii nr. 247/2005 pentru imobilele „restituite prin echivalent”), între alineatele (3) și (4) din art. 13 existând o contradicție logică: pe de o parte, alin. (4) prevedea că despăgubirile se stabilesc „luându-se în considerare valoarea terenului la data atribuirii”, iar, pe de altă parte, alin. (3) statuează că dreptul la despăgubiri revine veteranilor care, „din cauza deficitului de teren în localitățile în care domiciliază sau în alte localități nu au putut fi împroprietăriți conform legii”.

Contrar concluziei la care a ajuns curtea de apel, instanța de control judiciar reține, prin urmare, că în cadrul legislativ existent la data respectivă, modul în care autoritatea emitentă și-a exercitat dreptul de apreciere nu poate fi caracterizat prin exces de putere, fiind, dimpotrivă, adecvat scopului de a pune în aplicare legea în parametri rezonabili, astfel ca aceasta să poată produce efecte juridice concrete, devenind aptă să răspundă speranței legitime a persoanelor îndreptățite, iar beneficiul legii să nu rămână unul iluzoriu. De altfel, ulterior adoptării hotărârii deduse judecății, prin Legea nr. 303/2007, art. 13 alin. (4) din Legea nr. 44/1994 a fost modificat, în sensul că valoarea despăgubirii se actualizează anual prin hotărâre a Guvernului.

2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate considerentele menționate, Înalta Curte va admite recursul și, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ., va modifica sentința în parte, în sensul respingerii acțiunii reclamantului ca neîntemeiată, menținând dispozițiile referitoare la respingerea excepțiilor invocate de pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de G.R. împotriva sentinței nr. 2994 din 22 iunie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în parte în sensul că respinge acțiunea reclamantului R.M., ca neîntemeiată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 mai 2011.