ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4243/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4243/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul B.S. a

solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Pădurilor și

Administrația Națională Apele Române ca prin sentința ce se va pronunța să se

dispună:

- anularea Ordinului nr.

1394 din 22 octombrie 2009 emis de pârâtul Ministrul Mediului și Pădurilor,

prin care își încetează aplicabilitatea ordinele privind numirea în funcțiile

de director coordonator la sistemele de gospodărire a apelor din cadrul

Administrației Naționale Apele Române;

- anularea adresei nr.

11199/ AS din 27 octombrie 2009 emisă de Administrația Națională Apele Române

- reintegrarea

reclamantului în funcția de director coordonator al Sistemului de Gospodărire a

Apelor Hunedoara,

- obligarea pârâților

la plata unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale ce s-ar fi

cuvenit reclamantului de la momentul încetării contractului de management până

la efectiva reîncadrare în funcția deținută anterior emiterii ordinului atacat.

În motivarea acțiunii

a arătat că ordinul prin care s-a dispus încetarea aplicabilității ordinelor

privind numirea în funcțiile de director coordonator la sistemele de

gospodărire a apelor din cadrul Administrației Naționale Apele Române precum și

adresa respectivă, prin care s-a arătat că începând cu data de 27 octombrie 2009

încetează exercitarea atribuțiilor specifice calității de coordonator al

sistemele de gospodărire a apelor din cadrul Administrației Naționale Apele

Române sunt nelegale și netemeinice întrucât ordinul respectiv nu a fost

comunicat reclamantului, O.U.G. nr. 37/2009 a fost abrogată ulterior numirii

sale în funcție iar raporturile dintre părți sunt guvernate de contractul de

management care este asimilat cu contractul individual de muncă.

Prin întâmpinare,

pârâta Administrația Națională Apele Române a invocat excepția

inadmisibilității justificat de faptul că reclamantul nu a formulat plângere

prealabilă în termen legal, excepția lipsei calității procesuale pasive a

Administrației Naționale Apele Române întrucât nu aceasta a emis ordinul

atacat, excepția lipsei de obiect justificată de încetarea efectelor O.U.G. nr.

105/2009 ca urmare a declarării sale ca neconstituțională iar pe fond a

solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.

Prin notele scrise,

pârâtul Ministerul Mediului și Pădurilor a invocat excepția inadmisibilității

justificat de faptul că reclamantul nu a formulat plângere prealabilă în termen

legal, excepția lipsei de obiect justificată de încetarea efectelor O.U.G. nr.

105/2009 ca urmare a declarării sale ca neconstituțională iar pe fond a

solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr.

226 din 29 septembrie 2010 Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive

a pârâtei Administrația Națională Apele Române, excepția lipsei procedurii

prealabile și excepția lipsei de obiect, a admis în parte acțiunea în

contencios administrativ formulată de reclamantul B.S. în contradictoriu cu

pârâtul Ministerul Mediului și Pădurilor și în consecință, a anulat în parte

Ordinul nr. 1394 din 22 octombrie 2009 emis de ministrul mediului, respectiv în

ceea ce privește pct. 8 din anexa, a respins celelalte solicitări, a respins

acțiunea formulată de reclamantul B.S. în contradictoriu cu Administrația

Națională Apele Române pentru anularea în parte a

adresei nr.

11.199/AS/2009

.

Pentru a pronunța

această soluție instanța de fond a reținut că a

vând în

vedere că Administrația Națională Apele Române este emitentul actului a cărui

anulare se solicită, în mod evident, față de dispozițiile art. 1 alin. (1) și art.

8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aceasta are calitate procesuală pasivă în

cauză, independent de temeinicia sau netemeinicia pretenției, sens în care

excepția invocată de aceasta cu privire la acest aspect urmează a fi respinsă.

Față de această

împrejurare, raportat la situația premisă instituită de art. 7 alin. (1) din

lege, excepția lipsei procedurii prealabile este inadmisibilă și urmează a fi

respinsă.

În ceea ce privește

excepția lipsei de obiect justificată de încetarea efectelor O.U.G. nr.

105/2009 ca urmare a declarării sale ca neconstituțională, instanța a reținut

că aceasta este neîntemeiată atâta timp cât decizia nr. 160/2009 emisă în baza

acestui ordin a produs efecte pentru o perioadă determinată iar scopul

demersurilor judiciare ale reclamantului este tocmai repararea pretinsului

prejudiciu cauzat prin actele administrative emise în baza unei ordonanțe de

urgență neconstituționale.

Așa cum s-a arătat în

Decizia nr. 414/2010 emisă de Curtea Constituțională „lipsirea de temei

constituțional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a

actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management,

actele administrative date în aplicarea celor două ordonanțe de urgență etc.)”.

Raportat

la motivele de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr.

554/2004

instanța

a dispus anularea în parte a ordinului contestat, emis în aplicarea în concret

a unui act normativ lipsit de temei constituțional, respectiv cu privire la

poziția nr. 8 din Anexa, pentru care reclamantul justifică interes.

În ceea ce privește

adresa nr. 11.199/AS/2009 emisă de Administrația Națională Apele

Române curtea a reținut că aceasta nu are caracterul unui act administrativ în

înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 întrucât ea nu face

decât să aducă la cunoștința unităților subordonate - direcțiile de ape - ceea

ce s-a dispus prin Ordinul 1394/2009 al ministrului mediului, reproducând în

mod fidel conținutul acestuia, fără să cuprindă mențiuni noi cu caracter

executoriu față de acesta. Ca atare natura juridică a acestui înscris fiind

aceea de corespondență administrativă și nicidecum aceea de act administrativ

ea nu poate face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, cererea

reclamantului cu privire la aceasta urmând a fi respinsă.

Împotriva hotărârii

instanței de fond, pârâții Ministerul Mediului și Pădurilor și Administrația

Națională a Apelor Române au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

Prin motivele de

recurs formulate reclamantul susține următoarele:

Postul reclamantului

a fost înființat tocmai în baza O.G. 37/2009, iar acesta l-a ocupat printr-un

ordin întemeiat tocmai pe acest text de lege.

Neconstituțională

fiind și aceasta, ca și O.G. nr. 105/2009, este evident că postul acestuia se

desființează, ca urmare a respectării principiului accesorium sequitur

principalem adagiu adus în practică chiar de Curtea Constituțională prin

Decizia 414/2010 „lipsirea de temei constituțional a actelor normative primare

are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul

acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea

celor două ordonanțe de urgență etc.)."

Instanța nu a

cercetat tot fondul problemei, ci s-a limitat la a constata faptul că Ordinul

1394/2009 a fost emis în baza O.G. nr. 105/2009, iar cu ocazia declarării

neconstituționale a acesteia instanța a considerat că și Ordinul 1394/2009 a

fost lipsit de efecte. Ce a omis instanța este

tocmai faptul că prin declararea neconstituțională a O.G. nr. 105/2009

și a O.G. nr. 37/2009, a dispărut temeiul

Ordinului de numire în funcție

a reclamantului.

Astfel,

lămurirea tuturor aspectelor în care se încadrează speța arată că indiferent

dacă O.G. nr.

105/2009 rămâne sau nu în vigoare, prin declararea

neconstituțională a O.G. nr. 37/2009 dispar temeiurile

pentru care s-a

încheiat contractul de management cu reclamantul.

Încetarea

contractului de management al reclamantului s-a făcut ca urmare a

emiterii Ordinului nr.

1394/2009 al Ministerului Mediului, iar nu drept consecința a vreunui act emis

de Administrația Națională Apele Romane.

Astfel,

Ministerul Mediului a emis Ordinul nr. 1394/2009, prin care s-a încetat

aplicabilitatea

Ordinelor

emise de Ministerul Mediului privind numirea în funcțiile de director

coordonator de S.G.A., dat fiind faptul ca S.G.A. - urile nu se mai regăsesc în

lista serviciilor publice deconcentrate, posturile de conducere de natura

directorului coordonator desființându-se astfel, ca urmare a apariției O.U.G. nr.

105/2009, care abroga O.U.G. nr. 37/2009.

Fragmentând

conținutul alin. (1) al art. IV din O.U.G. nr. 105/2009, reclamantul încearcă

sa creeze falsa impresie că funcția sa nu ar fi afectată de acest articol. În

fapt, articolul

respectiv dispunea

"Funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în

regim

contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor

publice deconcentrate ale

ministerelor și

ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile

administrativ-teritoriale,

precum și al celorlalte servicii publice prevăzute în anexa nr. 1, precum și

adjuncții acestuia, sunt și rămân desființate sau, după caz, se

desființează". Inexistenta în anexa respectiva a S.G.A. - urilor duce, per

a contrarie, la concluzia ca anterioarele posturi de director de S.G.A., iar nu

de director coordonator - prin O.U.G. nr. 37/2009 - nu au fost niciodată

desființate (nefiind in anexa respectiva).

Acest post contractual,

anterior apariției O.U.G. nr. 37/2009, nu fusese ocupat de reclamant.

Pe de altă parte, în

contradicție cu susținerile pe care se bazează această anulare nelegală și

nefondată, instanța, deși în temeiul principiului rolului activ al

judecătorului, ar fi putut observa, nu ia în calcul ca același citat din

decizia nr. 414/2010 al Curții Constituționale, face ca si contractul de

management ș

i

ordinul ministrului mediului nr. 702/2009 sunt lipsite de efecte, consecința

fiind faptul că inclusiv numirea și contractul de management al reclamantului sunt

lipsite de efecte. Această motivare contradictorie nu poate duce decât la

aplicarea art. 304 pct. 7, coroborat cu art. 312 alin. (3)

C. proc. civ.

Examinarea cauzei și

sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte

constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele în continuare

arătate.

Guvernul României a

adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat

modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice

deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții.

O.U.G. nr. 37/2009 a

fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată

de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a

legii de aprobare a acestei  ordonanțe.

În cadrul controlului

a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de

aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ

supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu

poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia

susmenționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009,

întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat

prin Constituție legii organice.

Așa cum s-a arătat și

în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții

Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de

neconstituționalitate rezultată din Ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o

materie din domeniul legii organice.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituțională a

declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit

O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul

a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei

ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt

act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de

asemenea, neconstituțională.

Înalta Curte

precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act

normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut.

Însă, în cauză suntem

în prezența unei situații speciale, pentru care se impune a fi aplicate

soluțiile jurisdicției constituționale.

Puterile

discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv

ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția

României, sunt însă limitate de prevederile Constituției ca lege fundamentală

în stat.

În principiu,

Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare,

însă cu limitările reglementate în Constituție.

În situația

legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul în baza delegării

legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii

autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin

Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României.

În ceea ce privește

O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și implicit cuprinsul normativ al

ordonanței a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea

Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice cât și

actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și

confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei

constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are

ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia,

respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management.

p

ierderea

legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe

și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea

reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele

reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui

beneficiu nu poate fi invocat.

Viciul de

neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de

natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza

acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează

că potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea

Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care

se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control

à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile

și ordonanțele.

Judecătorul de drept

administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța,

constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu

ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a

declarat actul primar neconstituțional.

Viciul de

neconstituționalitate al Ordonanței de urgență, adoptată cu nesocotirea

regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o

existență lipsită de suport legal.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite

recursurile, va modifica sentința atacată în sensul că va respinge acțiunea

reclamantului, ca neîntemeiată

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Ministerul Mediului și Pădurilor și Administrația Națională a

Apelor Române împotriva sentinței civile nr. 226 din 29 septembrie 2010 a

Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că respinge în tot acțiunea formulată de reclamant.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 21 septembrie 2011.