ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4243/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul B.S.

a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Pădurilor și Administrația Națională Apele Române ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună: - anularea Ordinului nr. 1394 din 22 octombrie 2009 emis de pârâtul Ministrul Mediului și Pădurilor, prin care își încetează aplicabilitatea ordinele privind numirea în funcțiile de director coordonator la sistemele de gospodărire a apelor din cadrul Administrației Naționale Apele Române; - anularea adresei nr. 11199/ AS din 27 octombrie 2009 emisă de Administrația Națională Apele Române - reintegrarea reclamantului în funcția de director coordonator al Sistemului de Gospodărire a Apelor Hunedoara, - obligarea pârâților la plata unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale ce s-ar fi cuvenit reclamantului de la momentul încetării contractului de management până la efectiva reîncadrare în funcția deținută anterior emiterii ordinului atacat.

În motivarea acțiunii a arătat că ordinul prin care s-a dispus încetarea aplicabilității ordinelor privind numirea în funcțiile de director coordonator la sistemele de gospodărire a apelor din cadrul Administrației Naționale Apele Române precum și adresa respectivă, prin care s-a arătat că începând cu data de 27 octombrie 2009 încetează exercitarea atribuțiilor specifice calității de coordonator al sistemele de gospodărire a apelor din cadrul Administrației Naționale Apele Române sunt nelegale și netemeinice întrucât ordinul respectiv nu a fost comunicat reclamantului, O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată ulterior numirii sale în funcție iar raporturile dintre părți sunt guvernate de contractul de management care este asimilat cu contractul individual de muncă.

Prin întâmpinare, pârâta Administrația Națională Apele Române a invocat excepția inadmisibilității justificat de faptul că reclamantul nu a formulat plângere prealabilă în termen legal, excepția lipsei calității procesuale pasive a Administrației Naționale Apele Române întrucât nu aceasta a emis ordinul atacat, excepția lipsei de obiect justificată de încetarea efectelor O.U.G. nr. 105/2009 ca urmare a declarării sale ca neconstituțională iar pe fond a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată. Prin notele scrise, pârâtul Ministerul Mediului și Pădurilor a invocat excepția inadmisibilității justificat de faptul că reclamantul nu a formulat plângere prealabilă în termen legal, excepția lipsei de obiect justificată de încetarea efectelor O.U.G.

nr. 105/2009 ca urmare a declarării sale ca neconstituțională iar pe fond a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată. Prin sentința civilă nr. 226 din 29 septembrie 2010 Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Administrația Națională Apele Române, excepția lipsei procedurii prealabile și excepția lipsei de obiect, a admis în parte acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul B.S. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului și Pădurilor și în consecință, a anulat în parte Ordinul nr. 1394 din 22 octombrie 2009 emis de ministrul mediului, respectiv în ceea ce privește pct. 8 din anexa, a respins celelalte solicitări, a respins acțiunea formulată de reclamantul B.S.

în contradictoriu cu Administrația Națională Apele Române pentru anularea în parte a adresei nr. 11.199/AS/2009 . Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că a vând în vedere că Administrația Națională Apele Române este emitentul actului a cărui anulare se solicită, în mod evident, față de dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aceasta are calitate procesuală pasivă în cauză, independent de temeinicia sau netemeinicia pretenției, sens în care excepția invocată de aceasta cu privire la acest aspect urmează a fi respinsă. Față de această împrejurare, raportat la situația premisă instituită de art. 7 alin. (1) din lege, excepția lipsei procedurii prealabile este inadmisibilă și urmează a fi respinsă.

În ceea ce privește excepția lipsei de obiect justificată de încetarea efectelor O.U.G. nr. 105/2009 ca urmare a declarării sale ca neconstituțională, instanța a reținut că aceasta este neîntemeiată atâta timp cât decizia nr. 160/2009 emisă în baza acestui ordin a produs efecte pentru o perioadă determinată iar scopul demersurilor judiciare ale reclamantului este tocmai repararea pretinsului prejudiciu cauzat prin actele administrative emise în baza unei ordonanțe de urgență neconstituționale. Așa cum s-a arătat în Decizia nr. 414/2010 emisă de Curtea Constituțională „lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență etc.)”.

Raportat la motivele de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 instanța a dispus anularea în parte a ordinului contestat, emis în aplicarea în concret a unui act normativ lipsit de temei constituțional, respectiv cu privire la poziția nr. 8 din Anexa, pentru care reclamantul justifică interes. În ceea ce privește adresa nr. 11.199/AS/2009 emisă de Administrația Națională Apele Române curtea a reținut că aceasta nu are caracterul unui act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 întrucât ea nu face decât să aducă la cunoștința unităților subordonate - direcțiile de ape - ceea ce s-a dispus prin Ordinul 1394/2009 al ministrului mediului, reproducând în mod fidel conținutul acestuia, fără să cuprindă mențiuni noi cu caracter executoriu față de acesta.

Ca atare natura juridică a acestui înscris fiind aceea de corespondență administrativă și nicidecum aceea de act administrativ ea nu poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, cererea reclamantului cu privire la aceasta urmând a fi respinsă. Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâții Ministerul Mediului și Pădurilor și Administrația Națională a Apelor Române au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Prin motivele de recurs formulate reclamantul susține următoarele: Postul reclamantului a fost înființat tocmai în baza O.G. 37/2009, iar acesta l-a ocupat printr-un ordin întemeiat tocmai pe acest text de lege. Neconstituțională fiind și aceasta, ca și O.G.

nr. 105/2009, este evident că postul acestuia se desființează, ca urmare a respectării principiului accesorium sequitur principalem adagiu adus în practică chiar de Curtea Constituțională prin Decizia 414/2010 „lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență etc.)." Instanța nu a cercetat tot fondul problemei, ci s-a limitat la a constata faptul că Ordinul 1394/2009 a fost emis în baza O.G. nr. 105/2009, iar cu ocazia declarării neconstituționale a acesteia instanța a considerat că și Ordinul 1394/2009 a fost lipsit de efecte.

Ce a omis instanța este tocmai faptul că prin declararea neconstituțională a O.G. nr. 105/2009 și a O.G. nr. 37/2009, a dispărut temeiul Ordinului de numire în funcție a reclamantului. Astfel, lămurirea tuturor aspectelor în care se încadrează speța arată că indiferent dacă O.G. nr. 105/2009 rămâne sau nu în vigoare, prin declararea neconstituțională a O.G. nr. 37/2009 dispar temeiurile pentru care s-a încheiat contractul de management cu reclamantul. Încetarea contractului de management al reclamantului s-a făcut ca urmare a emiterii Ordinului nr. 1394/2009 al Ministerului Mediului, iar nu drept consecința a vreunui act emis de Administrația Națională Apele Romane. Astfel, Ministerul Mediului a emis Ordinul nr. 1394/2009, prin care s-a încetat aplicabilitatea Ordinelor emise de Ministerul Mediului privind numirea în funcțiile de director coordonator de S.G.A., dat fiind faptul ca S.G.A.

- urile nu se mai regăsesc în lista serviciilor publice deconcentrate, posturile de conducere de natura directorului coordonator desființându-se astfel, ca urmare a apariției O.U.G. nr. 105/2009, care abroga O.U.G. nr. 37/2009. Fragmentând conținutul alin. (1) al art. IV din O.U.G. nr. 105/2009, reclamantul încearcă sa creeze falsa impresie că funcția sa nu ar fi afectată de acest articol. În fapt, articolul respectiv dispunea "Funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și al celorlalte servicii publice prevăzute în anexa nr. 1, precum și adjuncții acestuia, sunt și rămân desființate sau, după caz, se desființează". Inexistenta în anexa respectiva a S.G.A.

- urilor duce, per a contrarie, la concluzia ca anterioarele posturi de director de S.G.A., iar nu de director coordonator - prin O.U.G. nr. 37/2009 - nu au fost niciodată desființate (nefiind in anexa respectiva). Acest post contractual, anterior apariției O.U.G. nr. 37/2009, nu fusese ocupat de reclamant. Pe de altă parte, în contradicție cu susținerile pe care se bazează această anulare nelegală și nefondată, instanța, deși în temeiul principiului rolului activ al judecătorului, ar fi putut observa, nu ia în calcul ca același citat din decizia nr. 414/2010 al Curții Constituționale, face ca si contractul de management ș i ordinul ministrului mediului nr. 702/2009 sunt lipsite de efecte, consecința fiind faptul că inclusiv numirea și contractul de management al reclamantului sunt lipsite de efecte.

Această motivare contradictorie nu poate duce decât la aplicarea art. 304 pct. 7, coroborat cu art. 312 alin. (3) C. proc. civ. Examinarea cauzei și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele în continuare arătate. Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe.

În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare. Prin decizia susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative. În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale.

Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală în stat. În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului. Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. p ierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent. Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursurile, va modifica sentința atacată în sensul că va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Ministerul Mediului și Pădurilor și Administrația Națională a Apelor Române împotriva sentinței civile nr. 226 din 29 septembrie 2010 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge în tot acțiunea formulată de reclamant. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 septembrie 2011.