ÎCCJ, Decizia nr. 20/2018
ÎCCJ, Decizia nr. 20/2018 (Înalta Curte de Casație și Justiție)
Înalta Curte de Casație și Justiție
COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII
Decizie nr. 20/2018
din 15/10/2018
Dosar nr. 1827/1/2018
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 1071 din 18/12/2018
Gabriela Elena Bogasiu - vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului
Simona Lala Cristescu - pentru președintele delegat al Secției I civile
Eugenia Voicheci - președintele Secției a II-a civile
Corina-Alina Corbu - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal
Mirela Sorina Popescu - președintele delegat al Secției penale
Sorinela-Alina Macavei - judecător la Secția I civilă
Beatrice Ioana Nestor - judecător la Secția I civilă
Mihaela Tăbârcă
- judecător la Secția I civilă
Cristina Petronela Văleanu - judecător la Secția I civilă
Mirela Vișan - judecător la Secția I civilă
Aurelia Rusu - judecător la Secția I civilă
Ianina Blandiana Grădinaru - judecător la Secția a II-a civilă
Paulina Lucia Brehar - judecător la Secția a II-a civilă
Mirela Polițeanu - judecător la Secția a II-a civilă
Valentina Vrabie - judecător la Secția a II-a civilă
Nicoleta Țăndăreanu - judecător la Secția a II-a civilă
Roxana Popa - judecător la Secția a II-a civilă
Eugenia Ion - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Claudia Marcela Canacheu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Emilia Claudia Vișoiu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Luiza Maria Păun - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Virginia Filipescu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Horațiu Pătrașcu - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Dan Andrei Enescu - judecător la Secția penală
Alexandra Iuliana Rus - judecător la Secția penală
Completul competent să judece recursul în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.827/1/2018 este constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă și ale art. 27
2
alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Avocatul Poporului este reprezentat de doamna consilier Ileana Frimu.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror Diana Berlic.
La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena Adriana Stamatescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 27
3
din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de Avocatul Poporului vizând "interpretarea și aplicarea unitară a prevederilor art. 26 alin. (1) lit. a) -g), l) și n), art. 27 alin. (1) - (3) și alin. (5) și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), art. 8 din Legea poliției locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 155/2010), precum și ale art. 27 din Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a poliției locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010".
Magistratul-asistent referă cu privire la obiectul recursului în interesul legii, precum și cu privire la faptul că la dosar au fost depuse hotărâri definitive contradictorii pronunțate de instanțele judecătorești, raportul întocmit de judecătorii-raportori și punctul de vedere al procurorului general.
De asemenea referă asupra faptului că a fost depusă o cerere de intervenție în interesul Avocatului Poporului din partea numitului Mitran Paul Constantin.
Doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, președintele completului, acordă pe rând cuvântul reprezentanților Avocatului Poporului și procurorului general asupra recursului în interesul legii.
Doamna consilier Ileana Frimu, rezumând orientările jurisprudențiale identificate de Avocatul Poporului în problema de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii, arată că acesta apreciază că poliția locală nu are calitate procesuală activă în litigiile având ca obiect autorizarea executării și desființarea lucrărilor de construire, în temeiul Legii nr. 50/1991. Astfel, interesul în formularea unei asemenea cereri - ca una dintre condițiile de exercitare a acțiunii civile - poate fi justificat numai de către primar; atribuțiile conferite poliției locale prin dispozițiile art. 8 din Legea nr. 155/2010 sunt limitate la constatarea contravențiilor privind disciplina în construcții; calitatea procesuală activă a primarului în litigiile privind autorizarea lucrărilor de construcție este reglementată explicit de art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991; textul art. 32 din Legea nr. 50/1991 face parte dintr-o procedură contravențională, astfel încât trebuie interpretat restrictiv. Pentru aceste considerente solicită admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii de unificare a practicii, apreciind că sunt întrunite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, atât timp cât la dosar au fost depuse hotărâri judecătorești în dovedirea ambelor orientări jurisprudențiale semnalate.
Doamna procuror Diana Berlic apreciază că este inadmisibilă cererea de intervenție accesorie formulată de Mitran Paul Constantin, dar că aceasta ar putea fi calificată drept memoriu amicus curiae. Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii arată că, deși problema calității procesuale active a poliției locale nu a fost tratată în mod explicit în hotărârile judecătorești depuse la dosar pentru justificarea existenței jurisprudenței neunitare, divergențele de opinie există și ar trebui tranșate prin intermediul acestui mecanism de unificare a practicii.
Asupra fondului sesizării arată că procurorul general apreciază corectă orientarea jurisprudențială potrivit căreia poliția locală nu are calitate procesuală activă în litigiile având ca obiect autorizarea desființării lucrărilor de construire, în temeiul Legii nr. 50/1991. În motivarea acestui punct de vedere subliniază că Legea nr. 50/1991 operează cu două noțiuni distincte: compartimentele de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale cu competențe de emitere a autorizațiilor de construire/desființare și organele de control ale administrației publice locale, primele având plenitudine de competență în a constata și sancționa contravențiile, în timp ce organele de control au o competență limitată, doar cu privire la constatarea faptei contravenționale. Caracterul deosebit de tehnic al contravențiilor din materia construcțiilor impune ca la baza constatării acestora să stea un document de aceeași natură, pur tehnică, ce nu poate fi întocmit decât de către o persoană cu cunoștințe de specialitate. Este motivul pentru care legea impune ca agentul constatator să înainteze constatările sale unei persoane calificate, care îi poate confirma ori infirma constatările. Atribuțiile poliției locale în domeniul disciplinei în construcții sunt prevăzute de art. 8 lit. e) din Legea nr. 155/2010, fiind în deplină concordanță cu dispozițiile art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, polițistului local revenindu-i obligația de a înainta procesele-verbale de stabilire a contravențiilor organelor competente cu pregătire de specialitate în domeniul construirii și urbanismului, fără a putea aplica sancțiuni ori sesiza instanța de judecată în litigiile întemeiate pe dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, având ca obiect încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal.
Completul competent să judece recursul în interesul legii califică cererea formulată de Mitran Paul Constantin drept memoriu, intervenția terților în proces nefiind compatibilă cu procedura asigurării interpretării și aplicării unitare a legii pe calea recursului în interesul legii.
Doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:
I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție
La data de 29 iunie 2018, Avocatul Poporului a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție cu soluționarea recursului în interesul legii privind problema de drept menționată anterior.
Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 5 iulie 2018, formându-se Dosarul nr. 1.827/1/2018, cu termen de soluționare la 15 octombrie 2018.
II. Obiectul recursului în interesul legii
Din cuprinsul recursului în interesul legii, declarat potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedură civilă de Avocatul Poporului, rezultă că instanțele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce privește interpretarea și aplicarea prevederilor art. 26 alin. (1) lit. a) -g), l) și n), art. 27 și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și ale art. 15 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), în sensul de a stabili dacă poliția locală are calitate procesuală activă în procesele civile având ca obiect autorizarea executării sau desființării lucrărilor de construcții.
III. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curți de Casație și Justiție
Înalta Curte de Casație și Justiție este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale:
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare
"Art. 26. - (1) Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni:
a) executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor menționate la lit. b), c), e) și g), de către investitor și executant;
b) executarea sau desființarea, cu nerespectarea prevederilor autorizației și a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepția celor prevăzute la lit. b), c), e) și g), precum și continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizații de construire în situațiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor și executant;
c) aprobarea furnizării de utilități urbane, ca urmare a executării de lucrări de branșamente și racorduri la rețele pentru construcții noi neautorizate;
d) menținerea după expirarea termenului prevăzut prin autorizație sau după terminarea lucrărilor autorizate ori adaptarea în alte scopuri față de cele prevăzute în autorizație a construcțiilor, lucrărilor și amenajărilor cu caracter provizoriu;
e) neaducerea terenului la starea inițială de către investitor, după terminarea lucrărilor prevăzute la art. 3 lit. c), precum și nerealizarea lucrărilor de curățare, amenajare ori degajare, după caz, a amplasamentului și/sau a terenurilor adiacente ocupate temporar pe durata execuției, odată cu încheierea lucrărilor de bază;
e
1
) neîndeplinirea obligației de repunere în starea anterioară a terenurilor care au făcut obiectul contractelor de închiriere de către titularii de licențe/permise/autorizații, prevăzuți la art. 7
1
alin. (2), la desființarea acestora;
f) împiedicarea ori sustragerea de la efectuarea controlului, prin interzicerea accesului organelor de control abilitate sau prin neprezentarea documentelor și a actelor solicitate;
g) neanunțarea datei începerii lucrărilor de construcții autorizate, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (8);
(...)
l) refuzul nejustificat sau obstrucționarea sub orice formă a accesului persoanelor fizice sau al reprezentanților persoanelor juridice la documentele prevăzute la art. 34 alin. (7);
(...)
n) neefectuarea recepției la terminarea lucrărilor de construcții în condițiile prevederilor art. 37 alin. (2). (...)"
"Art. 27. - (1) Președinții consiliilor județene, primarii și organele de control din cadrul autorităților administrației publice locale și județene au obligația să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții în cadrul unităților lor administrativ-teritoriale și, în funcție de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești și organelor de urmărire penală, după caz. (...)
(2) Arhitectul-șef al județului și personalul împuternicit al compartimentului de specialitate din subordinea acestuia urmăresc respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor de construcții pe teritoriul administrativ al județului, precum și respectarea disciplinei în urbanism și amenajarea teritoriului legată de procesul de autorizare a construcțiilor.
(3) Contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1), cu excepția celor de la lit. h), h
1
), i)-k), se constată și se sancționează de către compartimentele de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale ale județelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, orașelor și comunelor, pentru faptele săvârșite în unitatea lor administrativ- teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului București, potrivit competențelor de emitere a autorizațiilor de construire/desființare.
(...)
(5) Procesele-verbale de constatare a contravențiilor, încheiate de organele de control ale administrației publice locale, se înaintează, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean ori primarului unității administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului București în a cărui rază s-a săvârșit contravenția. (...)"
"Art. 32. - (1) În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz:
a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;
b) desființarea construcțiilor realizate nelegal. (...)"
Legea poliției locale nr. 155/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare
"Art. 8. - În domeniul disciplinei în construcții și al afișajului stradal, poliția locală are următoarele atribuții:
a) efectuează controale pentru identificarea lucrărilor de construcții executate fără autorizație de construire sau desființare, după caz, inclusiv a construcțiilor cu caracter provizoriu;
b) efectuează controale pentru identificarea persoanelor care nu respectă autorizația de executare a lucrărilor de reparații ale părții carosabile și pietonale;
c) verifică respectarea normelor legale privind afișajul publicitar, afișajul electoral și orice altă formă de afișaj/reclamă, inclusiv cele referitoare la amplasarea firmei la locul de desfășurare a activității economice;
d) participă la acțiunile de demolare/dezmembrare/dinamitare a construcțiilor efectuate fără autorizație pe domeniul public sau privat al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale ori pe spații aflate în administrarea autorităților administrației publice locale sau a altor instituții/servicii publice de interes local, prin asigurarea protecției perimetrului și a libertății de acțiune a personalului care participă la aceste operațiuni specifice;
e) constată, după caz, conform atribuțiilor stabilite prin lege, contravențiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții și înaintează procesele-verbale de constatare a contravențiilor, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean, primarului unității administrativ-teritoriale ori al sectorului municipiului București în a cărui rază de competență s-a săvârșit contravenția sau persoanei împuternicite de aceștia."
Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a poliției locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010
"Art. 27. - Polițiștii locali cu atribuții în domeniul disciplinei în construcții și afișajului stradal desfășoară următoarele activități:
a) constată contravenții în cazul nerespectării normelor privind executarea lucrărilor de construcții și stabilesc măsurile necesare intrării în legalitate, în condițiile legii;
b) verifică existența autorizației de construire și respectarea documentației tehnice autorizate pentru lucrările de construcții;
c) verifică legalitatea amplasării materialelor publicitare;
d) verifică și identifică imobilele și împrejmuirile aflate în stadiu avansat de degradare;
e) verifică și soluționează sesizările și reclamațiile primite din partea cetățenilor, legate de problemele specifice compartimentului."
IV. Examenul jurisprudențial
Din examinarea hotărârilor judecătorești transmise, Avocatul Poporului a observat că s-a conturat existența unei practici judiciare neunitare în ceea ce privește calitatea procesuală activă a poliției locale în procesele civile având ca obiect autorizarea executării și desființării lucrărilor de construcții în temeiul Legii nr. 50/1991, fiind identificate două orientări:
A. Potrivit unei orientări jurisprudențiale (hotărârile exemplificative fiind grupate în anexa nr. 1 a sesizării), instanțele au admis excepția lipsei calității procesuale active a poliției locale și au respins acțiunea poliției locale ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.
Aceste instanțe au apreciat că poliția locală nu are calitatea de a sesiza instanțele de judecată pentru a dispune încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea lucrărilor executate nelegal, opinie întemeiată pe prevederile art. 32 alin. (1) și (3) coroborat cu art. 28 alin. (1) și art. 26 din Legea nr. 50/1991, de unde reiese faptul că primarul este organul abilitat de legiuitor să aplice sancțiunea și să sesizeze instanța de judecată pentru luarea măsurilor în ceea ce privește autorizarea executării și desființării lucrărilor de construcții.
Între condițiile esențiale pentru punerea în mișcare și exercitare a acțiunii civile se numără aceea a identității între reclamant și titularul dreptului pretins, sub aspect material. Organul care a aplicat sancțiunea are competența legală de a solicita instanței de judecată desființarea construcțiilor edificate fără autorizație și intrarea în legalitate, iar nu organul care a constatat contravenția. Potrivit acestei opinii jurisprudențiale, competența aparține primarului municipiului sau șefului poliției locale, atunci când a fost împuternicit special prin dispoziție a primarului să aplice sancțiunea, iar nu instituției poliției locale a municipiului.
B. Într-o altă orientare de jurisprudență (hotărârile exemplificative fiind grupate în anexa nr. 2 a sesizării), instanțele de judecată au avut o abordare diferită, apreciind că poliția locală are calitate procesuală activă.
În susținerea acestei opinii s-a apreciat că, potrivit dispozițiilor art. 32 din Legea nr. 50/1991, în cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, în temeiul dispozițiilor art. 28 alin. (1) din același act normativ, organul care a aplicat sancțiunea poate sesiza instanța de judecată.
O altă instanță, în susținerea aceleiași opinii, și-a fundamentat argumentele pe prevederile Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a poliției locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010, coroborat cu art. 4 alin. (6) din Legea nr. 155/2010, cu motivarea că întregul personal din aparatul de specialitate al primarului a fost preluat în cadrul poliției locale. Astfel, s-a apreciat că poliția locală are calitate procesuală în promovarea unei acțiuni întemeiate pe dispozițiile art. 32 din Legea nr. 50/1991. Totodată, instanța a apreciat că acțiunea introductivă a fost semnată de directorul executiv al poliției locale, instituție publică de interes general, cu personalitate juridică (conform art. 1 din Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a poliției locale), nemaifiind necesară și semnătura primarului, acesta din urmă nefiind un angajat al poliției locale.
V. Jurisprudența Curții Constituționale
Instanța de contencios constituțional s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 26, art. 27 și art. 32 din Legea nr. 50/1991, din perspectiva unei posibile încălcări a dreptului de proprietate prin aplicarea măsurilor ce tind la restabilirea disciplinei în construcții.
Respingând excepțiile de neconstituționalitate invocate, Curtea Constituțională a reținut că art. 44 din Constituție, referitor la garantarea dreptului de proprietate, statornicește că limitele și conținutul acestuia sunt stabilite prin lege, iar alin. (7) al aceluiași text constituțional prevede că dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului și la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului. De asemenea, din jurisprudența Curții Constituționale și din cea a Curții Europene a Drepturilor Omului se desprinde ideea că dreptul de proprietate nu este unul absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general și interesul privat al cetățenilor. În acest sens sunt, spre exemplu, Decizia Curții Constituționale nr. 144 din 25 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 11 mai 2004, și hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului din 23 septembrie 1982, pronunțată în Cauza Sporrong și Lonnroth contra Suediei, din 28 octombrie 1999, pronunțată în Cauza Brumărescu contra României, și din 21 aprilie 2005, pronunțată în Cauza Basoukou contra Greciei.
În ceea ce privește edificarea de construcții nu se poate susține că prin desființarea unei construcții nelegal executate s-ar încălca dreptul de proprietate, întrucât demolarea, dispusă de o instanță judecătorească la finalul unui proces în care s-au putut formula apărări și administra probe, este consecința nerespectării de către constructor a prevederilor imperative ale legii privitoare la autorizările necesare edificării imobilului respectiv.
De asemenea, prin Decizia nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005, Curtea a reținut că prin textul de lege criticat se instituie obligația obținerii autorizației de construire, al cărei scop este prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, sancțiunea nerespectării acestei obligații - desființarea construcției - nefiind contrară prevederilor constituționale ale art. 53.
Examinând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, prin Decizia nr. 1.350 din 13 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 888 din 15 decembrie 2011, Curtea a constatat că a mai analizat constituționalitatea textului de lege criticat, reținând, prin Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, că dreptul de proprietate nu este unul absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general și interesul privat al cetățenilor. Totodată, prin Decizia nr. 409 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005, Curtea a reținut că prevederile legale criticate nu operează nicidecum un transfer de proprietate, astfel încât nu se pune problema unei exproprieri.
Prin Decizia nr. 293 din 18 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 245 din 16 aprilie 2010, Curtea a statuat că, potrivit art. 44 alin. (1) teza a doua din Legea fundamentală, conținutul și limitele dreptului de proprietate sunt stabilite de lege. Așadar, Constituția lasă în sarcina legiuitorului stabilirea condițiilor și a limitelor de exercitare a dreptului de proprietate, avându-se în vedere, evident, și celelalte prevederi constituționale, cum ar fi, de exemplu, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. Ca atare, Legea nr. 50/1991 reglementează condițiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcții, stabilind în sarcina deținătorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren și/sau construcții - anumite obligații ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care urbanismul și amenajarea teritoriului, precum și securitatea și siguranța în construcții îl reprezintă.
Prin aceeași decizie, Curtea nu a reținut critica de neconstituționalitate potrivit căreia obligațiile impuse de textele legale examinate depășesc cadrul constituțional stabilit de art. 44 și a constatat că, dimpotrivă, acestea reprezintă tocmai o aplicare a prevederilor fundamentale pretins a fi încălcate. În același sens este și Decizia nr. 936 din 7 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 25 august 2011.
VI. Opinia Avocatului Poporului
Avocatul Poporului consideră că prima opinie jurisprudențială este în acord cu litera și spiritul legii, motivat de faptul că legiuitorul nu recunoaște poliției locale legitimare procesuală activă în litigiile având ca obiect autorizarea executării și desființarea lucrărilor de construcții în temeiul Legii nr. 50/1991, pentru următoarele considerente:
Printre condițiile de exercitare a acțiunii civile se află inclusiv capacitatea procesuală activă a părților litigante. Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură civilă, orice cerere poate fi formulată numai dacă titularul acesteia justifică un interes. Întrucât legea nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii civile, în doctrină s-a arătat că prin interes trebuie înțeles folosul practic, imediat, pe care o parte îl are pentru a justifica punerea în mișcare a procedurii judiciare. În situația autorizațiilor de construire, interesul legitim al primarului reiese, în mod evident, din dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora: "Autorizațiile de construire se emit de președinții consiliilor județene, de primarul general al municipiului București, de primarii municipiilor, sectoarelor municipiului București, ai orașelor și comunelor pentru executarea lucrărilor definite la art. 3, după cum urmează: (...) b) de primarii municipiilor, pentru lucrările care se execută în teritoriul administrativ al acestora, cu excepția celor prevăzute la lit. a) pct. 1;". Obligația obținerii autorizației de construire are drept scop prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, sancțiunea nerespectării acestei obligații fiind desființarea construcției.
Este adevărat că art. 8 din Legea nr. 155/2010 atribuie poliției locale competențe în domeniul disciplinei în construcții, însă aceste atribuții sunt limitate la constatarea contravențiilor privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții, urmând ca procesele-verbale de constatare a contravențiilor să fie înaintate, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean, primarului unității administrativ-teritoriale ori al sectorului municipiului București în a cărui rază de competență s-a săvârșit contravenția sau persoanei împuternicite de aceștia.
În plus, calitatea procesuală activă în litigiile privind autorizarea lucrărilor de construcție a primarului, prin aparatul propriu specializat, iar nu a poliției locale, este reglementată explicit de prevederile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. Totodată, din coroborarea art. 27 alin. (5) și art. 32 din Legea nr. 50/1991 reiese că organul care a aplicat sancțiunea (primarul, în situația dată) este cel care sesizează instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal.
Textul art. 32 din Legea nr. 50/1991 face parte dintr-o procedură contravențională și, în esență, trebuie interpretat restrictiv; prin urmare, numai primarul poate solicita instanței aplicarea sancțiunii complementare a desființării construcțiilor, calitatea specială a reclamantului fiind strâns legată de calitatea specială a demolării - aceea de sancțiune contravențională complementară.
În cuprinsul prevederilor art. 27 din Legea nr. 50/1991 se individualizează persoanele care au calitatea de agenți constatatori, în condițiile în care necesitatea unor agenți constatatori speciali s-a născut din caracterul deosebit de tehnic al contravențiilor respective, numai agenții constatatori cu pregătire specială putând fi competenți să constate faptele.
Se poate observa, așadar, că legiuitorul nu a stabilit, în mod expres, competența poliției locale de a sesiza instanța de judecată pentru luarea măsurilor în ceea ce privește autorizarea executării lucrărilor de construcție, așa cum a făcut-o în cazul prevăzut la art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. Astfel, la art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 se atestă că președinții consiliilor județene - deci organele de conducere ale organelor deliberative ale administrației publice locale, primarii - organele executive ale administrației publice locale, precum și organele de control din cadrul autorităților administrației publice locale și județene - agenți constatatori învestiți special cu puterea publică de a constata respectivele contravenții, care de obicei fac parte din direcții special create în acest scop, au competența să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești sau organelor de urmărire penală, după caz.
A accepta teoria că poliția locală are dreptul de a formula acțiuni în instanță în vederea desființării construcțiilor neautorizate echivalează cu dobândirea de către poliția locală a prerogativei de coordonare a activității de amenajare a teritoriului și de urbanism. Or, potrivit prevederilor art. 24 lit. 1) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, cu modificările și completările ulterioare, "Autoritățile administrației publice locale de la nivelul comunelor și orașelor exercită competențe partajate cu autoritățile administrației publice centrale privind: (...) l) amenajarea teritoriului și urbanism;".
Or, vidul legislativ nu se poate complini prin adoptarea de către autoritățile administrației publice locale a unor acte normative secundare în domeniul disciplinei în construcții, în speță regulamente de organizare și funcționare a poliției locale, aprobate prin hotărâri de consiliu local, și nici instanțele judecătorești nu au posibilitatea ca, pe cale de interpretare a dispozițiilor legale în vigoare, să atribuie unor autorități publice competențe ce nu le-au fost conferite de legiuitor.
VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție
Expunând opiniile jurisprudențiale divergente, procurorul general a apreciat ca fiind în litera și spiritul legii acea orientare în cadrul căreia instanțele au admis excepția lipsei calității procesuale active a poliției locale și au respins acțiunea introdusă de poliția locală ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.
În fundamentarea opiniei sale, procurorul general a arătat că Legea nr. 50/1991, act normativ special, prevede, în mod expres, care sunt organele administrației publice locale care au obligația să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții în cadrul unităților administrativ-teritoriale și, în funcție de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești și organelor de urmărire penală, după caz. Din modul de reglementare a legitimării organelor abilitate în constatarea și aplicarea sancțiunilor contravenționale se poate observa că Legea nr. 50/1991 operează cu două noțiuni distincte: compartimentele de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale cu competențe de emitere a autorizațiilor de construire/desființare, pe de o parte, și organele de control ale administrației publice locale, pe de altă parte, primele având plenitudine de competență în a constata și a sancționa contravențiile, în timp ce organele de control au o competență limitată, și anume doar în ceea ce privește constatarea faptei contravenționale. În acest sens, art. 27 alin. (1) din lege nominalizează subiectele de drept care au abilitatea de a aplica sancțiuni și care se pot adresa instanțelor judecătorești.
Analizând dispozițiile legale incidente, procurorul general conchide că, în ilicitul contravențional din materia construcțiilor, competența este partajată între agentul constatator, care are doar prerogativa de a constata și descrie fapta, și organul care aplică efectiv sancțiunea, fiind în prezența unui act administrativ complex, cu doi coautori: primul - cel care îi stabilește conținutul, cel de-al doilea - cel care conferă forța executorie acestui conținut, stabilind și aplicând sancțiunile.
Intenția legiuitorului de a limita atribuțiile organelor de control prevăzute la art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 doar la constatarea și ulterior la sesizarea faptelor de natură contravențională unor entități publice care au în componență personal cu pregătire de specialitate este evidentă și are în vedere tocmai dezideratul unei individualizări temeinice a gravității faptei și implicit a stabilirii judicioase a cuantumului sancțiunii pecuniare aplicabile și, eventual, a aplicării și a altor sancțiuni complementare, cum ar fi desființarea lucrărilor.
Chiar dacă și unele și altele dintre organele prevăzute la art. 27 alin. (3) și (5) din Legea nr. 50/1991 au atribuții de control al respectării disciplinei în construcții și pot constata abateri de natură contravențională, doar compartimentele de specialitate ale administrației publice locale pot aplica sancțiuni în consecință, întrucât doar acestea au competențe (în sens de cunoștințe de specialitate) în domeniul emiterii autorizațiilor de construire/desființare a construcțiilor.
În egală măsură, doar compartimentele de specialitate prevăzute de art. 27 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 pot aplica, pe lângă sancțiunea principală constând în amendă, și sancțiunile contravenționale complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din aceeași lege, constând în oprirea executării lucrărilor sau, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației de desființare a lucrărilor executate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acestora, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției.
Dispozițiile Legii nr. 155/2010 cu privire la atribuțiile poliției locale în domeniul contravențiilor în construcții sunt în deplină concordanță cu dispozițiile art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora procesul-verbal de constatare a contravenției încheiat de organele de control ale administrației publice locale se înaintează în vederea aplicării sancțiunii șefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean ori primarului unității administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului București în a căror rază s-a săvârșit contravenția.
Așadar, polițistului local îi revine obligația de înaintare a proceselor-verbale de constatare a contravențiilor organelor competente cu pregătire de specialitate în domeniul construirii și urbanismului.
În schimb, operațiunea constând în analiza obiectivă a situației sesizate de agentul constatator, individualizarea sancțiunii care se impune a fi aplicată raportat la starea de fapt, necesitatea și implicațiile luării unor măsuri complementare (suspendarea edificării construcției, condițiile intrării în legalitate, demolarea construcției etc.) pot fi realizate doar de către organele sesizate potrivit legii de către agentul constatator din cadrul poliției locale și în niciun caz de către acesta.
Nefiind organ care aplică sancțiunea contravențională, conform prescripțiilor instituite de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, poliția locală nu va putea, prin urmare, sesiza instanța de judecată pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal.
În concluzie, în interpretarea și aplicarea art. 27 alin. (3) și (5) și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, precum și a art. 8 lit. e) din Legea nr. 155/2010, poliția locală nu are calitate procesuală activă în procesele civile având ca obiect încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației de construire sau de desființare a construcțiilor realizate nelegal.
VIII. Opinia judecătorilor-raportori
Judecătorii-raportori au opinat, în principal, că recursul în interesul legii nu este admisibil, dat fiind faptul că practica judiciară, atașată în cele două anexe ale sesizării, nu se circumscrie obiectului recursului în interesul legii promovat, soluțiile diferite pronunțate cu privire la problema de drept, obiect al sesizării, fiind rezultatul aprecierii unor circumstanțe particulare ce țin de aplicarea textelor de lege la situații concrete distincte și nu susțin cele două opinii jurisprudențiale descrise în conținutul sesizării.
Asupra fondului sesizării au apreciat că poliția locală nu are calitate procesuală activă în litigiile întemeiate pe dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, având ca obiect încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației de construire, respectiv desființarea construcțiilor realizate nelegal.
IX. Înalta Curte de Casație și Justiție
Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reține următoarele:
Asupra admisibilității recursului în interesul legii
Articolul 514 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele:
"Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești."
Potrivit art. 515 din Codul de procedură civilă - Condiții de admisibilitate: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii."
Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că este îndeplinită condiția legală privind titularul sesizării.
Nu este îndeplinită însă condiția referitoare la existența unei probleme de drept soluționate în mod diferit de instanțele judecătorești, prin hotărâri definitive (dacă litigiul s-a judecat potrivit Codului de procedură civilă) sau prin hotărâri judecătorești irevocabile (dacă judecata s-a desfășurat în baza dispozițiilor Codului de procedură civilă de la 1865), ce trebuie dovedită prin anexarea la cererea formulată de titularul sesizării a unei jurisprudențe relevante.
În acest sens se constată că Înalta Curte de Casație și Justiție este învestită, prin promovarea prezentului recurs în interesul legii, cu solicitarea de a statua, pe calea interpretării unitare a dispozițiilor care reglementează regimul disciplinei în construcții și a instituțiilor abilitate a dispune măsuri în această privință, prin coroborarea prevederilor Legii nr. 50/1991 și ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 cu cele ale Legii nr. 155/2010, respectiv ale Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a poliției locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010, dacă poliția locală are calitate procesuală activă în procesele civile având ca obiect autorizarea executării sau desființării lucrărilor de construcții.
Pentru a se constata lipsa de unitate a jurisprudenței este necesar ca practica judiciară atașată să se circumscrie obiectului recursului în interesul legii, respectiv să identifice în mod concret dispoziția sau reglementarea ce constituie obiect al sesizării și să conțină, relativ la interpretarea și aplicarea ei, raționamentul pentru care s-a optat pentru o anume dezlegare, în cazul de față reținerea sau nu a calității procesuale active a poliției locale în acțiunile promovate în baza dispozițiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991.
În primul rând trebuie precizat, prin raportare la modul de formulare a sesizării, care este obiectul litigiilor cu privire la care se solicită a se unifica practica neunitară.
Deși titularul sesizării se referă la litigii având ca obiect autorizarea executării și desființării lucrărilor de construire în temeiul Legii nr. 50/1991, acesta indică, drept temei de drept al litigiilor, art. 32 din Legea nr. 50/1991.
Or, art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 se referă la dreptul de a sesiza instanțele judecătorești "pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației; b) desființarea construcțiilor realizate nelegal."
Prin urmare, obiectul litigiului nu vizează o autorizare în sens administrativ a unei autorități publice de a întreprinde o anume activitate, ci impunerea, pe calea unei obligații de a face, a unei anumite conduite în sarcina persoanei, debitor al acestei obligații, cu privire la care s-a constatat că nu a respectat normele disciplinei în construcții. Este adevărat că, în practică, în cazul în care debitorul refuză să se conformeze obligației, se poate solicita încuviințarea ca această obligație să fie executată de către instituția reclamantă pe cheltuiala debitorului.
În aceste litigii, legiuitorul conferă calitate procesuală activă, în mod explicit, organului care a aplicat sancțiunea, în sarcina căruia instituie obligația de a sesiza instanțele judecătorești.
Întrucât nerespectarea disciplinei în construcții constituie contravenție, potrivit Legii nr. 50/1991, atunci când nu este vorba despre o infracțiune, procedura prevăzută de lege într-o astfel de situație este următoarea:
Potrivit art. 26 alin. (3) din lege, contravențiile se constată și se sancționează de către compartimentele de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale ale județelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, orașelor și comunelor, pentru faptele săvârșite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului București, potrivit competențelor de emitere a autorizațiilor de construire/desființare.
În conformitate cu dispozițiile art. 26 alin. (5) din lege, procesele-verbale de constatare a contravențiilor, încheiate de organele de control ale administrației publice locale, se înaintează, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean ori primarului unității administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului București în a cărui rază s-a săvârșit contravenția.
Art. 32 alin. (1) din aceeași lege dispune în sensul că, în cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal.
Poliția locală este un organ de control care a dobândit, potrivit art. 8 din Legea nr. 155/2010, atribuții în domeniul disciplinei în construcții și al afișajului stradal, respectiv de a efectua controale pentru identificarea lucrărilor de construcții executate fără autorizație de construire sau desființare, după caz, inclusiv a construcțiilor cu caracter provizoriu; de a constata, după caz, conform atribuțiilor stabilite prin lege, contravențiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții și a înainta procesele-verbale de constatare a contravențiilor, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean, primarului unității administrativ-teritoriale ori al sectorului municipiului București în a cărui rază de competență s-a săvârșit contravenția sau persoanei împuternicite de aceștia.
În acest domeniu de competență, Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a poliției locale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.332/2010, precizează, în art. 27, că polițiștii locali cu atribuții în domeniul disciplinei în construcții constată contravenții în cazul nerespectării normelor privind executarea lucrărilor de construcții și stabilesc măsurile necesare intrării în legalitate, în condițiile legii; verifică existența autorizației de construire și respectarea documentației tehnice autorizate pentru lucrările de construcții; verifică și identifică imobilele și împrejmuirile aflate în stadiu avansat de degradare; verifică și soluționează sesizările și reclamațiile primite din partea cetățenilor, legate de problemele specifice compartimentului.
Plecând de la acest cadru legislativ, se constată că jurisprudența atașată nu este relevantă pentru a se putea aprecia că există o practică neunitară a instanțelor de judecată învestite cu o acțiune în obligație de a face, respectiv de a demola construcțiile edificate fără autorizație, în ceea ce privește calitatea poliției locale de titular al acestei acțiuni. Aceasta întrucât fie o astfel de problemă nu a fost analizată expres în cadrul acestor litigii, fie dezlegarea dată a avut în vedere nu interpretarea normei ca atare, ci o situație de fapt particulară, care a determinat aplicarea unui alt raționament juridic.
Astfel, cele 5 hotărâri grupate de către titularul sesizării în anexa nr. 1 și care susțin punctul de vedere referitor la lipsa calității procesuale active a poliției locale conțin următoarele dezlegări:
- Decizia nr. 1.350 din 30 septembrie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie, reține calitatea procesuală activă a poliției locale cu argumentul că, după întocmirea procesului-verbal de constatare de către serviciul Disciplină în construcții și aplicarea sancțiunii de către primar, Direcția generală a poliției locale de sector a preluat, în baza unei hotărâri de consiliu local, compartimentul Disciplină în construcții, fiind vorba de un transfer al departamentului care se ocupă de această activitate. În această situație instanța a recunoscut calitatea procesuală activă a unei instituții care nu este cea care a aplicat sancțiunea contravențională, pe motiv că a operat o reorganizare administrativă prin care poliția locală a preluat în subordine departamentul care anterior constatase contravenția, dobândind astfel calitate;
- Decizia nr. 1.704 din 13 decembrie 2016, pronunțată de Tribunalul Constanța - Secția I civilă, în care reclamant este primarul municipiului, nu supune dezbaterii o astfel de excepție;
- Sentința nr. 7.328 din 23 mai 2016, pronunțată de Judecătoria Craiova - Secția civilă, este singura ce ar putea prezenta relevanță în cauză, în condițiile în care admite excepția lipsei calității procesuale active a poliției locale pe motiv că sancțiunea a fost aplicată de către șeful acesteia ca împuternicit al primarului, deci competența sesizării instanței revine fie primarului, fie șefului poliției locale ca împuternicit special, iar nu instituției poliției locale care are doar competența de a constata săvârșirea faptei contravenționale;
- Sentința nr. 3.091 din 4 decembrie 2014, pronunțată de Judecătoria Bârlad, soluționează un litigiu în care reclamant este primarul și nu dezbate o astfel de excepție;
- Sentința nr. 2.969 din 13 iunie 2012, pronunțată de Judecătoria Suceava, de asemenea, soluționează o acțiune promovată de municipiul Suceava prin primar, dar nu dezbate problema calității procesuale active a reclamantului.
În anexa nr. 2 sunt grupate 4 hotărâri prin care se exemplifică jurisprudența ce susține calitatea procesuală activă a poliției locale, astfel:
- în Decizia nr. 698 din 7 iunie 2011, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă, cu majoritate, se reține calitatea procesuală activă a Direcției generale a poliției comunitare de sector, pe motiv că aceasta a întocmit procesul- verbal de constatare și sancționare a contravenției, necontestat, fiindu-i delegate atribuții prin hotărâre a consiliului local, opinia separată purtând asupra faptului că, la da