Decizia nr. 688/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 2682/2016 a Curții de Apel București

Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată, la data de 12 septembrie 2014, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea parțială a H.G. nr. 1.217/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1.301/2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, aprobate prin H.G. nr. 1.217/2003, respectiv art. 7 din Norme: "Art. 7 - Persoanele îndreptățite potrivit legii primesc ca despăgubiri suma de 15.640.000 RON pe hectarul de teren la care au dreptul.". La primul termen de judecată, din 11 februarie 2015, reclamantul a formulat o cerere completatoare, prin care a solicitat și constatarea nelegalității operațiunilor prealabile emiterii actului administrativ atacat, inclusiv lipsa unora dintre acestea.

Soluția instanței de fond. Prin Sentința nr. 2682 din 21 septembrie 2016, Curtea de Apel București a admis, în parte, acțiunea reclamantului, a anulat, în parte, H.G. nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1.301/2004, respectiv în ceea ce privește art. 7 din Normele metodologice. A respins, în rest, acțiunea ca neîntemeiată și a obligat pârâtul la plata sumei de 50 RON, cheltuieli de judecată, constând în taxa judiciară de timbru.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâtul Guvernul României a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând modificarea sentinței recurate în sensul respingerii cererii privind anularea parțială a H.G. nr. 1.217/2013 ca neîntemeiată. A invocat Decizia nr. 7628 din 6 decembrie 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată în Dosarul nr. x/2011 prin care a fost admis recursul său și a respinsă o acțiune similară, ca nefondată. A susținut recurentul-pârât că legalitatea unui act normativ se examinează în concordanță cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a acestora, consacrat de art. 5 din Constituție și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. H.G. nr. 1.217/2003 este temeinică și legală, adoptată în temeiul art. 107 din Constituție cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000. Modificările legislative în materie se datorează deficitului de teren, întrucât, până la intrarea în vigoare a H.G. nr. 1.217/2003, în baza Legii nr. 44/1994 au fost împroprietăriți 32% din veteranii de război, beneficiari ai acestor drepturi. Astfel, dispozițiile art. 7 din H.G. nr. 1.217/2003 respectă normele de tehnică legislativă, constituind o măsură pentru punerea în practică a dispozițiilor legii. A mai arătat recurentul că, potrivit dispozițiilor Legii nr. 28/2014 coroborate cu cele ale Legii nr. 44/1994, în anul 2013 cuantumul despăgubirilor prevăzute de art. 13 din Legea nr. 44/1994 nu poate fi actualizat prin emiterea unei noi hotărâri de guvern. De asemenea, prin Decizia nr. 99 din 26 ianuarie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost respinsă, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 7 din H.G. nr. 1.217/2003 invocată de A.

Apărările intimatului-reclamant. Recursul incident 4.1. Reclamantul A. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, apreciind că susținerile recurentului-pârât nu se încadrează în motivul de casare invocat, pct. 8 al art. 488 C. proc. civ. A mai invocat și tardivitatea recursului, în măsura în care nu a fost respectat termenul prevăzut de lege. Pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. 4.2. Odată cu întâmpinarea, reclamantul a formulat și recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii recurate, exclusiv cu privire la soluția dată petitului privind nelegalitatea operațiunilor prealabile. În ceea ce privește pct. 5 al art. 488, a apreciat că instanța nu a motivat soluția de respingere a petitului 2 de cerere, contrar art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Astfel, ulterior închiderii dezbaterilor, partea vătămate nu a avut nicio posibilitate de a cere și obține remedierea neregulilor procedurale. O hotărâre care nu evocă normele substanțiale și procedurale incidente devine arbitrară și nu permite exercitarea controlului judiciar. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susținut recurentul că hotărârea este lipsită de orice temei de drept care să motiveze soluția pronunțată cu privire la respingerea petitului 2 al cererii. Motivarea este un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului, iar pronunțarea unei hotărâri nemotivate în drept și ale cărei considerente nu aptitudinea de a sprijini dispozitivul conduce la o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin admiterea căii de atac. A continuat recurentul-reclamant, în ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488, că reținerea instanței de fond, cu privire la imposibilitatea de analiză a oportunității actului din perspectiva operațiunilor prealabile, contravine jurisprudenței Înaltei Curți și doctrinei. Judecătorul poate analiza și elementele de oportunitate când apreciază că acestea întregesc elementele legalității. Nu a fost analizată critica sa din prisma lipsei actelor care să dovedească mențiunile din nota de fundamentare, ceea ce dă acesteia caracterul unei ficțiuni. Toate avizele obținute ca proceduri prealabile adoptării actului administrativ normativ sunt nelegale, neținând cont de principiile și dispozițiile convenției și ale dreptului comunitar. Instanța nu a analizat criticile sale, deși toate se circumscriau legalității avizării proiectului, operațiune prin care nu au fost înlăturate deficiențele de legalitate cuprinse în proiectul de act normativ. Art. 6 din Convenție implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor și al elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Decizia instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate. 5.1. În ceea ce privește recursul pârâtului Guvernul României, preliminar, Înalta Curte constată că susținerile pârâtului se pot încadra în motivul de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., astfel că nu este întemeiată excepția nulității acestui recurs, invocată de recurentul-reclamant. Pe fondul recursului, instanța de control judiciar apreciază că, astfel cum erau în vigoare la data formulării acțiunii, dispozițiile art. 7 din H.G. nr. 1.217/2003 contravin prevederilor art. 13 din Legea nr. 44/1994. Recurentul-pârât Guvernul României nu combate argumentele primei instanțe, ci susține că H.G. nr. 1.217/2003 a fost adoptată în temeiul art. 107 din Constituție cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 și avându-se în vedere tabloul realității prezente la data emiterii. În ceea ce privește Decizia nr. 7628 din 6 decembrie 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, invocată de recurentul-pârât, aceasta a avut în vedere alte aspecte, neputând constitui un reper în soluționarea prezentei cauze. Astfel cum corect a reținut instanța de fond, art. 7 din H.G. nr. 1.217 din 14 octombrie 2003 - Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, a fost modificat prin H.G. nr. 1.301/2004, în sensul că "persoanele îndreptățite potrivit legii primesc ca despăgubire suma de 15.640.000 RON pe ha de teren la care au dreptul". Modificarea se referă astfel la stabilirea despăgubirilor într-un cuantum fix, de 1.564 RON pe ha de teren, ceea ce, într-adevăr, contravine dispozițiilor art. 13 alin. (3) din Legea nr. 44/1994 care prevede ca nivelul despăgubirilor să se situeze la contravaloarea terenului la care veteranii de război erau îndreptățiți, aceasta fiind diferită, dat fiind că terenurile trebuiau să fie amplasate în localitatea de domiciliu a titularului dreptului la despăgubire. Valoarea terenurilor este diferită în funcție de mai multe criterii și anume, dacă localitatea de domiciliu a titularului dreptului este situată în mediul rural sau urban, după rangul localităților, zona în care sunt amplasate terenurile în cadrul aceleiași localități și chiar după categoria de folosință, potrivit încadrărilor făcute de consiliile locale, factori ce influențează în mod categoric modul de evaluare al terenului, după cum și valoarea impozabilă a terenurilor este determinată în mod diferit de către organele fiscale, potrivit art. 258 C. fisc. Or, stabilirea unei sume fixe pentru despăgubirea veteranilor de război, fără luarea în considerare a diferiților factori care pot influența valoarea terenurilor la care erau îndreptățiți pentru a fi împroprietăriți, contravine dispozițiilor art. 13 alin. (3) din Legea nr. 44/1994, care impune ca nivelul despăgubirilor să se situeze la contravaloarea terenului la care aceștia erau îndreptățiți, aceasta fiind diferită, dat fiind că astfel de terenuri trebuie să fie amplasate în localitățile în care domiciliază titularii dreptului la despăgubire. De asemenea, textul contestat este contrar și prin raportare la dispozițiile alin. (4) al art. 13 din Legea nr. 44/1994, care prevede că, anual, Guvernul României are obligația de a actualiza cuantumul despăgubirilor cuvenite veteranilor de război, care nu au putut fi împroprietăriți pe raza localității în care domiciliază, aceste dispoziții constituind un argument în plus de nelegalitate a stabilirii unei sume fixe pentru despăgubirile cuvenite acestora. În mod corect, prima instanță a reținut că dispoziția normativă este nelegală, fiind contrară art. 13 alin. (4) din Legea nr. 44/1994 și în ceea ce privește cuantumul sumei de 1.564 RON, indicat H.G. nr. 1.217/2003, modificată prin H.G. nr. 1.301/2004, întrucât nu a fost actualizat niciodată după intrarea în vigoare a acestei din urmă hotărâri. Astfel, prin art. 7 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1.301/2004, contrar principiului ierarhiei actelor normative, invocat, de altfel, chiar de către recurentul-pârât Guvernul României, a fost modificată Legea nr. 44/1994, deși scopul normelor metodologice este de punere în aplicare a legii. 5.2. În ceea ce privește recursul incident formulat de reclamantul A., constată Înalta Curte că susținerile sale nu se pot circumscrise motivului de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Acest motiv vizează neregularități de ordin procedural și care sunt sancționate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ.. Or, recurentul-reclamant în susținerea acestui motiv de casare invocă încălcarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., apreciind că hotărârea recurată este nemotivată în ceea ce privește respingerea cererii completatoare, critici care se pot încadra în motivul de casare prevăzut la pct. 6 al art. 488 C. proc. civ. Nu sunt întemeiate susținerile recurentului-reclamant circumscrise pct. 6, pentru că, verificând considerentele sentinței recurate în ceea ce privește cererea completatoare formulată de reclamant, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv asupra cererii reclamantului, avându-se în vedere și soluția dată asupra capătului de cerere principal, vizând nelegalitatea art. 7 din H.G. nr. 1.217/2003. Nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este fondat. Conform art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ analizează legalitatea actelor, putând anula actul apreciat nelegal și obliga autoritățile administrative să emită un act administrativ. De asemenea, oportunitatea, invocată de recurent, exprimă un element al legalității, care derivă din capacitatea pe care o are autoritatea care emite actul. Legiuitorul, dând în căderea instanței de contencios administrativ dreptul de a anula actele administrative de autoritate emise cu încălcarea legii, a învestit instanța cu plenitudinea dreptului de control. Prin acțiune, reclamantul a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 1.217/2003, astfel că cererea sa de analizare a tuturor operațiunilor prealabile avizării acesteia excedează învestirii instanței. În cauză, instanța a admis capătul principal al acțiunii, vizând anularea art. 7 din Normele metodologice din H.G. nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1.301/2004, și a avut în vedere toate criticile reclamantului, reiterate și prin cererea de recurs, care vizează, în esență, legalitatea articolului însuși. Prin urmare, susținerile recurentului-reclamant sunt netemeinice, neputând conduce la casarea hotărârii recurate. 5.3. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge ambele recursuri, ca nefondate.