ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2747/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2747/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

și hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 2994

din 22 iunie 2010 a Curții de Apel București

au fost respinse excepțiile invocate

de pârât, a fost admisă, în parte, acțiunea formulată de reclamantul R.M. în

contradictoriu cu pârâtul G.R. și, în consecință, a fost anulată H.G. nr. 1301/2004

în ceea ce privește modificarea art. 7 din H.G. nr. 1217/2003.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța de fond a reținut că,

prin cererea introductivă, reclamantul

R.M. a solicitat,în contradictoriu cu pârâtul G.R., anularea H.G. nr. 1301/2004

și obligarea pârâtului la plata de daune morale în cuantum de 2000 lei. Pârâtul

a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei procedurii

prealabile, excepția lipsei de interes a reclamantului și excepția lipsei

calității procesuale pasive a primului ministru.

Analizând excepțiile

invocate, instanța a constatat că acestea sunt neîntemeiate. Astfel, cu privire

la lipsa plângerii prealabile, instanța a constatat că, la data de 21 august 2009,

reclamantul a adresat o petiție Primului-Ministru, prin care a solicitat

anularea H.G. nr. 1301/2004.

î

n ceea ce privește

lipsa de interes, Curtea a constatat că reclamantul invocă existența unei

vătămări ce decurge din actul atacat, în sensul că se află în imposibilitate de

a obține executarea unei hotărâri judecătorești definitivă și irevocabilă.

Folosul practic urmărit de reclamant este acela de a obține o executare a

hotărârii judecătorești fără luarea în considerare a dispozițiilor H.G. nr. 1301/2009.

În ceea ce privește

calitatea procesuală a Primului Ministru, Curtea a constatat că, deși acțiunea este

imprecis formulată, rezultă în mod neechivoc faptul că reclamantul dorește să

se judece în contradictoriu cu emitentul actului, or, emitentul actului este G.R.

Acesta este motivul pentru care Primul Ministru nu a mai fost citat în cauză,

pârât fiind G.R.

Pe fondul cauzei,

instanța a reținut că H.G. nr. 1301/2004 a modificat art. 7 și 8 din H.G. nr. 1217/2003,

în sensul că a stabilit o valoare fixă a despăgubirilor ce urmează a fi

acordate pentru un hectar de teren la care au dreptul persoanele îndreptățite.

H.G. nr. 1217/2003

reglementează normele de aplicare a art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994

privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și

văduvelor de război, republicată.

Potrivit art. 13 alin.

(3) din Legea nr. 44/1994 „Veteranii de război care, din cauza deficitului de

teren în localitățile unde domiciliază sau în alte localități, nu au putut fi

împroprietăriți conform legii, vor fi despăgubiți cu o sumă ce reprezintă

contravaloarea terenului la care erau îndreptățiți conform legii”.

Pentru executarea

acestor dispoziții legale a fost adoptat art. 7 din Norme

,

care

inițial făcea trimitere la hotărârea de guvern ce reglementează procedura de

evaluare a terenurilor, dar care a fost modificat prin H.G. nr. 1301/2004, stabilindu-se

o sumă fixă pentru fiecare hectar de teren.

Instanța a apreciat

că această manieră de stabilire a despăgubirilor, prin indicarea unei sume fixe,

contravine dispozițiilor Legii nr. 44/1994. Textul de lege citat stabilește

dreptul la plata unor despăgubiri egale cu contravaloarea terenului la care

erau îndreptățiți conform legii.

Or, este evident că

valoarea terenului nu poate să fie aceeași indiferent de localitate și că

indicarea unei valori fixe are caracter arbitrar, această sumă nereprezentând o

reală contravaloare a terenului la care erau îndreptățiți beneficiarii, așa cum

impunea articolul 13 alin. (3) din aceeași lege.

În ceea ce privește

modificarea art. 8 din H.G. nr. 1217/2003, instanța de fond a constatat că nu

s-au indicat motivele de nelegalitate și din oficiu nu au fost identificate încălcări

ale unor dispoziții legale de ordine publică.

Cât privește daunele morale,

instanța a constatat că modificarea reglementată prin H.G. nr. 1301/2004 nu are

nicio componentă morală și reclamantul nu a suferit nici un prejudiciu de

natură morală prin modificarea valorii despăgubirilor; prejudiciul putea fi

exclusiv material în măsura în care actul atacat ar fi rămas în ființă.

de pârât

Pârâtul G.R. a atacat

cu recurs sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie,

în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., pentru

următoarele motive:

- respingerea greșită

a excepției neîndeplinirii procedurii prealabile, în raport cu prevederile art.

7și 8 din Legea nr. 554/2004 și art. 109 alin. (2) C. proc. civ.;

- stabilirea greșită

a cadrului procesual și a calității procesuale pasive, în condițiile în care

pentru fiecare termen a fost citat Primul Ministru, autoritate distinctă, iar

nu G.R.;

- soluționarea

greșită a fondului cauzei, față de împrejurarea că H.G. nr. 1301/2004 a fost

adoptată în temeiul art. 13 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război,

precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, republicată,

la elaborarea actului au fost respectate normele de tehnică legislativă

prevăzute în Legea nr. 24/2000 și în Regulamentul privind procedurile pentru

supunerea proiectelor de acte normative Guvernului, spre adoptare, aprobat prin

H.G. nr. 555/2001 (în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1301/2004), iar prin

norma contestată s-a actualizat suma cuvenită drept despăgubire și s-a prevăzut

cuantumul, conform alineatului final al art. 13 din Legea nr. 44/1994.

intimatului - reclamant

Prin concluziile

scrise depuse la dosar, intimatul - reclamant a arătat că, în măsura în care,

„recurentul nu arată răul făcut de către instanța de fond, recursul este lovit

de nulitate absolută, în conformitate cu dispozițiile alin. (2), art. 105, C.

proc. civ.”.

Totodată,

intimatul-reclamant a arătat că recursul este nefondat și a solicitat să se

dispună măsuri pentru punerea în executare a sentinței recurate, precizând că

pasivitatea pârâtului a adus atingere dreptului prevăzut în art. 1 din

Protocolul 1 adițional la C.E.D.O.

Răspunzând punctual

criticilor formulate în recurs, intimatul-reclamant a arătat, în esență,

următoarele:

- recurentul-pârât nu

a indicat prevederea legală care stipulează decăderea în situația

neîndeplinirii procedurii prealabile, iar jurisprudența s-a conturat în sensul

că procedura prealabilă nu mai este necesară când refuzul este tacit și

aparține șefului instituției, ca în cauza de față;

- demersul procesual

al recurentului-pârât este lipsit de interes, în realitate recursul tinzând la

schimbarea obiectului acțiunii, în care a invocat neprimirea unui răspuns, în

termenul legal, la plângerea prin care a solicitat anularea H.G. nr. 1301/2004;

- prin hotărârea

pronunțată, instanța de fond a impus supremația Legii nr. 44/1994, pe care

recurentul-pârât refuză să o pună în aplicare.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor invocate de recurentul-pârât și a prevederilor art. 304

1

,

ținând seama și de apărările intimatului - reclamant, Înalta Curte constată că

recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în

continuare.

În prealabil, Curtea

constată că apărarea intimatului - reclamant, în sensul că recursul ar fi lovit

de nulitate în temeiul art. 105 alin. (2) C. proc. civ., este nefondată, pentru

că recurentul-pârât a indicat motivele pentru care consideră că sentința este

nelegală și netemeinică, legate de modul de soluționare a excepțiilor și a

fondului cauzei, și a încadrat în drept criticile formulate, indicând

prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

De asemenea,

recurentul-pârât are interesul confirmării validității H.G. nr. 1301/2005, al

cărei emitent este.

și de drept relevante

Intimatul-reclamant a

supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios

administrativ H.G. nr. 1301/2004, act administrativ cu caracter normativ, având

următorul conținut:

„Articol unic

– Art. 7

și 8 din

Normele

metodologice

de aplicare a prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea

nr. 44/1994

privind

veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de

război, aprobate prin H.G.

nr. 1.217

/2003 (M.

Of., nr. 755/28.10.2003), se modifică și vor avea următorul cuprins:

„Art. 7.

- Persoanele îndreptățite potrivit legii primesc ca despăgubire suma de

15.640.000 lei pe hectarul de teren la care au dreptul.

Art. 8. -

Despăgubirile se acordă de la bugetul de stat, prin bugetul M.A.I., de la

capitolul 51.01 - Autorități publice, titlul «Transferuri», plata drepturilor

făcându-se prin prefecturile județene și, respectiv, P.M.B.”

Anterior modificării

aduse prin H.G. nr. 1301/2004, articolele 7 și 8 din H.G. nr. 1217/2003

prevedeau următoarele:

„Art. 7.

Persoanele îndreptățite conform legii primesc ca despăgubire o sumă ce

reprezintă valoarea, după caz, a suprafeței terenului agricol sau arabil cu

care trebuiau să fie împroprietărite, valoare care va fi determinată conform

modului de evaluare a terenului, stabilit printr-o hotărâre a Guvernului ce va

fi adoptată în baza art. 40 din Legea

nr. 1/2000

pentru reconstituirea

dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere,

solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale

Legii

nr. 169/1997

, cu

modificările și completările ulterioare.

Art. 8.

- Sumele

necesare pentru acordarea despăgubirilor se suportă din bugetul de stat, prin

bugetul Ministerului Administrației și Internelor, și se distribuie

beneficiarilor prin prefecturile județene și a municipiului București.”

La data

adoptării H.G. nr. 1301/2004, alin. (3) și (4) ale art. 13 din Legea nr. 44/1004,

în aplicarea cărora au fost elaborate normele respective, prevedeau că

veteranii de război care, din cauza deficitului de teren din localitățile în

care domiciliază sau în alte localități, nu au putut fi împroprietăriți,

conform legii, vor fi despăgubiți cu o sumă reprezentând contravaloarea

terenului la care erau îndreptățiți. Cuantumul despăgubirilor se stabilește

luându-se în considerare valoarea terenului la data atribuirii și se suportă

din bugetul de stat.

Analizând

pe rând criticile formulate în recurs, corelativ cu apărările intimatului,

Înalta Curte reține următoarele:

Cu

privire la soluția dată excepției procedurii prealabile

Anterior învestirii

instanței, intimatul-reclamant s-a adresat Primului-Ministru (conducătorul G.R.),

cu o plângere, înregistrată cu nr. 2302 din 21 august 2009 la Secretariatul General al Guvernului, arătând că H.G. nr. 1301/2004 contravine art. 13 din

Legea nr. 44/1994, prin faptul că nu prevede posibilitatea indexării cu rata

inflației și că suma de 15.640.000 lei este impozabilă. A invocat, de asemenea,

atingerile grave aduse dreptului de proprietate consacrat în instrumente

juridice naționale și internaționale, prin stabilirea despăgubirii în raport cu

o sumă fixă/ha de teren, iar nu corespunzător valorii terenului cu care ar fi

fost îndreptățiți veteranii de război.

Prin

urmare, instanța de fond a reținut în mod corect respectarea prevederilor art. 7

din Legea nr. 554/2004.

Cu

privire la stabilirea cadrului procesual

Așa cum

rezultă din citativele încheierilor și din dovezile de citare din dosarul de

fond, calitatea de pârât în cauză a avut-o G.R., prin P.M., citațiile fiind primite

la S.G.G.

Contrar

celor invocate în recurs, Curtea constată că instanța de fond a stabilit în mod

corect calitatea procesuală pasivă a G.R., autoritatea emitentă a hotărârii

deduse judecății. Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind

organizarea și funcționarea G.R. și a ministerelor, Guvernul este autoritatea

publică a puterii executive, în timp ce P.M. intră în alcătuirea Guvernului și

exercită conducerea acestuia, conform art. 3 alin. (1) și art. 13 din aceeași

lege.

Cu

privire la soluția pronunțată asupra fondului cauzei

Prima

instanță și-a fundamentat soluția pe ideea că stabilirea unei sume fixe pentru

un hectar de teren, indiferent de localitate, are caracter arbitrar, nefiind

acordată o reală contravaloare a terenului la care aveau dreptul beneficiarii

Legii nr. 44/1994, așa cum impunea articolul 13 alin. (3) din lege.

Este

adevărat că prevederea legală menționată face referire la contravaloarea

terenului la care veteranii erau îndreptățiți, conform legii, astfel că, la o

primă vedere, H.G. nr. 1301/2004, care stabilește o sumă fixă pe hectar de

teren, contravine literei legii.

Analiza

sistematică a întregului articol 13 din Legea nr. 44/1994, în forma în vigoare

la data adoptării H.G. nr. 1301/2004, relevă însă împrejurarea că legiuitorul

nu a oferit criterii care să permită, în mod realist, transpunerea în practică

a acestui principiu al stabilirii despăgubirilor, prin mijloace și într-un

termen rezonabil, astfel ca norma juridică să poată produce efectul scontat.

Astfel

spus, Înalta Curte are în vedere faptul că despăgubirea nu se raportează la un

teren anume, individual determinat, care nu poate fi acordat în natură (așa cum

este, de exemplu, cazul despăgubirilor stabilite în temeiul Titlului VII al

Legii nr. 247/2005 pentru imobilele „restituite prin echivalent”), între

alineatele (3) și (4) din art. 13 existând o contradicție logică: pe de o

parte, alin. (4) prevedea că despăgubirile se stabilesc „luându-se în

considerare valoarea terenului la data atribuirii”, iar, pe de altă parte, alin.

(3) statuează că dreptul la despăgubiri revine veteranilor care, „din cauza

deficitului de teren în localitățile în care domiciliază sau în alte localități

nu au putut fi împroprietăriți conform legii”.

Contrar

concluziei la care a ajuns curtea de apel, instanța de control judiciar reține,

prin urmare, că în cadrul legislativ existent la data respectivă, modul în care

autoritatea emitentă și-a exercitat dreptul de apreciere nu poate fi

caracterizat prin exces de putere, fiind, dimpotrivă, adecvat scopului de a pune

în aplicare legea în parametri rezonabili, astfel ca aceasta să poată produce

efecte juridice concrete, devenind aptă să răspundă speranței legitime a

persoanelor îndreptățite, iar beneficiul legii să nu rămână unul iluzoriu.

De

altfel, ulterior adoptării hotărârii deduse judecății, prin Legea nr. 303/2007,

art. 13 alin. (4) din Legea nr. 44/1994 a fost modificat, în sensul că valoarea

despăgubirii se actualizează anual prin hotărâre a Guvernului.

legal al soluției adoptate în recurs

Având în vedere

toate considerentele menționate, Înalta Curte va admite recursul și, în temeiul

art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) și (3) C.

proc. civ., va modifica sentința în parte, în sensul respingerii acțiunii

reclamantului ca neîntemeiată, menținând dispozițiile referitoare la

respingerea excepțiilor invocate de pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de G.R. împotriva sentinței nr. 2994 din 22 iunie 2010 a Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în parte în sensul că respinge acțiunea reclamantului R.M., ca

neîntemeiată.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 mai 2011.