Decizia nr. 1481/2016 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii Prin Cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2 din 19 septembrie 2013, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Prim Ministru și intervenientul M.A.I. prin reprezentant legal Direcția Generală Juridică, a solicitat anularea H.G. nr. 1.301/2004 ca nelegală.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 1.724 din 30 mai 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Prim Ministru și intervenientul M.A.I. prin reprezentant legal Direcția Generală Juridică și s-a dispus anularea H.G. nr. 1.301/2004. A fost respinsă cererea de intervenție accesorie. A fost obligat pârâtul Guvernul României să plătească petentului 50 RON cheltuieli de judecată.

Recursul Împotriva acestei sentințe au formulat recursuri intervenientul M.A.I. - Direcția Generală Juridică și pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. S-a solicitat de către intervenientul M.A.I. admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate cu consecința respingerii acțiunii ca neîntemeiată, arătându-se că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, contrar concluziei instanței de fond, s-a opinat că în cadrul legislativ existent la data respectivă, modul în care autoritatea emitentă și-a exercitat dreptul de apreciere nu poate fi caracterizat prin exces de putere, fiind, dimpotrivă, adecvat scopului de a pune în aplicare legea în parametri rezonabili, astfel ca aceasta să poată produce efecte juridice concrete, devenind aptă să răspundă speranței legitime a persoanelor. S-a invocat faptul că, ulterior adoptării hotărârii deduse judecății, prin Legea nr. 303/2007, art. 13 alin. (4) din Legea nr. 44/1994 a fost modificat, în sensul că valoarea despăgubirii se actualizează anual prin hotărâre de guvern. De asemenea, s-a considerat că nu sunt concludente reținerile primei instanțe în sensul că textul de lege contestat ar fi contrar și prin raportare la dispozițiile art. 13 alin. (4) din Legea nr. 44/1994 în forma în vigoare, acesta constituind, în opinia instanței, un argument de nelegalitate a stabilirii unei sume fixe pentru despăgubirile cuvenite intimatului, întrucât modificarea adusă reglementează tocmai situația concretă de stabilire a contravalorii terenului la care acesta este îndreptățit. În drept, cererea de recurs s-a întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. S-a solicitat de către pârâtul Guvernul României admiterea recursului formulat, casarea în tot a sentinței atacate, pentru motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. s-a susținut că instanța de fond a omis să soluționeze excepția de ordine publică a lipsei de interes a reclamantului invocată de către pârât. Astfel, prima instanță nu a pus excepția în discuția părților anterior cercetării fondului și nu s-a pronunțat asupra acesteia, încălcând dreptul la apărare al părților și principiul contradictorialității. Referitor al motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., față de fundamentarea soluției de admitere a acțiunii și de anulare a H.G. nr. 1.301/2004 pe faptul că stabilirea unei sume fixe pentru un hectar de teren, indiferent de localitate, are un caracter arbitrar, nefiind acordată o reală contravaloare terenului la care aveau dreptul beneficiarii Legii nr. 44/1994, republicată, astfel cum impune art. 13 alin. (3) din acest act normativ, s-a susținut de către recurent că, având în vedere o analiză sistematică a art. 13, în forma în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1.301/2004, trebuie avut în vedere faptul că despăgubirea nu se raportează la un teren anume, individual determinat, care nu poate fi acordat în natură. S-a opinat în același sens ca și recurentul-intervenient cu privire la modul în care autoritatea emitentă și-a exercitat dreptul de apreciere, acesta neputând fi caracterizat prin exces de putere. În fine, s-a invocat de către recurentul-pârât faptul că legiuitorul, prin modificarea și actualizarea succesivă a cadrului normativ special referitor la despăgubirile acordate diferitelor categorii sociale, în raport și de existența resurselor bugetare aflate la dispoziția executivului, a urmărit, în mod expres reiterarea cuantumului despăgubirilor, confirmând necesitatea menținerii acestuia, în acest sens fiind O.U.G. nr. 84/2012 și O.U.G. nr. 103/2013.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca legală și temeinică. S-a apreciat că este nefondată critica adusă de recurentul Guvernul României în sensul că instanța de fond a omis a se pronunța cu privire la excepția lipsei de interes a reclamantului, întrucât instanța a pus în discuția părților excepția invocată în ședință publică și s-a pronunțat asupra acesteia, reținând susținerile părților. S-a considerat, de asemenea, că susținerile recurenților cu privire la fondul cauzei sunt neîntemeiate, venind în contradicție cu practica Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procedura în fața instanței de recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 9 noiembrie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin Încheierea din Camera de Consiliu din data de 21 ianuarie 2016 s-au admis în principiu recursurile declarate de Guvernul României și M.A.I. prin Direcția Generală Juridică împotriva Sentinței nr. 1.724 din 30 mai 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Considerentele și soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a susținerilor din întâmpinare și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că recursurile sunt fondate, în limitele expus în continuare. 6.1 Argumente relevante Potrivit dispozițiilor art. 483 alin. (3) din Noul C. proc. civ. recursul urmărește să supună Înaltei Curți examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. În fapt, prin cererea adresată instanței de contencios administrativ și fiscal reclamantul a solicitat anularea H.G. nr. 1.301/2004 ca nelegală, arătând că este moștenitorul bunicului său, veteran medaliat, îndreptățit conform prevederilor Legii nr. 44/1944 la un hectar de teren arabil sau la un loc de casă intravilan în suprafață de 500 mp, sau la o despăgubire bănească ce va reprezenta contravaloarea terenului. Cu privire la aplicarea prevederilor H.G. nr. 1.301/2004 consideră că acest act normativ cuprinde 2 modificări ale textului H.G. nr. 1.217/200, stabilind o sumă fixă reprezentând contravaloarea terenului la care veteranul are dreptul. În drept, H.G. nr. 1.301/2004, act administrativ cu caracter normativ, având următorul conținut: "Articol unic - Art. 7 și 8 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. (3) și 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, aprobate prin H.G. nr. 1.217/2003, publicate în M. Of. nr. 755 din 28 octombrie 2003, se modifică și vor avea următorul cuprins: "Art. 7 - Persoanele îndreptățite potrivit legii primesc ca despăgubire suma de 15.640.000 RON pe hectarul de teren la care au dreptul. Art. 8 - Despăgubirile se acordă de la bugetul de stat, prin bugetul M.A.I., de la cap. 51.01 - Autorități publice, titlul «Transferuri», plata drepturilor făcându-se prin prefecturile județene și, respectiv, Prefectura Municipiului București." Anterior modificării aduse prin H.G. nr. 1.301/2004, art. 7 și 8 din H.G. nr. 1.217/2003 prevedeau următoarele: "Art. 7 - Persoanele îndreptățite conform legii primesc ca despăgubire o sumă ce reprezintă valoarea, după caz, a suprafeței terenului agricol sau arabil cu care trebuiau să fie împroprietărite, valoare care va fi determinată conform modului de evaluare a terenului, stabilit printr-o hotărâre a Guvernului ce va fi adoptată în baza art. 40 din Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare. Art. 8 - Sumele necesare pentru acordarea despăgubirilor se suportă din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Administrației și Internelor, și se distribuie beneficiarilor prin prefecturile județene și a municipiului București." La data adoptării H.G. nr. 1.301/2004, alin. (3) și (4) ale art. 13 din Legea nr. 44/1994, în aplicarea cărora au fost elaborate normele respective, prevedeau că veteranii de război care, din cauza deficitului de teren din localitățile în care domiciliază sau în alte localități, nu au putut fi împroprietăriți, conform legii, vor fi despăgubiți cu o sumă reprezentând contravaloarea terenului la care erau îndreptățiți. Cuantumul despăgubirilor se stabilește luându-se în considerare valoarea terenului la data atribuirii și se suportă din bugetul de stat. Analizând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată netemeinicia acestuia, în condițiile în care, astfel cum rezultă din încheierea din data de 21 martie 2014, excepția lipsei de interes a reclamantului a fost calificată de către prima instanță ca o apărare de fond, fiind unită cu fondul acțiunii, neputându-se susține o omisiune a instanței de a o pune în discuția părților. Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri. Astfel, nu se poate reține incidența acestui motiv de nelegalitate. Recursul este însă întemeiat raportat la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu precizarea că argumentele invocate vor fi grupate și li se va răspunde prin considerente comune, raportate la finalitatea lor concretă. Astfel, prima instanță a considerată că hotărârea este nelegală în condițiile în care se instituie o sumă fixă și nu un criteriu flexibil cum este cel al "contravalorii terenului". Observă instanța de control judiciar, în acord cu practica sa anterioară (Decizia nr. 2.747/2011), că o analiză sistematică a întregului art. 13 din Legea nr. 44/1994, în forma în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1.301/2004, relevă împrejurarea că legiuitorul nu a oferit criterii care să permită, în mod realist, transpunerea în practică a acestui principiu al stabilirii despăgubirilor, prin mijloace și într-un termen rezonabil, astfel ca norma juridică să poată produce efectul scontat. Astfel spus, Înalta Curte are în vedere faptul că despăgubirea nu se raportează la un teren anume, individual determinat, care nu poate fi acordat în natură (așa cum este, de exemplu, cazul despăgubirilor stabilite în temeiul Titlului VII al Legii nr. 247/2005 pentru imobilele "restituite prin echivalent"), între alin. (3) și (4) din art. 13 existând o contradicție logică: pe de o parte, alin. (4) prevedea că despăgubirile se stabilesc "luându-se în considerare valoarea terenului la data atribuirii", iar, pe de altă parte, alin. (3) statuează că dreptul la despăgubiri revine veteranilor care, "din cauza deficitului de teren în localitățile în care domiciliază sau în alte localități nu au putut fi împroprietăriți conform legii". Contrar soluției primei instanțe, Înalta Curte analizează actul normativ, pe de o parte din perspectiva legalității și a modalității de exercitare a dreptului de apreciere, care să nu întrunească condițiile excesului de putere. Din această ultimă perspectivă, a excesului de putere, se reține că, în cadrul legislativ existent la data respectivă, modul în care autoritatea emitentă și-a exercitat dreptul de apreciere nu se circumscrie acestei noțiuni, fiind adecvat scopului de a pune în aplicare legea în parametri rezonabili, astfel ca aceasta să poată produce efecte juridice concrete, devenind aptă să răspundă speranței legitime a persoanelor îndreptățite, iar beneficiul legii să nu rămână unul iluzoriu. De altfel, ulterior adoptării hotărârii deduse judecății, prin Legea nr. 303/2007, art. 13 alin. (4) din Legea nr. 44/1994 a fost modificat, în sensul că valoarea despăgubirii se actualizează anual prin hotărâre a Guvernului. 6.2 Temeiul legal al soluției adoptate în recurs În conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de Guvernul României și M.A.I., va casa sentința atacată și va respinge acțiunea ca nefondată.